CHEMINS DE FER

(Avril 1895)

Parmi les œuvres internationales les plus intéressantes et les plus importantes de cette fin de siècle, on doit ranger sans contredit celle fondée par la convention de Berne du 14 octobre 1890 sur le transport de marchandises par chemins de 1er. Tandis que la plupart des autres conventions d’Union (Union postale, Union télégraphique, Unions pour le système métrique, pour la publication des tarifs douaniers, etc.) s’occupent exclusivement de rapports administratifs entre les états contractants, celle du 14 octobre 1890 est un essai de codification à peu près complète du droit international en matière de transports. Elle ne règle pas seulement des rapports extérieurs, mais pénètre dans le vif des questions juridiques d’ordre privé et les résout tant au point de vue des principes que de la procédure. Elle est, à cet égard, beaucoup plus avancée que les conventions sur la propriété industrielle et sur la propriété

littéraire et artistique, qui concernent aussi des relations juridiques de nature privée, mais qui les abordent plutôt par le côté formel que par le côté fondamental. Pour celles-ci, en effet, le droit national de chaque pays demeure la base essentielle de l’entente internationale, et le droit conventionnel indique seulement à quelles conditions les ressortissants dauties états peuvent en jouir. Dans la convention du 14 octobre 1890, au contraire, le droit international pi end la place prépondérante, et il n’est tenu compte du droit interne que pour des questions secondaires, en connexité étroite avec des besoins et des usages locaux. Bien que cette convention ait ainsi un caractère marqué de droit privé, elle touche cependant par plusieurs côtés au droit international public; à ce titre elle mérite d’intéresser les lecteurs de ces Essais, et je vais en exposer ici les principes généraux, en laissant de côté, autant que possible, les stipulations de nature plutôt technique. ^

L’initiative de cette convention est partie de la Suisse dans les circonstances suivantes :

En 1874, les chambres fédérales étaient saisies d un pi ojet de loi sur les transports par chemins de

Ceux qui désirent connaître les détails techniques de la convention pourront consulter avec profit Tintéressant travail de M. Lyon- Caen, La convention du 14 octobre 1890 sur le transport international des marchandises par chemins de fer, dans le Journal du dr. intern. privé, t. XX (1893), P- 4651 t. XXI (1S94), p. 435 et 641.

fer, sur lequel les compagnies n’étaient pas d’accord. Elles faisaient ressortir que, petit pays situé au centre de l’Europe et ayant un trafic international considérable, la Suisse ne pouvait guère faire utilement une telle loi, dont les effets s’arrêteraient forcément à la frontière : ce serait une gêne pour les compagnies, obligées de se conformer aux prescriptions variées des pays voisins, et qui doivent, pour cette raison, avoir la main libre dans la conclusion des tarifs communs avec les compagnies étrangères. Ces objections n’empêchèrent pas l’assemblée fédérale d’aller de l’avant ; mais comme, à la même époque, deux juristes suisses, MM. de Seigneux, à Genève, et Christ, à BAle, avaient appelé l’attention des chambres sur l’utilité de régler par une convention internationale certains principes relatifs au transport par chemins de fer, celles-ci renvoyèrent leur pétition au conseil fédéral en l’invitant à agir dans le sens indiqué.

Le programme des pétitionnaires était assez restreint. Dans leur opinion, la convention ne devait concerner que les transports de marchandises et porter que sur les points suivants : 1” la détermination du for en matière de réclamations pour avarie ou retard ; 2® l’établissement de certaines formalités uniformes pour la constatation des avaries intérieures et extérieures ; 3“ l’admission du principe général que le dernier transporteur est responsable des fautes des transporteurs précédents, sauf son recours contre eux; en outre, la procédure à suivre pour exercer

fia

ce recours ; 4° la délimitation de la responsabilité du transporteur, du commissionnaire principal et des commissionnaires intermédiaires.

Le conseil fédéral soumit ce programme, accompagné d’un rapport favorable dé son département des chemins de fer, aux gouvernements des pays voisins: Allemagne, Autriche -Hongrie, France et Italie. Ces gouvernements répondirent qu’ils reconnaissaient l’importance de la question et se déclarèrent disposés à prendre part à une conférence; mais deux d’entre eux (Allemagne et Autriche-Hongrie) demandèrent qu’on leur soumît au préalable un projet rédigé ou tout au moins un programme complet et détaillé, tandis qu’un troisième (France) subordonnait son concours à la condition que les limites tracées ci-dessus ne seraient point franchies.

C’est effectivement dans ces limites que se renferma le projet élaboré par les ordres du conseil fédéral et qui, après avoir été discuté par une commission consultative, fut transmis, en juin 1876, aux quatre gouvernements déjà mentionnés et en outre à ceux de Belgique, du Danemark, de l’Espagne, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal et de la Russie.

La publication de ce projet provoqua diverses critiques, dont la plus accentuée fut celle de M. le D’’ Eger, conseiller judiciaire de la direction du chemin de fer royal à Breslau. M. Eger estimait que la convention devait unifier complètement le droit des transports par chemins de fer, y compris celui des

personnes et des bagages, de telle sorte que le même droit fût applicable aux transports internes comme aux transports internationaux.

