CHAI*. II. — HISTOIRE DR L'IMPÔT

l>arfuis incoiiimodo pour certains motifs, mômo au gou-

N«Tnomont. Il esl vrai quo colui-ci, avec ce système, n'a-

■' ; ' > se soucior du chilTro dos fuyards, dont les char-

iit acquittées par la oummuiiauté, mais ces fuyards,

jiii échappaient complètement aux impôts en « s'absen-

int », ne Iюuvaient-ils pas contribuer d'une autre façon

aux charges de l'Elal, d'autant qu'ils n'étaient pas seuls à

éluder les impôts ? I)'autres catégories de la population, tout

Il restant sur place, trouvaient moyen, en effet, d'échapper

Pobligation de la culture de leur lot imposé. C'était une

un' perte pour le fisc gouvernemental. Si le système de la

'h-{ n»« permettait pas de forcer au paiement des impôts ces

^ories d'habitants, il fallait alors employer un autre

iioyen. Les mailles du vieux filet tiscal étaient trop larges

• •ur retenir les contribuables qui voulaient en sortir. Il t ill.iit donc les rapprocher et pour cela établir une telle iiiul'" fiscal»' qu'elle enveloppât exactement la population et

iiit tout contribuable pour ainsi dire face à face avec le

-iiuvernement. Sous ces rapports, la тш'^ол/к^е représentait

ine unité fiscale plus avantageuse. C'est sous l'influence

.. i,.iij..^ ces considérations que le gouvernement passa

iiie fiscal de la maisonnée. Au commencement du

r^gne d'Alexis (1646-1648) et, pour la secomb» fois, au début

du règne de Théodore П678-1680\ le gruivernement fit éta-

*■'■- lans tout le pays des registres du nouveau type, des

très des maisonnées, (rétait, nous l'avons vu, le vœu

■néral des contribuables eux-mêmes. Cependant, lesespé-

mces des contribuables ne se réalisèrent |>as. C'est d'après

- : tn'sdesmaisonnées.quelegouvernemenlcommença

u Mi' liel; à prélever d'abonl les /lOMtroi/j- impôts qui fu-

• nt provof|ués par les nécessités militaires du xvii* siècle, il ne passa pas d'emblée des vieux im|>ôls h celui de la mai-

•nnée, car dans ce cas il aurait fallu évidemment dégrever

• population des impiMs pour tous les lots abandonnés, ost ainsi que If» gouvernement réunit les avantages fis-

182 TROISIÈME PARMI l EVOLUTION DE L ÉTAT

taux du vieux système avec les profits du uouveuu,.ne liiissanl aux contribuables que le» |)erles provcuaiil d«'s doii\ systèmes.

La situation changea après 1U70. Les nouveaux besoinsmilitaires exigeaicntde la population de nouveaux sacriiice^ On se trouva de nouveau dans la n<4;essit('' d'élever b'inipAts. Mais les paysans « noirs •• étaient déjà assez sur chargés cl chaque nouvelle charge ne faisait qu'augnienlcr leur arriéré. Au contraire la population des terres des nobles (hommes de service), malgré l'élévation des «urchar ges au xvii" siècle, continua quand mémoà jouirdecerlainprivilèges qui n'étaient plus justifiés par aucun besoin du gouvernement pour leurs services ; dans ces condition^ une réforme fiscale générale devenait nécessaire et le nicil leur moyen pour y parvenir était la transposition définillMde rimpiH de b» ^<»<'b!i et •)♦• l;i Iclu'hcil viviinb' imi iiu|><M de maisonnée.

Cette réforme /ut accompli» 'n Mi7îM(»8l. L«*s inipùllégués par le xvi® siècle, à l'exception de l'impôt « des captifs >. furent définitivement abolis. Les impôts du xvii* sir de, réunis en une somm(> totale unique, furent lran> portés sur la maisonnée, faisant disparaître le système fiscal «!»• I;i socha. Dans les villes, on jirélevail aussi l'impôt unique de maisonnée, qui s'élevait eiilre Ш) kopeeks et 2 roubles. Les eouiniunautés de paysans noirs du noni payaient également ce même impôt des villes sous la déno mination ancienne d'impôt des « tirailleurs >•. Quant aux possesseurs privés dans les districts autres que ceux du nonl. le seul impôt qu'ils payassent en argent était l'impôt d«'- « iams » confondu avec celui des captifs. Si nous y ajoii tfuis le prix de ce (ju'ils payaient en nature, en blé (c'clail leur part de l'impôt des tirailleurs), nous aurons la valeur actuelle pour les terres nobles de 10 à |Г» kopecks, sur celle-, du clei^é de 21 a 43 kopecks pour une maisonnée. Nou^ voyons ainsi que la diflérence entre «:e> chiffres et ceux qui

