III. — Le scrutin uninominal

A défaut de la représentation proportionnelle, le scrutin uninominal donnerait au moins à la minorité une chance ,de se faire représenter, et traduirait ainsi plus fidèlement les opinions qui se partagent le corps électoral.

On ne verrait plus cette chose inique et monstrueuse ; le parti libéral complètement privé de représentation dans tout le pays flamand.

Il parviendrait probablement à nommer trois membres de la Chambre à Anvers et à Gand, un ou deux à Bruges, un à Ypres, et peut-être à Courlrai.

RÉVISION DE LA CONSTITUTION

Ce système échappe au reproche que l’on adresse à la représentation proportionnelle; il n’émietterait nullement la majorité, car sauf dans quelques collèges — et encore — les deux grands partis en présence arriveraient seuls à la Chambre.

La représentation de la minorité préconisée par le rapporteur de la section centrale est très arbitraire. Si ce système est juste, pourquoi le limitez-vous aux collèges qui nomment au moins six représentants?

Le scrutin de liste, tel qu’il est appliqué en Belgique, donnant à certains collèges — Ostende et Arlon, par exemple — un seul représentant, et seize et bientôt dix-sept ou dix-huit à Bruxelles, est le plus irrationnel et le plus détestable qu’on puisse imaginer.

Ses inconvénients sont si grands que, si l’habitude ne les dissimulait pas, le pays ne les tolérerait pas un seul jour.

Et d’abord, en pratique, dans tous les grands collèges, 41 remet le choix aux comités électoraux, qui sont guidés par les passions de parti ou de secte, plutôt que par les intérêts du pays. Les électeurs indépendants sont annihilés. S’ils n’obéissent pas au mot d’ordre du comité électoral, leur vote est perdu. Dès lors, ils s’abstiennent, et ainsi ceux qui seraient les plus capables d’émettre un suffrage réfléchi, restent chez eux.

Mais le plus grand mal est celui-ci. Quand, comme en Belgique, deux partis de force presque égale se trouvent en présence, un troisième parti, fût-il très peu nombreux, peut imposer ses vues, si l’appoint de ses suffrages est nécessaire pour triompher.

C’est ce que nous avons déjà vu à Bruxelles et à Gand et ce qui aura lieu surtout aux prochaines élections.

Les radicaux diront aux libéraux : Vous accepterez notre programme ou nous nous abstenons, c’est-à-dire, au fond, nous rendrons votre échec certain. C’est ce que l’on a très bien appelé la politique du couteau sur la gorge : la bourse ou la vie.

Si le parti modéré résiste, il succombe. S’il cède aux exigences des radicaux, il risque encore d’être vaincu, parce que les libéraux conservateurs l’abandonneront. Si néanmoins il l’emporte, le sens de l’élection est complètement faussé, car c’est une petite minorité qui a imposé ses vues au corps électoral. On ne peut échapper à des coalitions qui révoltent la conscience publique, et c’est toujours le parti extrême qui dicte ses volontés.

Pour le parti catholique, le mal est moins apparent, parce qu’il est

REVISION DE LA CONSTITUTION. ;385

mieux discipliné et qu il obéit à un mot d’ordre, mais néanmoins quelle opposition de vues aussi chez les indépendants ! Nous verrons bientôt porter sur la même liste les partisans et les adversaires du suffrage universel et du service personnel. Le rapporteur de la section centrale écarte le scrutin uninominal d’un mot dédaigneux : « Ce serait faire prédominer les intérêts de clocher ».

Ce mot, emprunté à Gambetta, qui s’inspirait des souvenirs de la Révolution française, étonne dans la bouche d’un conservateur qui en appelle si souvent à l’histoire de notre pays.

Qu’est-ce que « l’intérêt de clocher »? C’est l’intérêt des communes celui des campagnes, c’est-à-dire l’intérêt local.

Mais c est précisément pour défendre et représenter cet intérêt qu’est né le système « représentatif », comme le nom même l’indique. Les Etats-Généraux et les Parlements, dans le monde entier sont nés et se sont développés à cette seule fin, à tel point que, dans les pays les plus libres, en Suisse et dans les Pays-Bas, les députés ne pouvaient voter que ad referendum, c’est-à-dire sauf à en « référer» à leurs commettants locaux.

D’ailleurs, ce sont les intérêts locaux que les électeurs com-

prennent le mieux et auxquels ils s’intéressent le plus, parce qu’ils les touchent de plus près.

Le rapporteur de la section centrale veut sans doute aussi, comme Gambetta, que, dans les élections, ce soient « les idées générales qui dominent ». Mais, quelle que soit la division des circonscriptions électorales, n’est-il pas certain que tout mouvement d’opinion réel et profond s’emparera des électeurs et dictera leurs votes ?

Ainsi, quon introduise en Belgique le scrutin uninominal, et l’on verra, comme maintenant, en présence nos trois partis : catholiques ibéraux et radicaux. Seulement chacun pourra avoir ses candidats et on ne constatera plus ces déplorables coalitions qui démoralisent aujourd hui le corps électoral. On arrivera plus souvent à des ballottages, comme en France maintenant, et alors chacun sera libre de

voter pour l’un des deux candidats en présence au gré de ses préférences.

Qu’on veuille bien remarquer, d’ailleurs, que la plupart des pays ont adopté le scrutin uninominal, et plusieurs après avoir eu le scrutin de liste. Il est notamment en vigueur en Prusse, dans l’Empire germanique, aux États-Unis, en France et, sauf certaines exceptions, en Angleterre. ^

REVISION DE LA CONSTITUTION

liJît

En France les deux systèmes ont été appliqués tour à tour. En 1793, l’uninominal; - en 179o, la liste ; -en 1814;, l’uninominal; — en 1817, la liste; — en 1820, l’uninominal; — en 1848, la liste par département; — en 1852, runinominal; — en 1871, la liste; en 1875, Tuninominal.

Le scrutin de liste donnait des résultats si fâcheux qu’il a été abandonné, malgré l’appui que lui prêtait 1 autorité de Gambetta.

L’Italie, la Suisse et la Belgique ont conservé ce système de vota tion, mais ses inconvénients deviennent de plus en plus évidents.