Telle n’était pas la manière de voir de l’office impérial des chemins de fer d’Allemagne. Tout en trouvant que le projet du conseil fédéral suisse ne résolvait pas la question d’une manière suffisante, cet office se rendait parfaitement compte que les propositions de M. Eger dépassaient le but. Il savait d’ailleurs, par une longue expérience, quels étaient les besoins du trafic international et la manière de les satisfaire. L’Allemagne présente en effet, dans l’histoire de ses chemins de fer, le prototype de l’Union internationale européenne. Jusqu’à la promulgation du code de commerce (1861), aussi valable pour l’Autriche, elle n’avait pas un droit commercial uniforme ; ses chemins de fer avaient dû y suppléer autant que possible par une association (Vcrein) fondée le 10 novembre 1846, et qui avait d’abord pris pied dans l’ancienne confédération germanique. Après la dislocation de celle-ci en 1866, le Vereiu n’en subsista pas moins, et il embrasse actuellement 72 administrations, dont 41 allemandes, 21 austro-hongroises, 4 néerlandaises, 1 luxembourgeoise, 3 belges, 1 roumaine et 1 russe-polonaise, comptant ensemble près de 80 000 kilomètres. La plus grande partie de ce réseau, savoir les lignes allemandes et austrohongroises, est régie aujourd’hui par un code de commerce uniforme, dont les dispositions ont passé dans le règlement du Verein. L’office impérial n’avait

donc qu’à puiser dans les enseignements du passé pour y trouver les règles applicables à la future Union européenne. Ses commissaires ne s’en firent pas faute : ils élaborèrent un contre-projet qui développait notablement les propositions suisses sans verser dans l’extrême préconisé par M. Eger.

La première conférence internationale se réunit à Berne le 13 mai 1878. Des états invités, le Danemark, l’Espagne et le Portugal ne jugèrent pas à propos de s’y faire représenter. La discussion porta essentiellement sur le contre-projet allemand, qui fut à peu près complètement substitué au projet suisse. Voici, en résumé, quels furent les résultats de cette première conférence :

Tout d’abord, on fut d’avis, sans discussion, qu’il y avait lieu de s’en tenir au transport des marchandises. Bien que les procès-verbaux ne renferment aucun motif à l’appui de cette résolution, qui ne fut pas même prise expressément, il est aisé de s’expliquer pourquoi les états ne voulurent pas aborder en même temps le transport des voyageurs et des bagages. C’eût été compliquer, sans nécessité bien grande, une question déjà sutfisamment difficile. Sans doute, il serait désirable d’avoir aussi des règles uniformes pour ce genre de transport, surtout afin de déterminer la responsabilité du transporteur en cas d’accidents, de retards, de dol ou de faute grave. Mais il est à remarquer qu’ici on est moins exposé (saut pour les bagages) aux conflits de lois que lorsqu’il s’agit du transport des marchandises. Les vo3"a-

geurs ont une vmlonté d'après laquelle ils se dirigent et qui, si elle ne leur permet pas, le plus souvent, de prévenir les causes d’accidents et de retards, exerce cependant sa légitime influence sur la manière d’être des entreprises de transport. De là vient que, pour les trains internationaux, on est en général plein d’égards envers eux. Il s’est ainsi introduit, je ne dirai pas un droit uniforme, mais des usages qui y suppléent dans une large mesure. Seulement, les points de vue en matière de responsabilité diffèrent sensiblement : dans tel pays on sera très sévère à l’égard du transporteur en cas de mort ou blessure et fort peu en cas de retard, ailleurs ce sera plutôt le contraire. Il valait donc mieux laisser pour le moment cette matière en dehors de la convention.

On fut également d’accord pour laisser de côté le régime des transports internes. S’il est facile aux parlements d’innover en matière de droit international, ce qui peut avoir lieu par la simple approbation d’un texte conventionnel, il l’est beaucoup moins de modifier le droit interne de manière à ce qu’il concorde entièrement avec celui d’autres pays ; il faut alors recourir à la voie législative ordinaire, ce qui ouvre la porte aux amendements et par suite aux désaccords. Le mieux est d’attendre du temps l’unification des deux droits. Par la force des choses, ils arriveront à se pénétrer l’un l’autre de plus en plus, comme l’expérience en a été faite dans d’autres domaines. Vouloir forcer ce mouvement de pénétration, ce serait retarder indéfiniment ou rendre

514 ESSAIS ÉCOXOMIQITES

impossible 1 unification désirable sur le terrain international.

Le terrain déblayé de ces deux questions préjudicielles, il restait à résoudre le problème suivant ; Faire en sorte que les transports internationaux de marchandises soient, depuis la remise au chemin de fer jusqu’à ta livraison, effectués d'apres des règles déterminant d’une manière aussi uniforme que possible les droits respectifs du transporteur, d'une part, de l’expéditeur et du destinataire, d’autre part.

