V. — La réorganisation du Sénat

L’une des conséquences nécessaires de l’extension du droit de suffrage semble devoir être la réorganisation du Sénat. Tous les partis le reconnaissent et le proclament, depuis le gouvernement par la bouche de M. le ministre des finances, jusqu’à la Réforme et au Bien public.

Et, en effet, l’organisation actuelle du Sénat est la partie la plus défectueuse de notre Constitution. C’est ce qu’a très bien montré récemment M. le duc d’Ursel, dans deux lettres intéressantes adressées au Bien public. L’honorable sénateur ne ménage pas plus la haute assemblée dont il fait partie, que ne le faisaient récemment lord Roseberry et lord Derby, en parlant de la Chambre des lords, dont ils réclament aussi très vivement la réforme.

« Depuis soixante ans, dit le duc d’Ursel, nous vivons sous le régime d’une Chambre unique... Le Sénat n’existe donc pas comme assemblée distincte, ayant ce rôle modérateur et pondérateur, qu’on se plaît à attribuer aux Chambres hautes.

» On peut en trouver la raison dans le double vice de son élection et de son recrutement.

» Son élection et celle de la Chambre appartiennent au même corps électoral, et l’on ne peut raisonnablement supposer que celui-ci constitue de ses propres mains une barrière à ses propres entraînements.

» Quant à son recrutement, les conditions d’âge et de cens sont bien plutôt une cause de faiblesse qu’une garantie de conservatisme. Les deux conditions combinées restreignent dans une telle mesure le nombre des éligibles que dans maint arrondissement le choix n’existe pas et que les candidatures s’imposent, quels que soient les mérites, les capacités ou les aptitudes des candidats.

» Il faut reconnaître que les lois que le Sénat a amendées, depuis son origine jusqu’à nos jours, sur les 3,500 à 4,000 que la Chambre a élaborées, sont une œuvre politique bien peu considérable, surtout si l’on considère que nombre d’entre elles n’ont donné lieu qu’à des remaniements insignifiants. »

Si notre Sénat est, en réalité, la Chambre haute la plus mal organisée du monde entier, il ne faut point s’en étonner. Les éminents « politiques », à qui nous devons notre Constitution, ne

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l’ont nullement voulu ainsi : il est né d’un compromis et dun vote de hasard émis au sein de l’obscurité d une, discussion sans suite, et au milieu du trouble d’une assemblée fatiguée.

« Le vote qui sanctionna définitivement le Sénat, dit M. Devaux (Revue nationale, IV, p. 283), fut le résultat de concessions péniblement obtenues, résultat qui déplaisait, à la fois, à la plupart des

amis et des ennemis de 1 institution. »

Deux considérations, parfaitement développées par Lebeau, Nothomb et Devaux surtout, avaient déterminé le Congrès à adopter

le principe d’une seconde Chambre.

l» Une Chambre haute est indispensable pour donner une part d’intervention dans la gestion des affaires publiques aux grands propriétaires qui disposent encore d’une influence si considérable ; sinon, ils seront hostiles aux institutions établies et, grâce à cette

influence, ils pourront les mettre en péril ;

2° Un Sénat est un frein nécessaire pour mettre obstacle aux entraînements d’une Chambre démocratique et un rempart pour le souverain, afin de le dispenser de faire usage du droit de veto qui a perdu la royauté lors de la Révolution française.

Le principe d’une Chambre haute adopté, les opinions les plus divergentes se produisirent au sein des sections sur la façon de la constituer. Plus de dix systèmes différents furent exposés.