Quant à l’élection des sénateurs, il suffirait de réunir deux collèges électoraux. Mieux vaut, d’ailleurs, recourir à un tout autre mode de recrutement pour le Sénat, comme je le montrerai dans un autre

article. ,

Mais, dira-t-on, la majorité ne consentira pas à l’adoption d un

régime électoral plus favorable au parti libéral que celui qui existe aujourd’hui.

Et d’abord, n’oublions pas que la majorité de la section centrale et le gouvernement se sont déclarés favorables à la représentation de la minorité. Si donc les représentants libéraux votaient tous dans le

même sens, ce principe remporterait.

En outre, il n’est pas dans l’intérêt du pays, ni même dans celui du parti catholique en tant qu’il est conservateur et patriote plutôt qu’ultramontain, de faire disparaître entièrement le parti libéral modéré. Ce grand parti a joué dans l’histoire de notre pays depuis 1830 un rôle considérable et glorieux. Que d’hommes éminents il peut revendiquer dans le Parlement, en politique, dans le domaine de la science et des lettres! Sa suppression — inévitable sans la représentation de la minorité — laisserait une lacune dont les

catholiques n’auraient pas lieu de se féliciter.

Ils se trouveraient alors en face du parti socialiste, grossi de tous les désespérés du libéralisme et du « progressisme ».

Or, l’histoire nous l’apprend, quand un mouvement n’est appuyé que par le peuple des villes ou des campagnes, il est comprimé par les pouvoirs établis ; mais, quand une partie de la bourgeoisie est poussée à bout par une compression trop violente ou par une opposition persistante à ses vœux légitimes, les insurrections se changent en révolutions et emportent les institutions qui semblaient le plus solidement assises.

11 n’y a pas à se faire d’illusion « le suffrage universel ou b lha-

Fi

Révision de la constitution. 387

bitation » telle qu’on la propose, ôterait au libéralisme modéré toute chance d’être sérieusement représenté. Presque tous les sièges seraient partagés entre les catholiques et les socialistes, et alors, tout ce que le libéralisme compte d’adhérents jeunes, ardents, avides d exercer leur part d’influence, réduits au désespoir, iraient grossir les rangs du parti extrême, ainsi qu’on le voit en Russie maintenant.

La représentation des minorités, et, à défaut de celle-ci, le scrutin uninominal, est donc pour la Belgique une mesure de salut qui

Le referendum royal.

Ce referendum est chose nouvelle; elle mérite donc d’être examinée et discutée avec toute l’attention que réclame l’importance du sujet.

Voici en quels termes cette innovation a été présentée à la section centrale par le gouvernement :

« Il n est p^ question d’altérer le régime parlementaire tel qu’il fonctionne en Belgique, et la législation directe par le corps électoral sera sans doute toujours une utopie.

» Mais ce serait améliorer et rajeunir notre système gouvernementa que de permettre au Roi, sous le contreseing ministériel, de « mettre directement en rapport avec les électeurs, non en leur attribuant un droit de décision ou de veto, mais pour demander leur avis.

» Le pouvoir législatif appartient collectivement aux deux

» En cas de conflit ou de divergence de vues entre le Roi et le

tous bf ’ ' ^ elle de qui émanent

tous te pouvoirs, et, dans ce but, le Roi est arme^du droit de

dissoudre les Chambres, soit simultanémeut, soit séparément.

« G est un droit du même ordre et à certains degrés moins étendu

que le gouvernement voudrait voir attribuer au Roi

. Le Roi et ses ministres hésitent à présenter un projet de loi. Il

Lnîdivlirn T et la législature sont divisées. Quel inconvénient y aurait-il à une consultation du

œrps électoral? Le Parlement, tout en trouvant dans te opinions

XrtédêH"'*®'’' “"8 indication, n’en conserverait pas moins sa liberté de discussion et de décision.

ravisïti!’ 8‘ votée contrairement à

oùdrfles rh ■ K ou de dis-

ran de L X?’ ‘'8"' 8“"8ulter le pays

vant de recourir à 1 un de ces deux partis extrêmes.

REVISION DE LA CONSTITUTION

» Dans l’un comme dans l’autre cas, ne serait-ce pas se rapprocher de la vérité du régime représentatif au lieu de s’eh éloigner? Si l’on ne peut attendre des électeurs la même expérience et la même sagesse que de ceux qu’ils ont élus pour les représenter, ne sont-ils pas fort en état d’émettre leur avis sur une question simple, nettement posée et susceptible de se résoudre en un ouï ou un non? Et semblable appel au corps électoral ne permettra-t-il pas de mieux connaître son opinion qu’une dissolution suivie d’élections qui soulèvent nécessairement la question de parti sous toutes ses formes et avec ses éléments complexes?

» M. le ministre des finances insiste sur la différence essentielle qu’il y aurait entre l’innovation projetée et le droit de décider que le referendum, tel qu’il est pratiqué en Suisse, confère au corps électoral.

» Il estime que ce serait tout à la fois une institution démocratique et conservatrice, qui renforcerait le pouvoir royal, tout en permettant à l’opinion de la nation de s’exprimer clairement, lorsqu’il paraîtrait nécessaire de s’en enquérir. »

Le referendum royal diffère, en effet, du referendum tel qu’il est pratiqué en Suisse, car en Belgique l’appel au corps électoral émanerait toujours du pouvoir exécutif, tandis qu’en Suisse il se fait en vertu ou de la loi ou de l’initiative populaire.

Le referendum s’exerce dans les cantons et dans la Confédération

sous trois formes différentes :

Le referendum financier, en raison duquel toute dépense importante doit être ratifiée par le peuple. Il n’existe que dans le Valais.

2“ Le referendum facultatif, en raison duquel l’appel au peuple n’a lieu que sur la demande d’un certain nombre d’électeurs. Il est en vigueur d’abord dans la Confédération, puis dans les cantons de Lucerne, de Zug, de Bâle-ville, de Saint-Gall, du Tessin, de Vaud, de Neuchâtel et de Genève.