Voici comment on s’y est pris. On a organisé les chemins de ter qui sont en état de recevoir et d’exécuter des transports internationaux en une collectivité qui se présente vis-à-vis du public comme formant un seul réseau. Désormais, l’expéditeur n’est plus exposé à ce que le chemin de ter lui dise: je ne suis pas en trafic direct avec le réseau ou le pays de destination de votre envoi ; je ne puis donc l’accepter que jusqu’à tel point, à partir duquel c’est à vous à pourvoir à une réexpédition. Non, si l’envoi est présenté dans les conditions prescrites, si les moyens ordinaires de transport suffisent et qu’un cas de force majeure n’y mette pas empêchement, l’envoi doit être accepté et effectué à destination d’un point quelconque du réseau international , sans tour de faveur, et aux conditions prévues par les tarifs dûment publiés. De même, en cas de réclamation, l’ayant droit ne peut plus se voir opposer la réponse suivante : l’erreur de calcul, le retard, la perte ou l’avarie dont vous vous plaignez n’est pas mon fait; adressez-

VOUS au chemin de fer qui est en faute. Non, l’ayant droit se trouve en présence d’une collectivité responsable des agissements de chacun de ses membres et peut, à défaut d’arrangement amiable, l’actionner à son choix soit au lieu de l’expédition, soit au lieu de destination, soit, s’il y trouve plus d’avantage, devant le juge du chemin de fer qui a commis la faute. Bien entendu, une fois qu’il a librement choisi le for qui lui convient, l’ayant droit ne peut plus porter sa plainte devant un autre juge et perpétuer ainsi le procès.

La création de cette collectivité (Transportgemeinschaft) a pour conséquence le droit de recours du chemin de fer, qui est appelé à réparer une erreur ou un dommage, contre celui ou ceux qui en sont la cause. En cas de procès, le chemin de fer actionné peut donc assigner en garantie ceux qu’il présume être fautifs; un seul et même jugement doit régler alors l’action principale et les actions en recours. Cette unité d’instance et de procédure est un gain énorme pour toutes les parties. De même, le jugement passé en force de chose jugée est exécutoire dans les états contractants. Si la faute est imputable à un chemin de fer, il en supporte toutes les conséquences ; si elle est partagée, chaque chemin de fer répond du dommage causé par lui; à défaut d’indications précises quant à l'origine de la faute , le dommage est réparti entre tous les chemins de fer proportionnellement au prix de transport que chacun d’eux aurait perçu, ou tout au moins entre ceux qui

ne peuvent prouver qu’ils sont étrangers à la faute. Ces règles sont aussi applicables en cas d’arrangement amiable.

Une autre conséquence de la collectivité, c’est que chaque chemin de fer est tenu d’encaisser, soit comme chemin de fer expéditeur, si l’envoi est effectué franco, soit comme chemin de fer destinataire, s’il voyage en port dû, le prix du transport, pour son compte et celui des autres, et il est responsable, le cas échéant, vis-à-vis de ceux-ci, du défaut d’encaissement. On s’est même demandé s’il n’y avait pas lieu d’imposer aux états une garantie matérielle à cet égard. Nous verrons plus loin comment la question a été réglée.

Quant au droit matériel relatif au contrat de transport, il s’agissait de faire la conciliation entre les principaux systèmes pratiqués en Europe. Heureusement, ces systèmes dérivent tous du droit romain (receptiim naiitariini) et les variations qu’ils offrent ne se sont pas montrées irréductibles. Deux grosses questions ont cependant donné lieu à quelques difficultés: le droit de disposition de la marchandise en cours de route, et la base d’après laquelle doit être calculée l’indemnité en cas de perte, d’avarie ou de retard.

Suivant le droit interne de certains pays, l’expéditeur seul peut disposer de la marchandise en cours déroute, l’arrêter, la retirer, changer sa destination ; dans d’autres pays, ce droit appartient à celui pour le compte duquel la marchandise voyage et qui est

l’expéditeur si la lettre de voiture porte la mention «franco gare de destination», le destinataire si elle porte «franco gare d’expédition». On a reconnu que le premier système était celui qui présente le moins d’inconvénients, et on l’a adopté malgré le reproche qu’on lui faisait de ne pas tenir assez compte des intérêts du destinataire qui peuvent être lésés par des ordres ultérieurs de l’expéditeur. On verra du reste plus loin comment ce système a été ensuite amendé.

En ce qui concerne le calcul de l’indemnité, le droit français admet non seulement le dommage subi mais le gain perdu (dammim emergens et liicrum cessans — dommages et intérêts), il est vrai avec certaines restrictions (art. 1150 et 1151 du code civil) et avec une jurisprudence assez favorable aux chemins de fer, tandis que le droit allemand restreint la responsabilité du transporteur à la valeur de la marchandise au lieu et au jour de la livraison, déduction faite des frais de douane, de transport et autres (art. 396 du code de commerce), et permet e.xpressément aux chemins de fer (art. 427 du même code) de fixer une indemnité maxima pour le cas où la lettre de voiture ne renferme pas une déclaration de valeur entraînant l’application d’un tarit plus élevé. La conciliation entre ces deux sx’stèmes de droit s’est faite en ce sens que l’on a pris pour base les principes du code de commerce allemand, sauf à y revenir plus tard pour les amender aussi. Celui qui veut s’assurer une indemnité plus forte.