Dans la section centrale, des majorités flottantes et composées de membres différents finirent par adopter la rédaction suivante : « Des sénateurs seront nommés à vie, en nombre limité, mais pouvant s’étendre de 40 à 100, par le chef de lEtat, sur une liste triple, présentée par une classe d’électeurs composée de tous ceux qui payent un cens quadruple de celui des électeurs qui nomment les membres de l’autre Chambre. Tout sénateur doit payer un cens de 1,000 florins. Pour éviter tout conflit avec la Chambre basse, le

Sénat n’aura qu’un vote suspensif. »

Devaux ne se montra nullement satisfait de ce projet. Ce qu’il voulait, c’était, comme pour la Chambre des pairs, en h rance, attribuer au Roi le droit de choisir les sénateurs et en nombre illimité, afin de pouvoir mettre fin à un conflit avec la Chambre basse, au moyen de fournées, c’est à-dire en nommant un nombre de sénateurs suffisant pour rétablir l’harmonie entre les deux Chambres. Il proposa de discuter la question en comité général et là, il parvint à ramener la majorité à son opinion.

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Eten effet son système répondait aux motifs qui avaient fait adopter l’institution d’une Chambre haute. Seulement, il accordait au principe monarchique trop de pouvoir, pour qu’il pilt être accueilli par le Congrès, où dominait encore le souffle démocratique qui avait inspiré la Révolution de 1830.

Quand la discussion commença au Congrès sur l’article adopté par la section centrale à 17 voix contre 4 et ainsi conçu : « Les sénateurs sont nommés par le chef de l’Etat et choisis dans toutes les provinces en observant autant que possible la proportion de leur population », M. Blargnies présenta l’amendement suivant : « Les membres de la Chambre haute sont élus par les conseils provinciaux, à raison de la population de chaque province. »

M. Jottrand proposa alors un sous -amendement portant : « Sont élus par les collèges électoraux qui élisent l’autre Chambre. » Cette proposition n’attira aucunement l’attention. Tout l’effort de la discussion fut dirigé contre celle de M. Blargnies.

« Si, dit M. Devaux, ce Sénat en nombre fixe se met en hostilité avec la Chambre élective, quel moyen avez-vous de faire triompher celle-ci ? Quel moyen miraculeux aurez-vous pour qu’un ministère se tienne debout entre ces deux Chambres ennemies?... Introduire dans la législature une autre institution que la Chambre élective, en la dotant d’une indépendance absolue, c’est donner à celle-ci l’adversaire le plus redoutable, c’est lui opposer des obstacles infranchissables. »

MM. Rogier et de Mérode proposèrent un amendement destiné à parer à cette difficulté : c’était d’accorder au gouvernement, en cas de désaccord, le droit de réunir les deux Chambres afin de les faire voter en commun. Mais cette proposition si indiquée passa inaperçue et n’arriva pas même au vote.

La discussion, mat dirigée par le président, fut extrêmement confuse, parce que les orateurs forcés d’abandonner leur système, pour en adopter un autre, auquel ils n’avaient pas réfléchi, se trouvaient dans la situation d’esprit indiquée par M. de Robaulx :

« Par des amendements improvisés, et qui cependant sont destinés à régir la nation pendant longtemps, on jette nos esprits dans des doutes tels que, quand je suis appelé à voter, je suis comme M. Destouvelles obligé de laisser passer la discussion sans y \

prendre part ». ” j

Si de Robaulx et Destouvelles, deux membres des plus distingués I

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du Congrès, comprenaient si peu le débat qu’ils étaient forcés de f

s’abstenir, où devaient en être les autres et dans quelle obscurité |

furent prises les résolutions. |

A la fin d’un long débat et après un grand tumulte, on passa au vote, et le projet de la section centrale accordant au Roi le droit de nommer les sénateurs fut rejeté par 97 voix contre 76.

Restait le projet de M. Blargnies, attribuant la nomination aux conseils provinciaux. Il semblait devoir l’emporter, mais Devaux,

Lebeau et tout leur groupe, obligés de renoncer à la nomination royale, se prononcèrent pour l’amendement Jottrand, parce que le Sénat et la Chambre, étant nommés par les mêmes électeurs, un conflit entre les deux Chambres était moins à craindre.