3® Le referendum obligatoire, en raison duquel toutes les lois et tous les règlements d’intérêt général doivent être soumis au vote populaire. Il se pratique dans les cantons de Zurich, de Berne, de Schwyz, de Soleure, de Bâle-campagne, de Schaflfhouse, des Grisons, d’Argovie et de Thurgovie.

Uri, Glaris, Obwalden, Unterwalden et les deux demi-cantons d’Appenzell ont la Landsgemeinde, c’est-à-dire que le peuple tout entier réuni nomme tous les fonctionnaires et vote toutes les lois. C’est le gouvernement direct.

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Les membres de la section centrale, n’ayant pas eu l’occasion d’étudier l’innovation que le gouvernement leur soumettait, n’y ont pas fait un accueil très empressé, à en juger d’après le Rapport qui résume les opinions émises.

Et d’abord, un membre combat, avec la plus grande vivacité, la consultation directe accordée au Roi.

C’est, dit-il, la suppression du régime parlementaire et un amoindrissement pour le pouvoir royal. Ce serait un funeste présent fait à la royauté. Le Roi a, déjà maintenant, le moyen de consulter le corps électoral, puisqu’il a le veto et le droit de dissoudre les Chambres et d’en appeler ainsi au pays.

Deux écoles sont en présence : l’école libérale et l’école radicale. La première s’en tient au régime représentatif et parlementaire, la seconde incline de plus en plus vers la législation directe.

Les libéraux ne pensent pas que, dans l’état actuel des lumières répandues au sein de la société, la législation directe puisse être favorable au progrès. Ils estiment que le régime représentatif et parlementaire est comme « la ligue de l’intelligence contre la supériorité numérique des masses insuffisamment instruites et, par conséquent, trop faciles à égarer. »

Un membre répond qu’il a plus de confiance dans le jugement du peuple, et il le croit trk apte à se prononcer sur les questions qui lui seraient soumises, en répondant par oui ou par non.

Un autre membre défend le referendum royal en très bons termes. S’il s’agissait d’introduire le régime plébiscitaire, certes, il n’en voudrait pas ; mais ce que l’on propose, c’est d’accorder au Roi, en certaines circonstances très exceptionnelles, le droit de consulter le corps électoral.

Cette consultation, en tout cas très peu fréquente, n’amoindrirait nullement l’activité et l’autorité du Parlement. C’est tout au plus un moyen d’amener plus de réflexion et de prudence dans la gestion des affaires publiques.

Sans doute, le Roi peut actuellement renvoyer ses ministres, faire usage du veto et dissoudre les Chambres. Mais ce sont là des mesures extrêmes qui produiraient dans le pays une agitation dangereuse et, par conséquent, le Roi n’y a jamais recours.

La consultation populaire est un moyen moins violent, et ce sera un avertissement pour l’Exécutif comme pour le Législatif.

« Le droit de consulter le pays, tout en ménageant les personnes

REVISION DE LA CONSTITUTION

et les situations, peut constituer un frein salutaire et le plus souvent efficace. Il est même vraisemblable que la seule existence de ce droit imposera à ceux qui détiendront le pouvoir, assez de prudence pour que le Roi puisse se dispenser de l’exercer. »

Je prie qu’on note bien cette considération.

Le droit de consulter à côté du droit de dissoudre respecte et maintient tous les mandats. « Comment les représentants légaux du pays pourraient-ils considérer comme une violence morale, dont ils auraient lieu de se plaindre, l’expression de la volonté de ceux-là même qu’ils représentent? »

Un autre membre admet qu’il faut fortifier la position du Roi « vis-à-vis de la puissance populaire ravivée et étendue » ; mais il veut en trouver le moyen dans un Sénat dont l’autorité serait étendue et accrue.

Plusieurs membres peu favorables, semble-t-il, au referendum royal, l’accepteraient cependant, s’il était la condition de la révision de la Constitution, qui ne peut plus être évitée.

Finalement, la section centrale décide que, n’étant saisie d’aucun texte précis, elle n’émettra pas de vote; mais ses membres se mettent d’accord pour résumer l’état de la question dans les termes suivants ;

« Plusieurs membres estiment que la proposition du gouvernement ne peut pas être accueillie, parce qu’elle est en contradiction directe avec les principes qui constituent l’essence même du régime représentatif et parlementaire.

» Deux membres expriment l’opinion que telle n’est pas la portée du droit de consultation demandé par le gouvernement et que, si celui-ci fait de ce droit la condition de son adhésion à la révision, il y a lieu de le lui accorder.

» Mais, avec d’autres membres, ils pensent que, dans l’ordre d’idées où se place le gouvernement, le résultat que celui-ci attend de l’attribution nouvelle à conférer au Roi, pourrait être obtenu avec moins de danger et plus de sûreté par d’autres moyens plus conformes à notre droit public, notamment en fortifiant l’action du Sénat. »

Nous discuterons ces différentes opinions dans un prochain article.

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Cette innovation m’a fait d’abord hésiter, je l’avoue; mais, après y avoir mûrement réfléchi, je suis arrivé à conclure que ses avantages sont grands et certains, ses inconvénients légers et incertains.

Comme on l’a dit, c’est une mesure à la fois démocratique et conservatrice.

Que le referendum royal, tout différent qu’il est du referendum suisse, soit néanmoins une mesure démocratique, qui le contestera? Tout appel direct aux électeurs l’est évidemment.

C’est une manifestation nouvelle de ce puissant mouvement démocratique, qui, ayant ses origines dans le christianisme primitif, entraîne aujourd’hui tous les peuples, et qui est si persistant et si général, que Tocqueville y voit une loi providentielle.

Je ne suis pas, quant à moi, prêt à réclamer le referendum populaire en Belgique, pour la même raison qui m’y fait repousser le suffrage universel. Nos populations n’ont pas, comme celles de la Suisse, l’habitude du self-government et une instruction forte et universellement répandue, grâce à l’enseignement obligatoire strictement imposé.

Mais je ne puis me dissimuler qu’un fort courant nous emporte de ce côté.