сплг. Il HisTOiHB ок l'impôt 183

talent \m\és |Nir les |mysans •• noir» •• ne disparut pas цпЧ l«»s réformes «b- ItiHI vi qii'(>lle fui encore as»c/ coniHôrable : mais, par rapport au sy>»t^me que l'on abandoni.iit, c'était un pas vers un syst^me fiscal plus équitable.

\л n'»fornu' fiscale de Pierre-le-(jrand fut incomparablement plus avancée sous ce rap|M>rt. Klle aussi, comme nous l'avons vu, fut pn)Voquée par une croissance nouvelle lies dépenses militaires. Ayant une cause identique, cette I «forme fut accomplie dune manière analogue à celle de l(»iSl. I.e gouvernement changea de nouveau l'assiette de l'impôt, augmenta celui-ci et le répartit sur la plus grande <|uantité possible de contribuables. L'imposition de la maisonnée révéla les mêmes faiblesses que celle de la socha. I.a |Mtpulalion fuyait les maisonnées aussi bien qu'autrefois les lots de terre imposés. On imagina ausssi de nouveaux •létour»: c'est ainsi, par exemple, que la population s'entaslit dans la maisonnée imposée de manière à ce que cellet puvàt son impôt fixe |юиг la plus grande quantité Hissible de persoiuies, les habitants de plusieurs mai- •nuées déménageaient exprés dans une seule vers l'époque lu recensement gouvernemental. Une |>artie importantede l.« |Hi{iiilation se niellait ainsi encore en dehors de l'impôt. I..' i^ou\ernemeul Ht une nouvelle tentative pour repren- Ire les contribuables, aussi bien ceux qui se cachaient dans la maisonnée imposée que ceux qui la fuyaient. L'impiM '•it trans|Mirlé de la maisonnée sur cha(|iie personne тД1е. loiiH devaient alor> se Inuiver égaux devant le nouvel iii|M*it par Лте : celui-ci devait être |Miyé par l'esclave qui ne {layait aupanivant rien à l'ittat et par les {tetils h(mlme^ le service, le» |M»tits pnipriétain^ libr«»s dont les services levinrent alors inutiles au gouveniement. Mais en même '••iiip«». Unis les états im|>osés payèrent égaleiin'iil HO kopecks par fiersonne. Il eel vrai que Pierre imposa b's раумшв noirs ot les roturiers de 10 ko|H*cks supplémentaires. .Mais • ipplément n'ej»l {Ktint un vcetige de rancienn<

184 TROISIÈME pARTiK — l'Évolution de l'état

charge qui pesait sur res« étals •» ; cette fuis-ci, ce n'est qu'uiio conséquence du principe posé par Pierre et qui voulait que ceux qui n'appartenaient à aucun seigneur fussent à l'État, qui pouvait prélever l'équivalent des redevances que le paysan seigneurial payait à son seigneur. Aussi ^•^^i î4i|tAJ supplémentaire re<;ul-il le nom de redevance.