C’est ainsi qu’est né, contrairement aux idées qui dominaient dans le Congrès, le Sénat belge, cette institution si étrange, qu’on ne trouve rien de pareil dans aucune autre Constitution.

Les arguments qu’on a fait valoir pour justifier son organisation actuelle, étaient mal fondés et dangereux, et cette organisation, en outre, ne répond nullement à ces arguments.

La classe des grands propriétaires, disait-on, a des intérêts différents de ceux de la masse de la nation ; donc il faut lui accorder une représentation spéciale.

On voulait ainsi consacrer un régime ploutocratique, et pour le faire, on proclamait ce qu’affirment les socialistes.

Les économistes, au contraire, et tous les défenseurs du régime actuel, soutiennent, avec Bastiat, que les intérêts de toutes les classes de la société sont harmoniques.

Il est souverainement imprudent d’accorder le tiers du pouvoir législatif à un petit nombre de familles riches.

Mais, si l’on voulait donner une représentation séparée à la grande propriété, il fallait, dans ce cas, former un corps électoral des plus imposés, ainsi que l’avait proposé d’abord la section centrale.

En faisant nommer les sénateurs par les mêmes électeurs que les membres de la Chambre, on arrive aux résultats les plus singuliers, les plus injustifiables.

Les sénateurs s’inspirent-ils des idées et des vœux de leurs commettants, le Sénat n’est, comme le dit le duc d’Ursel, qu’une doublure, une seconde édition de la Chambre basse, un rouage inutile.

Les sénateurs, au contraire, poursuivent-ils leur intérêt propre.

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ils sont infidèlôs à leur nisndst, et ils se mettent en opposition avec le principe môme du régime représentatif.

Dans l’idée de MM. Devaux et Lebeau, qui était celle de la plupart des publicistes de leur temps, la Chambre haute devant servir de rempart à la royauté, ses membres devaient être nommés par le Roi.

Noire Sénat, élu par le corps électoral ordinaire, ne représente nullement le pouvoir royal. Il ne peut donc lui servir de sauvegarde. Comment! Vous voulez protéger la propriété, et pour y parvenir vous réunissez dans une assemblée les plus grands propriétaires, dont vous déclarez les intérêts opposés à ceux du reste de la nation ; vous les abandonnez sans contrepoids aux entraînements de l’égoïsme et des préjugés de caste ; vous organi.sez constitutionnellement la lutte entre quelques millionnaires et la masse des travailleurs et vous parquez les premiers à part, dans une Chambre séparée, comme si vous vouliez les désigner aux revendications populaires !

Naguère un journal socialiste de Paris donnait la liste des habitants les plus riches de cette capitale, et on y a vu un appel à la confiscation et au pillage. Ne faites-vous pas de même, quand vous publiez, chaque année, le tableau des éligibles au Sénat?

En somme, vous ne fortifiez pas le pouvoir royal, ce qui était le but poursuivi par le Congrès, et vous compromettez la grande propriété que vous vouliez sauvegarder.

En reprenant un mot de Lamartine, on peut dire que le Sénat actuel constitue « un péril conservateur ».

On admet généralement aujourd’hui, môme dans les partis avancés, qu’il faut deux Chambres. La République française de 1871 n’a pas renouvelé la faute commise par celle de 1848. Elle a institué un Sénat, dont le mode de recrutement est bon, car il donne jusqu’à présent des résultats satisfaisants.

La raison que l’on peut invoquer pour créer une Chambre haute, n’est nullement celle que l’on a fait valoir au Congrès, à savoir la iiecessiié de donner une représentation spéciale à la grande propriété.

La principale est celle indiquée par Stuart Mill. En démocratie, il doit y avoir un centre de résistance contre la démocratie, pour la préserver de ses excès et ainsi pour assurer sa durée.

Une assemblée dont rien ne limite l’arbitraire, ne tarde pas à deve-

wmmnmamm irnwif irniii

! REVISION DE LA CONSTITUTION. 409

nir tyrannique. II faut donc que scs volontés rencontrent un obstacle et une limite.