représentant le gain éventuellement compromis en cas de perte, d’avarie et aussi de retard, peut le faire au moyen d’une déclaration d’intérêt à la livraison, pour laquelle une taxe supplémentaire doit être pa3^ée. D’autre part, une indemnité niaxima peut être stipulée lorsqu’il s’agit de tarifs spéciaux comportant une réduction sur le prix de transport ordinaire et un délai plus long pour la livraison. Pour les retards, l’indemnité normale prévue par la première conférence était : un quart du prix de transport pour un retard ne dépassant pas un quart du délai de transport, et la moitié du prix de transport pour tout retard de plus de ce quart, avec la possibilité, en cas de dommage prouvé, de réclamer la remise de la totalité du prix de transport; cette indemnité était du double lorsqu’il y a déclaration d’intérêt à la livraison, sans compter la preuve d’un dommage supérieur qui ne peut toutefois dépasser la somme déclarée. Il va sans dii'e que, lorsqu’il y a dol ou faute grave du chemin de fer, l’intéressé peut, dans les deux cas, réclamer le pa\'ement d’une indemnité plus élevée encore, comprenant les dommages et intérêts.

D’autres principes, découlant plus ou moins de ceux que nous venons d’exposer, ont été réglés d’une manière uniforme: ainsi le formulaire de la lettre de voiture ; le droit du chemin de fer de vérifier en tout temps les énonciations de ladite lettre ; les pénalités en cas de fausse déclaration; l’obligation de l’expéditeur de pourvoir à l’emballage nécessaire

de la marchandise ou de donner une déclaration libérant le chemin de fer; le soin remis au chemin de fer, à défaut d’un commissionnaire indiqué dans la lettre de voiture, de remplir en route les lormalités de douane, d’octroi et de police, pour l’accomplissement desquelles l’expéditeur doit , sous sa propi e responsabilité, fournir les pièces nécessaires; la publicité des tarifs et leur égale application; la manière dont les frais de transport doivent être calculés et perçus, le cas échéant rectifiés; la faculté pour 1 expéditeur de grever la marchandise d’un remboursement, les droits et devoirs du destinataire à l’arrivée de la marchandise ; les empêchements au transport , ceux à la livraison; le droit de gage du chemin de fer pour la totalité de ses créances ; les constatations à faire en cas de perte ou d aval ie , la légitimation active et passive pour les actions qui naissent du contrat de transport; la responsabilité du chemin de fer pour ses agents et les autres personnes qu il emploie ; les atténuations de cette responsabilité pour les dangers inhérents à certains modes de transport ou à la nature de certaines marchandises; la présomption pour la perte totale de la marchandise et les réserves réciproques au cas où elle serait i etrouv ée , l’intérêt moratoire de la somme fixée comme indemnité, la manière de présenter les réclamations, les délais pour les faire valoir et la prescription.

Sur ces différents points, les principes fixés par la convention sont obligatoirement uniloimes. Alais on a reconnu en même temps la nécessité de réserver

à la législation de chaque pays les détails d’exécution d un certain nombre de ces principes. C’est le cas pour le dépôt provisoire des marchandises qui ne peuvent être expédiées immédiatement, pour la manière de procéder à la vérification des énonciations de la lettre de voiture et à la constatation des pertes et avaries, pour l’homologation des tarifs, pour tout ce qui concerne les formalités à remplir une fois la marchandise arrivée à destination, pour la procédure à suivre en cas d’empêchements h la livraison, pour les effets du droit de gage, etc. Il s’agit dans ces difiéients cas d’un complément nécessaire de la législation internationale; si on avait tenté de les régler d’une manière uniforme, on se fût heurté à des questions de compétence administrative, de procédure

judiciaire, d’usages et de besoins locaux variant suivant les pays.

En somme, dans tout ce qu’il y a d’essentiel, les transports internationaux sont soumis à un droit uniforme. La diversité des législations sur les points qui leur sont réservés n’affecte aucun principe important de la convention; elle ne porte que sur des questions secondaires, qui peuvent être réglées de manière différente sans inconvénient.

Ajoutons que les états ont e.xclu du transport international les objets soumis à la régale des postes ou qui sont frappés d’interdiction pour des motifs d’ordre public, ainsi que ceux qui ne peuvent être transportés par suite d’empêchements matériels tenant a la construction des lignes en cause. Ils ont égale-

ment prévu des règles spéciales pour le transport des objets de grande valeur, des cadavres, des explosifs et des matières offrant un danger pour la sécurité de l’exploitation ou pour la santé publique, sous réserve d’ailleurs des arrangements particuliers plus favorables dont deux ou plusieurs états pourraient convenir entre eux.

Comme organes chargés de veiller et, dans une certaine mesure , de pourvoir à l’exécution de la convention, on avait prévu en 1878 l’institution d’un tribunal international pour les recours réciproques des chemins de fer, tribunal composé de juges nommés par les divers états, et la nomination d’une commission internationale permanente qui se réunirait selon les circonstances pour contrôler la manière dont la convention fonctionne et pour soumettre aux gouvernements les propositions que la situation comporterait. On a plus tard modifié cette partie du programme.