En Amérique, on arrive aux résultats du referendum par les fréquentes révisions des constitutions d’État soumises au vote du peuple et, dans un intéressant article des Annals of the American Academy (nov. 1891), M. Ellis Oberhaltzer soutient que cette forme de gouvernement populaire a été en usage dans la Nouvelle-Angleterre depuis la Révolution. (Voir aussi sur le même sujet un travail de M. Coolidge dans la English historical Review, oct. 1891).

En Angleterre, la question est à peine discutée depuis deux ans, et déjà, dans les Revues les plus importantes, des articles ont paru pour faire ressortir les avantages du referendum ; il compte de nombreux partisans dans tous les partis : ainsi dans le parti tory, M. Balfour, le nouveau leader de la Chambre des communes et l’un des jeunes hommes d’État les plus distingués de son pays ; dans le parti radical, M. Stead, l’ancien rédacteur en chef delaPa/I Mail Gazette, aujourd’hui le directeur de la Review of Revieivs, l’un des plus étonnants succès de vente qu’on ait vus.

Au sein de la Chambre française, le baron de Mackau et un groupe de députés conservateurs ont présenté, le 27 mars 1890, un projet de loi établissant le referendum en fait de dépenses munici-

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pales. En Belgique, dans un certain nombre de communes, à Laeken notamment, on a soumis iureferendum des questions d’intérêt local qui partageaient l’opinion. Et, en effet, c’est pour les conseils communaux une façon très commode de mettre leur responsabilité à couvert et de ne pas compromettre leur popularité. Il est donc probable que l’on y aura de plus en plus recours; de même, au reste, dans beaucoup d’autres pays.

N’oublions pas non plus que nous avions en Belgique, au moyen âge, dans plusieurs villes, à Liège, par exemple, et dans les campagnes jusqu’à la fin du siècle dernier, le gouvernement direct, comme dans les Landsgemeinde de la Suisse, c’est-à-dire que tous les chefs de famille réunis décidaient de tout ce qui était d’intérêt local.

J’ajouterai que je suis revenu démon dernier voyage en Italie, très porté à me rallier à la proposition de M. le baron de Mackau, c’est-à-dire au referendum financier tel qu’il existe dans le Valais et en raison duquel toute forte dépense, tout impôt nouveau, tout emprunt, doivent être ratifiés par le corps électoral. Nous en aurions besoin en Belgique, presque autant qu’en Italie, car dans la plupart de nos villes, on marche, par des emprunts sans cesse renouvelés, à une banqueroute inévitable, comme à Florence et à Rome.

Le motif en est clair. Il n’y a pas de proportion entre l’intérêt qu’ont les magistrats communaux à dépenser et l’intérêt qu’ils ont à ménager les contribuables. A dépenser en travaux publics, ils ont l’avantage de satisfaire les différents quartiers, d’assurer des profits aux entrepreneurs et fournisseurs et d’attacher leur nom aux embellissements réalisés. D’autre part, ils n’ont pas à craindre le mécontentement des électeurs, car, lorsque s’ouvrira le scrutin, la question se posera sur le terrain politique, et alors libéraux ou catholiques, quelque mécontents qu’ils soient, voteront pour les candidats de leur parti. Dans ces conditions, l’élection ordinaire cesse d’être un frein, en fait de finances municipales.

Le referendum royal, démocratique, nous venons de le voir, est aussi une mesure conservatrice, dans le bon sens du mot.

C’est désormais le seul moyen de permettre au Roi d’user de son droit de veto.

Lisez tous les traités de droit public : il n’en est pas un seul qui ne fasse du veto une prérogative nécessaire de la couronne. Or, avec le régime parlementaire tel qu’il fonctionne maintenant, ce droit est

REVISION DE LA CONSTITUTION

absolument illusoire. Ce que la science déclare indispensable à la royauté constitutionnelle, a cessé d’exister en fait.

En Angleterre, dans ce pays modèle du régime parlementaire, il n’a plus été fait usage du veto depuis l’an 1707, sous la reine Anne, c’est-à-dire depuis bientôt deux siècles. Dans son livre si connu, La Constitution anglaise, Bagehot dit que l’on ne s’imagine même pas que la Reine puisse refuser sa sanction à une loi votée par le Parlement. Et il en est de même ailleurs. Le veto est une arme aussi démodée que la hache de silex des temps préhistoriques.

Il n’en est pas ainsi pour le président, aux États-Unis. Appuyé sur le peuple qui l’a nommé, il fait un fréquent usage de son droit de veto. Depuis l’origine de la Fédération, jusqu’au président Cleveland, on compte 132 veto, et Cleveland, pendant sa présidence (1885-1889), a refusé sa sanction à 301 bills!

Bientôt, probablement, on verra le président actuel faire usage de son veto, dans une question qui passionne au plus haut point le peuple américain, la frappe libre de l’argent. Le free coinage sera, dit-on, adopté par la Chambre des représentants à une majorité des deux tiers et à une grande majorité au Sénat; néanmoins, le président ne signera pas le bill ainsi voté et, faute d’une majorité des deux tiers, au Sénal,le bill ne passera pas.

Si donc l’on veut que, conformément à ce que réclament tous les auteurs de droit public, le veto soit aux mains du Roi un droit effectif, un pouvoir réel, et non une attribution vaine, il faut lui permettre, avant d’en faire usage, de consulter le corps électoral. Si cette consultation est défavorable au projet de loi voté, le Roi peut, en toute sûreté de conscience, refuser sa sanction. Si, au contraire, les électeurs approuvent, le Roi s’inclinera devant la volonté nationale clairement exprimée.

Le président des États-Unis peut faire usage du veto sans s’inquiéter beaucoup des conséquences de son acte, parce que ses fonctions sont temporaires et que bientôt il quittera le pouvoir.

Pour un souverain héréditaire la situation est complètement différente. L’impopularité d’un veto, opposé aux vœux de la majorité de la nation, peut peser sur tout un règne et même compromettre l’avenir d’une dynastie.