Partout où la justice est bien organisée, elle comporte un degré d’appel. Dans les institutions politiques l’appel n’est pas moins nécessaire.

La loi doit être dictée par les nécessités sociales et l’intérêt général. Elle est donc affaire de science et d’expérience. Avec deux

Chambres on arrivera à reconnaître et à édicter de meilleures lois ; qu’avec une seule.

Quand deux corps indépendants doivent arriver à s’entendre, ils se font des concessions réciproques. Ainsi, aucun système n’est appliqué dans toute sa rigueur et la minorité a plus de chances d’être ménagée. II est tenu compte, dans une certaine mesure, de ses objections, de ses répugnances et de ses droits.

La Chambre basse, ayant à compter avec la Chambre haute, ne négligera rien pour désarmer les résistances de celle-ci. ElleVera tout pour démontrer qu’elle a raison et pour se concilier l’opinion publique. Souvent 1 opposition de la Chambre des lords a servi à rendre plus populaires les mesures qu’elle avait d’abord rejetées.

Avec deux Chambres on échappe aux entraînements de la passion politique, des coups de parti et des législations improvisées (V. mon ouvrage le Gouvernement dans la démocratie, liv. VIII, ch. 3 et 5).

Mais, pour que le Sénat puisse remplir sa grande et utile mission dans nos sociétés démocratiques, il ne doit représenter ni l’intérêt exclusif de la richesse, ni l’esprit de conservation à outrance, mais la science, la sagesse, l’expérience, la prévoyance, les traditions, c’esta-dire les qualités que donnent l’élévation des idées et la connaissance des faits, ainsi qu’on le voit dans le Sénat romain.

Comment faut-il aujourd’hui, et en Relgique, organiser une Chambre haute pour atteindre autant que possible ce résultat?

On a proposé d’appliquer ici la représentation des intérêts, et je me SUIS rallié sans réserve à ce principe, dans la Préface que j’ai eu le grand honneur de pouvoir placer en tête du très beau livre de .1. Prins : La démocratie et le régime parlementaire.

Seulement, comme il s’agit, non d’indiquer les meilleures formes e gouvernement, mais de chercher ce qui est immédiatement et pratiquement possible, je crains bien qu’on ne i-encontre ici des difficultés semblables à celles qui feront retarder l’adoption de la représentation proportionnelle.

En premier lieu, les différents intérêts ne sont plus ou ne sont pas encore assez organisés pour qu’on puisse facilement les constituer en collèges électoraux. En second lieu, on se trouve en présence d’un si grand nombre de systèmes que l’opinion et le Parlement ne sauront auquel s’arrêter. Lequel choisir entre ceux préconisés, par exemple, par MM. Vanderkindere, Goblet d’Alviella et Arnould, par M. Prins, par M. Hector Denis, par le duc d’Ursel? Je dirai plus loin comment on peut, me semble-t-il, dès aujourd’hui trouver une certaine application de ce principe fécond de la représentation des

intérêts, auquel est réservé l’avenir.

Nul n’a montré avec plus d’éloquence et plus de persévérance que le marquis Alfieri, vice-président du Sénat italien, à quelles conditions une Chambre haute peut devenir la garantie de 1 ordre, de la liberté, du progrès et de la démocratie. Il veut y faire entrer les représentants les plus éminents de toutes les forces vives du pays, de telle façon que ce Sénat inspire à tous le respect qui s’attache toujours aux illustrations reconnues. La science et l’expérience auraient ainsi leur place légitime dans le gouvernement des nations

libres.

Mais, dans cet ordre d’idées, je ne vois aucun mode de recrutement du Sénat assez bien compris des électeurs et du Parlement pour qu’il puisse être adopté lors de la révision prochaine. Nous

devons ici tenir compte des idées dominantes.