Tel fut en substance le projet de convention adopté par la conférence de 1878. Soumis aux gouvernements et livré à la publicité, il fut l’objet de critiques, de remarques et de propositions diverses. On reconnut la nécessité de le soumettre à un second examen, qui eut lieu en 1881. Les mêmes pays étaient représentés à la conférence. Les délégués français qui, en 1878, avaient eu, en raison de leurs instructions, une attitude assez réservée, prirent cette fois une part éminente aux débats. Le projet de 1878 fut amendé sur les points suivants:

ESSAIS ECONOMIQirES

1® Etant donné que le système de la collectivité du transport ne pourrait s’appliquer obligatoirement aux lignes secondaires sans qu’il en résultat de graves inconvénients; étant donné, d’autre part, qu’il ne serait pas équitable d’imposer aux chemins de fer solvables la solidarité avec d’autres qui ne le sont pas, on a cru devoir restreindre le domaine d’application de la convention aux lignes que chaque état désignera nommément et qui seront inscrites dans une liste annexée à la convention et constamment modilîable. D’où l’obligation morale pour chaque état de ne faire entrer dans le réseau international que des chemins de fer dont la situation financière lui paraît suffisamment solide. Si néanmoins un chemin de fer inscrit ne faisait pas honneur à ses engagements vis-à-vis des autres administrations, une mise en demeure pourrait lui être adressée par l’organe central de l’Union, et, au cas où deux sommations seraient restées infructueuses, l’état sur le territoire duquel se trouve le chemin de fer serait invité à prendre les mesures nécessaires et à examiner s’il doit le maintenir sur la liste internationale. Faute de réponse dans le délai de six semaines ou si l’état, malgré le non-payement, ne cro}mit pas devoir retirer au chemin de fer en cause le bénéfice de son inscription sur la liste, cet état serait réputé accepter en plein la garantie de la solvabilité du chemin de fer pour toutes les créances résultant des transports internationaux. Vis-à-vis du public, la collectivité demeure responsable des indemnités

à payer pour les transports effectués, et la part du chemin de fer insolvable est répartie entre ceux qui ont pris part au transport, proportionnellement au prix de transport qui revient à chacun d’eux.

2" Pour tenir compte des intérêts du destinataire qui peuvent être lésés par les ordres ultérieurs de l’expéditeur, il a été prévu que celui-ci ne peut disposer de la marchandise en cours de route que s’il présente le duplicata de la lettre de voiture qui lui est remis au moment de la conclusion du contrat de transport. Par conséquent, il suffit que le destinataire se soit fait envo}^er ce duplicata pour être garanti contre tout changement de destination de la marchandise expédiée à son adresse.

3" Pour le calcul de Vindemuité, on a admis que l’on prendrait comme base non point, d’après le code de commerce allemand, la valeur de la marchandise au lieu et au jour de la livraison, déduction faite des frais de douane, de transport et autres, mais le prix courant des marchandises de mêmes nature et qualité au lieu et à l’époque de Vexpédition, plus les droits de douane, de transport et autres. Il a paru que cette dernière base était plus ferme que l’autre, car le prix de la marchandise au lieu de livraison comporte d’autres facteurs, très variables suivant les époques et les localités.

4“ On a exclu du bénéfice des tarifs spéciaux la déclaration d’intérêt à la livraison. 11 y aurait en effet contradiction à se contenter, pour avoir une réduction de prix, d’un mode d’expédition qui, par

sa nature, expose davantage à des pertes ou avaries et exige généralement des délais allongés, et à demander d’autre part une indemnité supérieure pour le cas de retard, d’avarie ou de perte.

5® On a fixé à un dixième (au lieu du quart) du prix de transport l’indemnité à payer pour chaque dixième de retard du délai de livraison, en maintenant la proportion du double pour le cas de déclaration d’intérêt h la livraison.

6® On a remis au chemin de fer, à l’exclusion de l’ayant droit ou de son représentant, le soin de lemplii les formalites de douane, d’octroi et de police. L’ayant droit peut simplement y a.ssister ou s’y faire représenter, mais il n’a pas le droit de prendre possession de la marchandise. Ceci afin de maintenir intact le principe de la responsabilité du chemin de ter pour toute perte, avarie ou retard.

/® On a autorisé expressément les réductions de tarij , pourvu qu’elles soient dûment publiées et également accessibles à tous aux mêmes conditions.

8® On a prévu que chaque chemin de fer est en tompte-courant av^ec tous les autres chemins de fer du 1 éseau international pour les sommes qu’il encaisse ou qu’il a à recevoir. Ses créances résultant du transport international ne peuvent être saisies sur le territoire des autres états.

9® On a reconnu que l’institution d’un tribunal international et d’une commission permanente se heurtait à des difficultés et à des oppositions importantes. On l’a donc remplacée par un office cen-

irai des transports internationaux., chargé de servir d’intermédiaire entre les états et les administrations pour les notifications et renseignements prévus par la convention, de remplir les fonctions de juge-arbitre dans les litiges entre chemins de fer, de préparer les travaux des conférences, de faciliter les relations financières entre les diverses administrations , de publier un organe renfermant tout ce qui est de nature à intéresser le service des transports internationaux. Le siège de cet office a été fixé à Berne et une somme annuelle de cent mille francs a été mise à la disposition du conseil fédéral, qui est chargé de nommer le personnel, de surveiller ses travaux et de pourvoir aux frais de l’office.