Rappelons-nous que c’est l’emploi du veto par Louis XVI, qui a mis en danger la royauté dès 1790, avant même que personne, pas même Robespierre, songeât à proclamer la république.

ii:

ir:

S94 REVISION DE LA CONSTITUTION

Sans doute, aux États-Unis, non seulement le président fédéral, mais les présidents des États particuliers ont très souvent recours au veto et, comme nous l’apprend M. Bryce dans son beau livre Commonwealth of the United States,\e peuple les soutient et les applaudit; mais la raison en est simple ; il vient de les élire ; ils sont donc ses représentants, bien plus que les Chambres.

Le roi arrive au trône par droit d’hérédité et il n’a aucun moyen de se mettre directement en rapport avec la nation ; si donc il fait usage du veto, il paraîtra le faire dans un intérêt personnel ou dynastique, quoiqu’il n’ait eu probablement en vue que le bien du pays. Aussi préférera-t-il s’abstenir, et c’est ce qui a lieu dans tous les pays constitutionnels.

La conclusion apparaît évidente. Ou, elfacez de vos Constitutions monarchiques le droit de veto, désormais complètement inutile et sans application ; ou, accordez au souverain le droit de consultation qui lui permettra de faire usage du veto dans l’intérêt général, sans avoir à craindre de mettre en péril.sa popularité et, par conséquent, l’avenir de l’institution qu’il représente.

— Mais, m’objectera-t-on, vous soutenez deux thèses contradictoires. Vous prétendez, d’une part, que le referendum royal est une mesure démocratique, et, d’autre part, qu’il aura pour résultat de rendre efficace une prérogative de la royauté, par conséquent de la fortifier. Or, tous les publicistes de l’école libérale, même sous la Restauration, ont demandé que les droits de la Couronne fussent restreints au profit de ceux du Parlement.

Cette remarque est exacte; mais autres temps, autres besoins.

A l’époque de la Restauration, il était utile de diminuer le pouvoir de la royauté, parce qu’il était trop grand partout et que les souverains étaient tentés d’en abuser, comme on l’a vu alors dans l’Europe entière, notamment dans les Pays-Bas et en France en 1830. Aujourd’hui, le pouvoir royal est trop faible et il est bon de le fortifier, non, bien entendu, dans l’intérêt du Roi, mais dans celui du peuple, de la saine démocratie et de la vraie liberté.

Et d’abord, l’histoire nous apprend que démocratie et royauté ne s’excluent pas. Au contraire, les rois se sont, en général, appuyés sur les communes pour imposer le respect de la loi aux classes privilégiées, et c’est au roi que le peuple opprimé et exploité en appelait pour qu’il le défendît contre les exactions des seigneurs.

REVISION DE LA CONSTITUTION. 395

Aujourd’hui encore, ne voyons-nous pas les souverains, par exemple l’empereur d’Allemagne, beaucoup plus portés en faveur des réformes sociales que la bourgeoisie riche et l’aristocratie industrielle?

« S’il est des pays, a dit Léopold I", où le gouvernement est appelé à venir en aide au travail, la Belgique plus que tout autre se trouve dans cette situation, n

Léopold a dit aussi un mot très fin et très profond aux membres du Congrès qui lui apportaient la couronne : « On voit bien que, quand vous avez fait votre Constitution, le Roi n’était pas là pour défendre ses prérogatives, car vous les avez singulièrement réduites. »

Cette idée que les droits de la royauté en Belgique sont trop restreints, il l’a conservée jusqu’à la fin de son règne, ainsi que me l’ont répété des personnes à même de le bien savoir.

Ce n’est, certes, pas pour lui que notre premier roi désirait augmenter les prérogatives de la couronne. Jamais prince n’a considéré le pouvoir d’une façon plus dégagée de tout intérêt personnel.

« J’ai appris, disait-il, à ne regarder le pouvoir que sous un point de vue philosophique. Je ne l’ai désiré que pour faire le bien, et le bien qui reste. »

C’est depuis peu de temps, je l’avoue, que j’ai compris toute la portée du jugement émis par Léopold I®" sur la situation faite à la royauté par notre Constitution. Tant qu’il a existé en Belgique deux partis de force à peu près égale, qui étaient en mesure de conquérir tour à tour la majorité dans les Chambres et de former un ministère, l’inconvénient signalé par Léopold I®"’ n’a pas été aperçu. Le roi conservait sa liberté d’action et le moyen d’empêcher la majorité d’abuser de sa force. Il pouvait, au besoin, changer de ministres et recourir à une dissolution. La seule possibilité de ce recours suprême au pays suffisait pour qu’on fût obligé de compter avec lui et pour que des mesures extrêmes ne fussent même pas proposées. C’est pourquoi Léopold I®' a dit bien haut qu’il était hostile « à toute mesure qui aurait pour effet d’assurer à un parti une prépondérance absolue et définitive sur le parti opposé ».

Et, en effet, la liberté d’action du roi diminue à mesure que la majorité au sein des Chambres devient plus forte, plus compacte et moins facile à déraciner. Que peut-il faire pour résister à un mini-

Tl

«Il 4

REVISION DE LA CONSTITUTION

Stère appuyé par un parti tout-puissant, si on lui soumet des projets de loi qu’il n’approuve pas? Refuser de signer? Mais le ministère se retirera, et alors comment le remplacer ? S’adresser à d’autres membres de la majorité? Mais ils représentent la même opinion. Appeler aux affaires des ministres de la minorité, qui ne dispose plus que d’un tiers des voix dans 1e Parlement ? Dans ce cas, il faudrait recourir à la dissolution, avec la presque certitude que les électeurs renverraient la même majorité, ce qui serait pour le roi un échec et une humiliation ; car, alors, il ne lui resterait plus qu’à se soumettre et à rappeler les ministres qu’il vient de renvoyer, ou bien à gouverner, en bravant l’opposition des Chambres comme l’a fait de 1863 à 1866 le roi de Prusse et comme le fait maintenant le roi de Danemark ; expérience dangereuse qui met fin à la pratique du régime constitutionnel et à laquelle un roi des Belges n'aura jamais recours.

S’il se constitue dans un pays une majorité énorme et définitive, le roi devient, si je puis m’exprimer ainsi, le prisonnier du parti dominant. On arrive à un régime républicain bâtard, avec cette différence que le pouvoir exécutif du roi n’a pas les armes de défense et l’indépendance d’action que possède, par exemple, le président des Etats-Unis, investi d'un veto dont il peut faire usage et du droit de conserver ses ministres malgré l’opposition des deux Chambres.