Dans les sections, il semble qu’on a été unanime pour condamner le système actuel et pour attribuer l’élection des sénateurs à un corps électoral différent de celui qui sera chargé d’élire les représentants. On s’y est prononcé en faveur de l’élection à deux degrés seulement; le gouvernement voulait la confier aux conseils provinciaux; et la section centrale à ces conseils renforcés par des délégués

des communes, comme en France.

Ce dernier système aurait pour effet inévitable de fortifier encore

le parti dominant, ce qui est évidemment le danger de l’avenir. Pour s’en convaincre, il suffit de se rappeler certaine carte de notre pays, où M. Malou avait marqué en rouge les communes cléricales et en bleu les communes libérales. Une teinte écarlate recouvrait presque toute la Belgique, reflet, sans doute, de la robe de cardinal de l’archevêque de Malines.

Reste donc l’élection par les conseils provinciaux, comme en Hollande. Je sais que les libéraux et les progressistes y sont hostiles.

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Toutefois qu’ils veuillent bien y réfléchir : et d’abord ce système est en vigueur dans les deux républiques où la démocratie donne les meilleurs résultats : en Suisse et aux États-Unis, sans compter toutes les républiques latines de l’Amérique méridionale; en second lieu,

11 assurerait au libéralisme plus de représentants au Sénat qu’il n’en compte aujourd’hui. Le Brabant, le Hainaut et Liège lui donneraient

12 -{- 11 -j- 8 = 31 voix, alors qu’il n’en compte maintenant que 17.

Mais c’est ici surtout qu’il faudrait introduire le correctif de la représentation des minorités, par exemple par le vote cumulatif permettant à chaque conseiller d’accumuler toutes ses votes sur deux ou trois candidats. Supposons que le conseil provincial du Brabant ait à élire douze sénateurs : chaque conseiller dispose de douze votes; il peut mettre sur son bulletin douze noms, ou il peut donner tous ses votes à un seul candidat. La minorité est plus sûrement représentée dans ce système, que dans celui du vote limité où

la majorité, en partageant ses voix, peut arriver à emporter tous les sièges.

Les principales difficultés qu’offre l’application de la représentation des minorités disparaissent, quand il s’agit d'un collège électoral de 50 à 120 électeurs, qui peuvent s’entendre pour régler les votes qu’ils émettront.

Les partis, dans les conseils provinciaux, auraient évidemment intérêt à envoyer au Sénat les hommes les plus capables, ce qui garantirait de bons choix.

Reste maintenant à trouver un moyen de représenter les intérêts. M. le duc d Ursel propose de faire nommer la moitié des sénateurs par les électeurs ordinaires; un quart par le Roi, sur une liste triple dressée par « les institutions fondamentales et permanentes du

pays »; en.fin un autre quart, « représentant le capital et le travail», par le Sénat lui-même.

Je métonne que le duc d’Ursel conserve, même pour la moitié du

Sénat, le système d élection actuel, dont il a si bien montré les vices.

La présentation des candidats par des corps constitués se heurte à cette difficulté déjà signalée, à savoir qu’il n’y a v'’aiment pas de corps constitués. — Quelles sont les institutions fondamentales et permanentes du pays ? Que d’arbitraire pour les grouper en collèges électoraux? Enfin, la cooptation par le Sénat offre un défaut irrénié-

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diable. Elle fortifierait encore le parti dominant, en dehors de l’élection par la nation, qui peut, seule, justifier sa prédominance.

Quand il s’agit des désignations à faire par le Sénat pour les places vacantes k la Cour de cassation, l’esprit de parti y domine au point de révolter tout sentiment de justice et de modération. S’il en est ainsi pour des nominations dont l’esprit de parti devrait être strictement banni, à plus forte raison en serait-il de môme, quand il faudrait élire des sénateurs, personnages politiques nécessairement.