10® Enfin, on est convenu que des conférences périodiques auraient lieu au moins tous les trois ans pour améliorer le régime de la convention. Celle-ci n’engage chaque état que pour la durée de trois ans. L’état qui voudra s’en retirer doit l’annoncer aux autres une année d’avance ; faute de quoi, son engagement est prorogé pour une nouvelle période de trois années.

Ce second projet de convention ne satisfit cependant pas encore complètement les états. Une troisième conférence eut lieu en 1886. Les principales améliorations adoptées furent les suivantes :

1® Il a été décidé de faire de la liste des chemins de fer soumis à la convention une partie intégrante de celle-ci, ce qui n’exclut toutefois pas

les modifications à y apporter soit pour inscrire les lignes nouvelles, soit pour radier celles dont la situation l’exigerait. Ces modifications ont lieu par les soins de l’ofiice central, à la demande de l’état sur le territoire duquel la ligne se trouve.

2“ Il a été convenu que les transports qui sont expédiés d’une station d’un état à une autre station du même état par une ligne dont l’exploitation est aux mains d’une administration de cet état (par exemple un transport de Lôrrach à Constance par la ligne badoise qui traverse le canton de Schaffhouse) ne constitue pas nn transport international. Il en est de même d’un transport dont le lieu de destination est la station frontière de l’état étranger, où les tormalités de douane sont remplies (par exemple Genève, malgré les gares intermédiaires entre la frontière française et cette ville).

3® Au sujet du calcul du prix de transport, il a été constaté au procès-verbal final que le principe de l’égalité dans l’application des tarifs dûment publiés existait aussi, pour tous les états, en matière de trafic interne. Sinon, il serait facile d’éluder la convention en transformant un transport international en une série plus ou moins grande de transports internes avec réexpéditions plus ou moins fréquentes, en tout cas à chaque frontière.

4® En ce qui concerne le droit de disposition de l’expéditeur, on a rendu le chemin de fer responsable vis-à-vis du destinataire dans le cas où le duplicata n’aurait pas été présenté au moment de

l’ordre ultérieur. L’expéditeur doit donner cet ordre par écrit, et l’ordre doit être mentionné par le chemin de fer sur le duplicata.

5® La défense de saisir à l’étranger les créances d’un chemin de fer a été complétée dans ce sens que la saisie peut avoir lieu si elle est ordonnée par le juge de l’état auquel appartient ce chemin de fer. Le même principe a été étendu au matériel roulant que le chemin de fer pourrait avoir à l’étranger.

6® Il a été entendu que le droit d’établir des tarifs spéciaux à prix réduits, à maximum d’indemnité et à délais allongés ne pourrait s’exercer que mox^ennant la sanction de chaque état intéressé (homologation ou promulgation).

7® Il a été stipulé que Vintérêt moratoire de l’indemnité commencera à courir non point, comme on l’avait admis dans les précédentes conférences, à partir du jour où la livraison aurait dû avoir lieu (en cas de perte totale ou partielle ou d’avarie), ou à partir du jour où la livraison a été faite (en cas de retard), mais pour tous les cas à partir du jour de la demande d’indemnité. Ceci a pour but d’empêcher que l’ayant droit ne retarde le plus possible la présentation de la demande pour jouir plus longtemps de l’intérêt moratoire.

8® On a reconnu l’impossibilité d’établir des règles uniformes pour Vinterruption de la prescription. En conséquence, on a réservé sur ce point les dispositions des lois internes.

lî

il !

ni

; fl ' ^ ] } ,i ' I

il :

Il :

L’entente étant unanime sur ce troisième projet de convention, la conférence a décidé de le recommander /le varietur à l’approbation des gouvernements pour être transformé ensuite en instrument diplomatique. Une conférence de signature s’est réunie le 13 octobre 1890. Le 14, la convention a été signée sur deux instruments, l’un en langue française , l'autre en langue allemande , par les plénipotentiaires de tous les états qui avaient pris part aux conférences de 1878, 1881 et 1886. L’échange des ratifications a eu lieu le 30 septembre 1892, et la convention est entrée en vigueur le U’’ janvier 1893.

Après une si longue période d’élaboration, qui a duré plus de quinze années depuis les premières démarches du conseil fédéral jusqu’à la signature de la convention, tout portait à croire que l’œuvre donnerait dans la pratique de bons résultats. C’est ce qui est effectivement arrivé. A vrai dire, quelques lacunes ont été mises en évidence, quelques controverses sur la portée exacte de certaines dispositions se sont produites ; mais, en somme, aucune difficulté sérieuse ne s’est présentée et l’on peut dire que, d’une manière générale, la convention fonctionne à l’entière satisfaction de tous les intéressés.