C’est ce que lord Salisbury a bien montré dans un remarquable article de la Century.

On enlève ainsi à la royauté la possibilité de rendre au pays l’un des principaux services qu’on puisse en attendre.

Le grand avantage du système monarchique comparé au système républicain, c’est que le roi, placé, comme l’a dit Léopold II lors de son avènement au trône, « en dehors et au-dessus des partis », peut protéger la minorité et la préserver d’un écrasement absolu.

Dans une république, où toutes les fonctions sont électives, ceux qui les occupent, sont nécessairement des hommes de parti, et la minorité rencontre ainsi partout des adversaires. Il n’y a donc pour elle nulle protection et il peut en résulter un despotisme plus dur et surtout d’une application plus générale que sous un autocrate, car ceux qu’il nomme sont souvent très loin de partager ses idées, comme on l’a vu jadis pour l’ancien régime et très souvent en Russie.

Le chef du pouvoir exécutif, le Président, est lui-même le repré-

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sentant et l’instrument d’un parti ; il doit le protéger, le servir et empêcher par tous les moyens le retour du parti vaincu.

Ainsi, aux États-Unis, à l’avènement d’un nouveau Président, tous les fonctionnaires, depuis le haut jusqu’au bas de l’échelle, depuis les ministres à l’étranger jusqu’aux facteurs de la poste, sont privés de leur place pour récompenser des services électoraux,

conformément à la fameuse maxime : « Aux vainqueurs les dépouilles! »

Le roi constitutionnel, au contraire, s’opposera tant qu’il le pourra aux destitutions ; il s’efforcera de faire régner quelque équité dans la distribution des places ; il n’acceptera qu’à son corps défendant les mesures de parti trop violentes. Ainsi, quoique chez nous, comme en France les préfets, les gouverneurs de province soient des fonctionnaires politiques représentant le gouvernement, le roi Léopold I®*^ n a jamais voulu consentir à ce qn’on les destituât; et, quand on lui présentait des nominations qu’il jugeait dictées par un esprit trop exclusif, les pièces qu’il devait signer s’égaraient dans un certain tiroir où, malgré toutes les recherches, on ne parvenait jamais à les retrouver.

Supposez que la Belgique soit constituée en république : nous aurions une Chambre cléricale, un Sénat clérical, au bout d’un certain temps des fonctionnaires et des magistrats tous cléricaux et pour président l’archevêque de Malines ou, s’il refusait, M. Woeste, Or, quelque estime que je professe pour les mérites de M. Woeste comme penseur, comme orateur et comme écrivain, et précisément à cause de ces mérites, qui sont mis enjeu par cette conviction ardente que nous appelons fanatisme, je crois devoir préférer, dans l’intérêt de la liberté et de l’avenir même du pays, un représentant du pouvoir exécutif non élu et qui, par conséquent, ne sera pas l’instrument d’un parti .

Mais, qu’on veuille bien le remarquer, pour que le roi remplisse cette haute et essentielle fonction de modérateur et de protecteur des minorités, il faut qu’il puisse faire usage du pouvoir que la Constitution lui confère, et, pour cela, il faut assurer son indépendance et fortifier sa situation. C’était bien là l'idée profonde qu’a exprimée à plusieurs reprises le roi Léopold I®''. Le referendum royal est un des moyens de la r^éaliser ; car, comme l’a très bien dit un membre de la section centrale, « la seule existence de ce droit imposera à ceux qui détiendront le pouvoir, assez de prudence pour que le roi puisse se dispenser de l’exercer. »

â98 REVISION DE LA CONSTITUTIOÎÏ.

Je m’étonne que le membre de la section centrale qui semble y avoir été le représentant le plus éminent du libéralisme, ait attaqué le referendum royal avec tant de véhémence. C’est une mesure démocratique, sans doute, mais nullement radicale, comme l’a dit cet orateur. Elle est libérale dans le meilleur sens du mot, car, en permettant, dans certains cas, de protéger les minorités, elle est une garantie et un abri pour la liberté.

Vous tous qui voulez avant tout le maintien des libertés modernes, libéraux, progressistes et socialistes, permettez à quelqu’un qui a étudié ces questions depuis plus de quarante ans, de vous le dire : la royauté sera bientôt votre seul rempart; n’hésitez donc pas, si vous le pouvez, à lui fournir les armes nécessaires pour remplir sa mission.

Mais, m’objectera-t-on, si les motifs que vous faites valoir sont de nature à entraîner les libéraux, elles feront repousser par les catholiques l’institution que vous préconisez.

Oui, peut-être par les catholiques fanatiques, mais non par les catholiques modérés et prévoyants. Qu’on y réfléchisse : l’omnipotence, qui a si souvent ôté la raison aux empereurs, depuis Néron jusqu’à Napoléon I", a perdu aussi tous les partis qui en ont abusé, depuis les factions de la Grèce jusqu’à celles de la Révolution française.

Le pouvoir, s’il est réel, est un frein. Brisez ce frein, ou réduisez-le à n’êlre plus qu’un vain mot : l’esprit de parti fera rage et la majorité voudra annihiler définitivement la minorité. C’est alors que se lèvera la Némésis des légitimes résistances et des inévitables représailles.

La théocratie n’est plus de notre temps. Dans l’Europe actuelle, elle est un anachronisme. Avec le suffrage façonné à votre guise, vous arriverez, vous, majorité, à l’établir, je le crois. Mais, si aucun pouvoir modérateur n’est là pour vous arrêter, vous abuserez de votre puissance, et ce sera votre perte.

J’examinerai maintenant les principales objections que l’on a fait valoir contre le referendum royal.

Et d’abord considérons la conclusion à laquelle s’est arrêtée la section centrale; elle prouve, me semble-t-il, que ses membres n’avaient pas suffisamment réfléchi à la nature et aux avantages de la consultation du pays par le Roi.