Mais je voudrais, ainsi que le propose le duc d’Ursel, attribuer au Roi la nomination d’un quart des sénateurs à ajouter au nombre actuel qui est proportionnel à la population. Seulement, au lieu d’une présentation par des corps constitués, qui me paraît actuellement irréalisable, des catégories d’éligibles seraient dressées suivant le système du Statut italien et de la Constitution espagnole de 1876. Ici en pourrait s’inspirer des projets formulés par MM. Prins et

Denis. .

11 devrait être bien stipulé que ces nominations, quoique contresignées par le ministère, seraient faites par le Roi, en toute

liberté. „

Tandis que les choix du Sénat seraient dictés par l esprit de parti

le plus exclusif, ceux du Roi le seraient, au contraire, par le désir de ne pas fortifier le parti dominant, d’où garantie pour la minorité. Le roi nommerait évidemment des hommes « représentatifs », des illustrations, et des spécialités qui s’imposeraient au pays.

Lui seul pourrait choisir, comme le veut le duc d’Ursel, des socialistes tels que les citoyens Anseele et Volders, et ^m'^i^it intérêt à le faire, ce que l’on n’obtiendrait jamais d une assemblée de

On reviendrait ainsi, en partie, au système que préconisaient les éminents politiques du Congrès, Lebeau et Devaux, àsavoir la nomination des sénateurs par le Roi. Mais ce ne serait plus pour accroître le pouvoir royal, mais pour donner une garantie de plus aux minorités contre l’omnipotence du parti dominant.

Du moment que l’élection des sénateurs serait attribuée à un corps électoral spécial, il n’y aurait plus lieu d’exiger des éligibles un cens élevé ou quarante ans d’âge. Telle paraît avoir été l’opinion de la section centrale, car elle proclame bien haut que « la capacité est incontestablement la seule mesure de la valeur élective. )) [Rap. p. 34). Pourquoi interdire aux conseils provinciaux de choisir les

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plus capables? Si j’ai des intérêts à défendre, n’est-il pas absurde de restreindre de choix de mon avocat parmi ceux qui payent 1,000 fr. d’impôt direct? N’étant plus nécessairement des gens riches, les sénateurs devraient toucher la même indemnité que les représentants, ainsi que cela a lieu dans le système français que vante la section centrale.

Il faut prévoir aussi une difficulté qui préoccupa Devaux au sein du Congrès, à ce point qu’il a été amené k adopter le système d’élection proposé par Jottrand, après l’avoir d’abord repoussé avec dédain. Je veux parler du cas de conflit entre les deux Chambres. Ce danger n’existe pas maintenant, parce que les deux Chambres émanent du même corps électoral, auquel on peut toujours en appeler par la dissolution.

Il nen est plus de même, si le Sénat a une autre origine que la Chambre basse. C’est pour obvier à ce danger que la section centrale du Congrès n’accordait au Sénat qu’un vote suspensif. Il faudrait reprendre l’amendement Rogier-de Mérode, qui formait l'un des articles de la Constitution brésilienne sous l’empire.

D après cet article, quand il y a désaccord entre les deux Chambres, chacune d’elles nomme des commissaires chargés de trouver ensemble un moyen terme acceptable de part et d’autre, ainsi que cela se fait au Congrès des États-Unis. Si cette commission échoue et si un même projet de loi, voté deux fois dans deux sessions successives par l’une des deux Chambres, est chaque fois rejeté par l’autre, les deux assemblées se réunissent et la question est décidée à la majorité.

En conclusion, si on adopte une bonne organisation du Sénat de façon à en faire une assemblée composée d’hommes d’élite, on aura fait beaucoup pour assurer l’avenir de nos libres institutions et le progrès pacifique de la 'démocratie.

Je rappellerai ici ce mot profond de Machiavel cité par le marquis Alfieri {Délia riforma del Senato) : « Ceux qui constituent nn État avec prudence, doivent considérer comme la chose la plus nécessaire de donner à la liberté une forte garantie, et le peuple vivra libre d autant plus longtemps que cette garantie aura été placée en de meilleures mains. »

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