Parmi les lacunes signalées, il faut relever l’absence de dispositions relatives à l’accession de nouveaux états, un point qui, dans les autres Unions,

est réglé de la manière la plus simple, puisqu’il suffit, pour entrer dans ces Unions, d’en notifier la demande au gouvernement désigné à cet effet par les états contractants. Ici, la situation est plus compliquée en raison de ce que la convention ne lie pas seulement des administrations d’état, comme c’est le cas par exemple pour les postes et pour les télégraphes, mais des administrations privées qui se trouvent contraintes d’entretenir entre elles, bon gré mal gré, des rapports financiers importants. Il est donc nécessaire, avant d’admettre un nouvel état dans l’association, de voir si le régime financier et judiciaire auquel ses chemins de fer sont soumis offre bien les garanties désirables. Une demande d’accession formée par la principauté de Monaco à la fin de 1892 a donné lieu à un échange de vues, duquel est résultée la signature, le 20 septembre 1893, d’un protocole additionnel réglant la procédure à suivre en semblable occurrence. Aux termes de cet arrangement, l’état qui veut adhérer doit en faire la déclaration au conseil fédéral suisse; l’office central des transports internationaux examine ensuite la demande et présente son rapport, qui est communiqué aux états ; si l’accord s’établit pour l’admission, il en est donné acte par le gouvernement suisse à tous les intéressés, et l’accession déploie ses effets un mois après cette notification. En 1894, le Danemark a demandé aussi d’adhérer à l’Union. Cette demande, ainsi que celle de Monaco, quoique acceptées en principe par tous les états, sont en suspens en

ESSAIS ECONO^UQUES

raison de ce que les ratifications du protocole additionnel du 20 septembre 1893 n’ont pas encore été échangées.

Un autre arrangement, dont la nécessité a été reconnue, se rapporte aux objets qui, à cause de leur grande valeur, de leur nature ou des dangers qu’ils présentent pour la régularité et la sécurité de l’exploitation, sont exclus du transport international ou n’y sont admis que sous certaines conditions. Les dispositions réglementaires arrêtées à ce sujet par la conférence de 1886 ne suffisaient plus aux besoins nouveaux qui se font jour constamment dans ce domaine. Déjà plusieurs états, faisant usage de la fiiculté qui, comme nous l’avons dit plus haut, leur est réservée de conclure des conventions spéciales à l’égard de ces objets, avaient arrêté de nouvelles dispositions ou étaient en pourparlers dans ce but. L’office central proposa une conférence générale qui eut lieu en juin 1893 et qui aboutit rapidement à la conclusion d’une entente destinée à remplacer les dispositions réglementaires dont il s’agit. Mais, au moment de la signature diplomatique, une difficulté se présenta au sujet de la langue à employer pour la rédaction de l’instrument. Nous avons vu tout à l’heure que la convention du 14 octobre 1890 a été dressée en deux langues : le français et l’allemand. On a fait valoir de plusieurs côtés qu’il n'était pas conforme à l’usage diplomatique, pour des conventions qui réunissent un certain nombre d’états de langues différentes, de signer plusieurs textes,

mais que dans ce cas-là on se sert uniquement de la langue française ; on a fait ressortir que d’ailleurs des conflits d’interprétation pourraient arsément s’élever si l’on employait plusieurs langues. D’autre part, on a répondu que, dès l’ouverture des conférences qui ont préparé la convention, la nécessité de la rédiger en deux langues a été proclamée et admise; il ne s’agit pas seulement ici d’une convention diplomatique qui lie essentiellement des états, mais aussi d’un code de droit privé qui doit être quotidiennement consulté et mis en pratique par les administrations de chemins de fer et par leurs nombreux employés ; or, les deux langues principalement employées dans les relations des chemins de fer de l’Europe sont le français et l’allemand : l’Union des chemins de fer allemands embrasse près de la moitié du réseau international ; il est donc indispensable de donner à ces nombreux intéressés un texte authentique ayant la même valeur que le texte français ; quant aux conflits d’interprétation, il ne s’en est pas encore produit, mais, le cas échéant, ils pourront être tranchés par les conférences périodiques de l’Union. En fin de compte, il s’est établi en principe une conciliation sur la base suivante ; le texte français sera seul signé suivant l’usage diplomatique ; mais il sera annexé au procès-verbal de signature un te.xte allemand qui aura la même valeur que le texte français pour les transports internationaux intéressant des pays qui emploient l’allemand dans leurs relations de chemins de fer.

Le réseau soumis à la convention présentait l’état

suivant au

mars 1893

et

au 31

mars 1894 :

Allemagne .

. . 43200 kilomètres

44 272 kilomètres

Autriche . .

Hongrie . .

Belgique , .

France . .

Italie . . .

Luxembourg

Pays-Bas . .

Russie . . .

vSuisse . . .

Total l.ô2 13b kilomètres 15H 142 kilomètres

L’office central a commencé à fonctionner le 1®'' janvier 1893 en même temps que la convention est entrée en vigueur. Il se compose : d’un directeur ; d’un sous-directeur ; de deux secrétaires, l’un pour la partie technique, l’autre pour la partie juridique ; d’un traducteur, et de trois à quatre employés de chancellerie. Les deux langues de la convention y sont représentées. Pendant les deux premières années d’existence, voici les principaux travaux auxquels il s’est livré :

Il a publié, sous le titre de Bulletin des transports internationaux , un journal mensuel qui contient dans une partie officielle les publications qui se rapportent à la convention internationale : modifications à la liste des chemins de fer, conventions spéciales relatives aux objets qui ne sont admis au

transport que conditionnellement, délais supplémentaires de livraison, prescriptions réservées à la législation intérieure de chaque état ; — les lois, règlements, arrêtés, ordonnances des états s’appliquant aux transports internationaux ; — les questions traitées par l’office central ; — dans une partie non officielle, des nouvelles diverses, la jurisprudence des tribunaux, des études administratives et juridiques, la bibliographie. Le bulletin paraît aussi en allemand sous le titre: Zeitschrift fur den internationalen Eisenbahntransport. Chaque édition forme au bout de l’année un volume in-quarto de 400 à 450 pages, terminé par une table des matières anahTique qui facilitera les recherches dans ce vaste recueil.