REVISION DE LA CONSTITUTION

La section centrale estime que « le but poursuivi parle gouvernement pourrait être atteint en fortifiant l’action du Sénat ».

Et d’abord comment et en quoi pourrait-on fortifier « l’action du Sénat » ?

En outre, comment la section centrale n’a-t-elle pas vu que les résultats obtenus par les deux moyens proposés sont complètement opposés?

Le Roi est en dehors et au-dessus des partis. Sa mission, son devoir et son intérêt sont de limiter les abus et les excès de l’esprit de parti, surtout du parti dominant. Il est, je l’ai déjà dit, le protecteur obligé de la minorité, et par conséquent, de la vraie liberté.

Le Sénat, au contraire — à moins qu’il ne soit nommé entièrement par le Roi, ce qui serait contraire à l’esprit de notre Constitution — est l’émanation des partis aux prises dans le pays. Il est, par sa majorité, l’organe et l’instrument du parti dominant, et on ne peut lui en faire un reproche. Du moment qu’il est électif, sa majorité ne peut pas ne pas être le représentant de l’opinion dominante. C’est la conséquence nécessaire et voulue du régime « représentatif »,

Si, dans un pays démocratique, vous étendez les prérogatives et l’action de la couronne, vous fortifiez un pouvoir modérateur par essence et par intérêt. Si, au contraire, vous augmentez « l’action » du Sénat, vous donnez une prime et une arme nouvelles à l’esprit de parti.

Un Sénat électif ne peut donc faire l’office de ce pouvoir modérateur indispensable pour garantir la liberté. Ce pouvoir ne peut être exercé efficacement que par la royauté, qui a tout intérêt à s’opposer aux abus d’omnipotence du parti le plus fort.

Dans ces livres admirables, qui doivent être les bréviaires des peuples libres, La Liberté et Le Gouvernement représentatif — traduits par M“® Carnot — Stuart Mill ne cesse de répéter : « C’est une maxime fondamentale de la science du gouvernement que, dans toute Constitution, il doit y avoir un centre de résistance au pouvoir prédominant, et par conséquent, dans une Constitution démocratique, un centre de résistance contre la démocratie. »

Qui parle ainsi? Est-ce un ennemi de la démocratie? Nullement; c’est un ami de la liberté et du peuple, qui, vers la fin de sa vie, était devenu socialiste — socialiste raisonnable, il est vrai — comme on le voit dans son autobiographie et dans ses Fragments posthumes.

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Qae les démocrates veuillent bien consulter Thistoire; ils y verront que, sauf chez des populations de pasteurs ou d’agriculteurs, les démocraties ont abouti au césarisme, en passant par l’anarchie.

Deux causes ont conduit les démocraties à leur ruine : la trop grande inégalité des biens et l’omnipotence des majorités. Celles-ci veulent imposer leurs idées dans leur intégrité, sans tenir compte des résistances que peuvent opposer les conditions sociales et les individus. Impatientes d’arriver au but, elles brisent tout ce qui leur fait obstacle; elles tuent ou exilent leurs adversaires. Mais bientôt ces abus de la force provoquent une opposition croissante. La lutte s’engage avec des péripéties diverses, jusqu’à ce que le peuple, fatigué de ces discordes et avide de repos, le demande au despotisme.

C’est ce que l’on a vu dans les républiques grecques, dans celles d’Italie au moyen âge et plus récemment à la suite de la Révolution française.

Voulez-vous que la démocratie dure avec la liberté, créez-y un centre de résistance à ses excès et une garantie de modération.

Notre Constitution est complètement démocratique, sauf en ce qui concerne le Sénat et le cens. Où donc y trouverez-vous « ce centre de résistance » que réclamait Stuart Mill, sinon dans la royauté fortifiée?

Mais, dit-on, n’a-t-elle pas déjà le veto et le droit de dissoudre les Chambres? Quel pouvoir nouveau lui donnera le referendum?

L’expérience nous apprend que les résultats de la dissolution et du referendum à propos d’une question spéciale sont entièrement différents.

Après une dissolution, on vote parti contre parti, sans tenir compte de ce qui a amené le Roi à en appeler au pays. Nous en aurons bientôt la preuve sous nos yeux.

Dans les élections prochaines, une question capitale sera engagée : celle du suffrage universel, qui domine toutes les autres. Or, sur les listes catholiques, comme sur les listes libérales, des partisans et des adversaires du suffrage universel seront portés. Du résultat des élections, il sera impossible de conclure quel est le vœu de la nation à cet égard.

En Suisse, dans la plupart des cantons, les radicaux triomphent, parce que le peuple, en fait de parti, les préfère aux conservateurs. Mais, au referendum, ces mêmes électeurs repoussent les projets votés par ses élus.

REVISION DE LA CONSTITUTION

Hier encore, à Quaregnon, un projet d’utilité publique soumis au referendum est repoussé, quoique patronné par le conseil communal, lequel, en cas de dissolution, serait certainement réélu.

Supposons le Roi en présence d’un ministère et d’une forte majot rité appartenant au parti catholique : elle veut lui imposer un projede loi qu’il considère comme funeste pour le pays. Il peut prendre d’autres ministres et dissoudre les Chambres. Mais alors, les élections se feront parti contre parti et très probablement la même majorité reviendra plus animée et plus irritée; au lieu que, si le corps électoral avait été consulté par un referendum portant sur le même projet, il est possible que, comme en Suisse, il eût donné tort à ses

représentants.

C’est, en tout cas, pour le Roi un nouveau moyen de résistance, en des circonstances exceptionnelles, et on peut être certain qu’il n’en abusera pas.

Cela peut être vrai, répond-on, pour le Roi actuel ; il a donné tant de preuves de sagesse, de prudence et d’esprit constitutionnel que nous lui accorderions volontiers cette nouvelle prérogative; mais nous ne pouvons pas répéter le mot de Bourdaloue, qui, commençant son sermon par ces mots : « Sire, tous les hommes sont mortels », et voyant se froncer le sourcil du Grand Roi, reprit aussitôt :

« ou presque tous ». Les institutions sont faites, non pour tel ou tel souverain, mais aussi pour ses successeurs, qui peut-être n’hériteront pas de ses qualités.