Il a servi d’intermédiaire à de nombreuses notifications et demandes de renseignements qui lui ont été adressées par les états et les administrations.

Il a réuni et publié les prescriptions relatives aux objets exclus du transport international en vertu de la régale des postes ou de mesures d’ordre public ainsi que pour des empêchements matériels tenant à la construction des lignes.

Il a préparé les travaux de la conlérence technique qui a siégé en juin 1893, et il en a rédigé les procès-verbaux. Il a également participé aux travaux des conférences diplomatiques qui ont eu à s’occuper du protocole additionnel et de l’arrangement additionnel dont nous venons de parler.

Il a élaboré un projet d’atlas et un projet de liste des stations de chemins de fer soumis à la convention.

Il a publié un recueil systématique des tarifs internationaux, qui sont au nombre d’au moins un millier.

Il a réuni dans un volumineux cahier, en vue de servir aux travaux de la prochaine conférence périodique, des notes détaillées sur les expériences laites depuis l’entrée en vigueur de la convention.

Il a eu à donner son avis sur de nombreuses questions qui lui ont été soumises par des états, des administrations ou des particuliers concernant la portée des stipulations conventionnelles.

Il a collaboré h divers travaux intéressant les transports internationaux. Il se prépare actuellement à prendre en mains le service de la statistique internationale des chemins de fer.

Chose assez singulière, il n’a pas été appelé, dans le courant de ces deux années, à remplir les fonctions de juge-arbitre que la convention lui attribue, ni à intervenir pour le règlement des rapports financiers entre les administrations. Cela tient à ce que les unions de trafic étaient déjà fort bien outillées sous ce rapport : elles avaient introduit de fondation, dans leurs arrangements particuliers, la clause de l’arbitrage pour leurs différends, et elles ont des systèmes de décomptes qui fonctionnent très bien. De plus, aucune ligne portée sur la liste internationale n’a dû être rayée pour cause d’insolvabilité. L’inactivité de l’office central à cet égard est donc un signe réjouissant ; c’est la preuve que tout marche d’une manière satisfaisante.

On voit que le champ d’activité de l’office central est très vaste ; il ne manquera sans doute pas de s’élargir encore à la suite des décisions de la prochaine conférence périodique. Cette conférence, qui se réunira cette année ou l’année prochaine, aura à passer en revue les dispositions de la convention et à examiner la solution à donner aux difficultés qui se sont présentées. Comme nous l’avons dit, ces difficultés sont en somme peu nombreuses et peu importantes. La conclusion générale à laquelle on aboutira sans doute sera de maintenir dans son ensemble le texte conventionnel. En revanche, on pourra le préciser et le compléter par un protocole interprétatif et par des dispositions additionnelles. Une seule question a fait quelque bruit en Allemagne et en Autriche dans les milieux commerciaux : elle se rapporte à la stipulation qui remet au chemin de fer exclusivement le soin de remplir les formalités de douane. Précédemment, des commissionnaires établis à la frontière russe, surtout à Cracovie, s’acquittaient de ce soin ; ils réclament avec ardeur, appu3^és par quelques chambres de commerce, le retour à l’ancien état de choses. Comme cependant, partout ailleurs, cette stipulation n’a rencontré aucune opposition, il n’est pas certain qu’on la revise, mais on pourra peut-être étendre quelque peu les compétences de l’a3'ant droit ou de son représentant pour la défense de ses intérêts dans les opérations de dédouanement.

Il ne m’appartient pas de préjuger les développements que l’œuvre dont j’ai exposé les grandes lignes est nécessairement appelée à recevoir. J’en ai dit assez pour montrer son importance. C’est le premier essai un peu complet de codification internationale du droit privé. S’il réussit, comme tout porte à le croire, il ne manquera pas d’être suivi d’autres conventions semblables, surtout dans le domaine du droit commercial.

(Septembre 1895)

Deux ordres de considérations ont conduit la Suisse à légiférer sur l’industrie et le commerce de l’alcool.

1® Considérations éthiques. — Depuis longtemps on se plaignait des ravages de l’alcoolisme, dus, soit à la consommation exagérée du « schnaps » ou eaude-vie de pommes de terre et de grains, soit à la mauvaise qualité des produits livrés à la consommation. Un certain nombre de cantons avaient essayé de réagir, par exemple en interdisant la distillerie domestique, qui ne donnait que des produits impurs, — en imposant les distilleries autorisées, en réglementant la vente au détail, mais leurs efforts avaient été impuissants, car, d’une part, la constitution fédérale garantissait d’une manière à peu près absolue la liberté de commerce et d’industrie (art. 31), d’autre part, elle interdisait aux cantons de relever les « ohmgelds » ou droits de consommation perçus à la frontière cantonale sur les spiritueux (art. 32), ce qui avait pour conséquence que les boissons salubres;