Soit ; mais à ce Roi de l’avenir il faut au moins supposer le sentiment naturel à tout homme, celui de son propre intérêt. Or, s il abusait du referendum, i\ ne pourrait échapper à deux conséquences également désagréables ou périlleuses: il se ferait un ennemi de son Parlementât il aboutirait au régime suisse et au gouvernement populaire direct, ce qui, j’imagine, ne serait du goût d’aucun souverain. Autre objection. Admettons que le Roi ne sera pas porté à abuser de son droit de consultation ; mais le peuple le forcera d’y avoir recours par des manifestations où l’on viendra crier sous les fenêtres du palais : Referendum, referendum, comme à Paris on criait :

Démission, démission.

Ce danger paraît bien chimérique. On pourrait déjà aujourd hui réclamer de la même façon la dissolution des Chambres, et pourtant, on ne le fait pas, parce qu’on sait que cela serait inutile. U en sera évidemment de même pour le referendum.

REVISION DE LA CONSTITUTION

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Toutefois, si un projet de loi provoquait dans la nation une agitation générale et une très sérieuse opposition, on ne voit pas pourquoi, dans ce cas, le Roi ne consulterait pas le corps électoral. Cela vaudrait certainement mieux que de céder devant les manifestations de la rue, comme en 1837, quoiqu’à mon avis, le roi Léopold I®"", en le faisant, ait agi très sagement.

De deux choses l’une : ou le projet de loi, contre lequel se produisent des manifestations populaires, serait ratifié au referendum par la majorité des électeurs, et alors les partisans de la souveraineté du peuple devraient bien s’incliner devant la volonté du peuple clairement exprimée ; ou bien le projet serait rejeté par la majorité, ce qui prouverait qu’il était réellement impopulaire, et, dans ce cas, il est bon que les pouvoirs constitués aient égard à l’opposition réelle du pays.

Si Louis-Philippe, à la fin de son règne, au lieu de continuer à refuser des réformes très modérées et réclamées par la majorité de de la France, avait pu recourir au referendum, il aurait vu que l’impopularité croissante d'une politique de résistance à outrance minait le trône; il aurait changé de ministère et de direction, et peut-être sa dynastie règnerait-elle encore.

La seule objection sérieuse me paraît être celle-ci : quand le Roi en appellera au corps électoral, on saura probablement quelle est son opinion, et alors, si le vote au referendum y est contraire, ce sera un échec pour la royauté.

Mais des échecs de ce genre sont évitables dans tout pays constitutionnel. Ainsi, notre Roi ne cache pas qu’il est partisan du service personnnel. Il l’a dit assez haut et dans ses discours publics et dans ses conversations privées, et néanmoins, il ne peut obtenir de la majorité du Parlement qu’elle le vote. Est-ce là un échec? En tout cas, il n’est pas de nature à nuire au prestige de la couronne.

Le Roi dit nettement ce qu’il croit être l’intérêt du pays. Il fait son devoir de bon patriote. Le Parlement ne veut pas l’écouter : c’est sur lui, dès lors, que la responsabilité de ce refus retombe.

La majorité se dérobe, parce qu’elle craint que le vote de cette mesure ne lui aliène beaucoup d’électeurs. Supposons que, dans ce cas, le Roi en appelle directement au corps électoral, — et il ne le fera que s’il y a chance de succès. — Ce referendum répond-il oui, le Parlement peut se rendre sans crainte au vœu du pays ; répond-il non, la situation reste ce qu’elle est aujourd’hui, et nul ne reprochera au Roi d’avoir consulté la nation.

REVISION DE LA CONSTITUTION. 403

On dit que des hommes d’Etat anglais très éminents des deux partis, consultés au sujet du referendum royal, s'y sont montrés favorables. Il n’y a point lieu de s’en étonner. D’abord, certaines lois « à option locale », en Angleterre comme aux États-Unis, laissent au corps électoral des localités le soin de décider si la loi y sera, oui ou non, appliquée. Ensuite, quand une question importante divise le pays, les deux partis s’eiforcent à l’envi de prouver qu’ils forment la majorité par des processions, par des meetings, par des manifestations tumultueuses. Au lieu de ces agitations presque révolutionnaires, comme nous en avons déjà vu plusieurs aussi en Belgique, ne vaudrait-il pas mieux consulter la nation d’une manière régulière et calme?

Les arguments que nous avons fait valoir en faveur du referendum royal, s’appliquent surtout à la consultation postérieure au vote d’une loi, en tant qu’elle remplace ou permet le veto. Il n’y a pas tout à fait les mêmes raisons pour adopter le referendum préalable.

Toutefois on peut répondre premièrement que des deux façons il favorise l’initiative du pouvoir royal, ce qui est, nous l’avons vu, désirable dans les circonstances actuelles et, secondement, que les referendums qui se multiplient en Belgique, provoqués par les autorités communales, ont tous le caractère d’une consultation préalable. Et cependant, conservateurs et radicaux me semblent généralement approuver cette façon d’en appeler au corps électoral.

J’entrevois encore un autre cas où le referendum préliminaire peut être d’une réelle utilité. Un ministère, appuyé sur une très forte majorité et poussé par les ardents du parti, propose au Roi une de ces mesures extrêmes, dont Léopold I®’' ne voulait à aucun prix. Que peut faire le Roi? S’il recourt à la dissolution, la même majorité reviendra, parce que la lutte s’établira, parti contre parti. Donc l’appel au pays sous cette forme nt peut réussir. Mais dans toute majorité il y a deux nuances, les violents et les modérés. Il peut appeler à lui les modérés et soumettre au referendum, avec leur appui, la mesure qu’il considère comme excessive et dangereuse. Dans ce cas, les modérés des deux partis pourraient s’unir pour la faire rejeter, alors qu’en cas de dissolution, les modérés auraient dû forcément s’unir aux violents de leur parti, pour ne pas amener le triomphe de leurs adversaires. Le referendum préliminaire peut donc être pour le souverain un moyen de refuser son assentiment à des projets de loi qui, d’après lui, créeraient une situation trop tendue ou révolutionnaire.

Il ~

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