Avec l'établissement de l'impôt par ftme, le gouvernement s'est approché assez près du but qui est celui de toute administration fiscale: se trouver face à faceavec chaquecontribuable particulier. Mais ce ne fut qu'en apparence ; en réalité, la situation des institutions russes ne permettait pas encore d'établir des relations directes entre le gouvernenu'nl et ses sujets. Pour fixer les rapports permanents entre le percepteur gouvernemental et chaijue ûme enregistrée, il fallait établir un contrôle continuel des décès et des naissances. Les institutions financières suédoises, qui ont servi d'exemple aux conseillers de Pierre, établissaient ce contrôle. Bien mieux, le fisc suédois visait plus loin ; le contrôle était annuel, et cela non seulement pour les changements survenus dans le corps des contribuables, mais encore pour leurs moyens d'existence : incendies, épizooties, mauvaises récolles, tout cela amenait un dépn^vpm.ent immédiat des charges fiscales. On pouvait admettrcî dans de pareilles conditions, que chaque contribuable fût responsable personnellement. Un tel contrôle aussi précis et continu était, au contraire, absolument impossible en Kussie; étant données les faibles ressources de l'administration, il n'était possible que s'il était fait par les contribuables eux-mêmes. Non seulement le gouvernement ne pouvait pas suivre les fluctuations de la capacité économique de chaque famille, mais les changements numériques survenus dans la composition des familles imposées ne pouvaient même être enregistrés à temps. Avant qu'un recensement fût achevé, ses résultats étaient déjà fictifs : tous les nouveaux-nés n'étaient pas enregistrés, pas plus que tous

CHAP. И. — HISTOlItB DX l'I.VIFH)T 185

li'ï» licfiiiit.H ir«''lnieiil rny«''s «lu rejîistro, en ruiMUuIf la |>roг(м1иг»' ass»'Z loiit*' «lu reciMisciiU'iit. Si on ajouU' les fraude» aux ilofautsdes procédas techniques ot si l'on rappelle que со n'est que tous les vingt ans qu'au siècle passé les rccen« scments avaient lieu, on aura une idée de la disproportion entre la réalité et les chiffres des imposables accusés par les recensements. On ne pouvait évidemment contrôler le prélèvement des impôts avec de pareils outils financiers ; c'est donc involontairement, à cause du manque de moyens de contrôle, que le prélèvement des impôts se faisait sur place d'après l'ancien système de la caution solidaire. La communauté paysanne répartissait la terre entre les «« âmes .», mais ces âmes n'avaient rien de commun avec des âmes réelles : w n'étaient que des unités territoriales, comme autrefois celles de la socha et de la maisonnée (1), correspondant à l'unité d'impôt et réparties entre les familles de la communauté d'après les forces productives de chaque famille.

l/établissemenl de l imptit par • àiue ■> tut le point culminant de l'histoire de l'impôt direct. Kri Ui80, année de l'établissement définitif de l'impôt par maisonnée, la somme des impôts directs atteignit 8,4 millions de roubles actuels; en 172i, ce chiffre s'éleva à 42,0 millions, c'està-dire à .*) fois plus. Kn it>80, les impôts directs comptaient |и>иг t 'Л de tout le budget; en I72i, ils dépassaient de beaucoup la 1/2. Dès le règne de Pierre jusqu'à aujourd'hui même, cette organisation de l'impôt direct créée ftar Pierre n'a plus fait de progrès. .4vec l'accroissement de la population augmentait et le chiffre total de rim|H>t par âme et sa quotité; la redevance qui fut d'abord la même pour

II) l.'irniMM p.-ir iiiui >upr de contribuables

fut roiifon'lu «'П uuo Humuie uni«|up, proportion uell^, pt n'-parli»' par

lo4 ^Tiiiirii-u •'rilr.' I... iii-t I ^.>M ii.'.i. t>!(f riitit.irl la ||>1|Г r:ifi;iril>' iln

paif

18в TKOISlfeMK PARTIK — l/ÉV«)LUTION Dli l'ÉTAT

linil 14*111 pin* fut fiisiiiti* |>ro|»orlionii<>ll(> an n*v«»iiu <b*s U'iTrs dans Ips (ШГЛпчИон parlii's ilf la Hussie ; mais l'assit'llc тЛпи» «le l'im|i(M, Г «< Aiiif enregislnV •» (I), re»la la m(^in(> jusqu'à l'abolition de cet impôt par âme en 1887. Pendant tout ce temps, malgré raccroissement du chiffre abstdii, l'importanco relative de cet impôt dans le budget tombait toujours. La proportion <le 1/2 tomba à 1/3 du budget au commencement de notre 8i^cle et à moins de 1/4 ù son milieu : aujourd'hui тЛте, en comptant les rembours<«menls pour le rachat des paysans seigneuriaux et d'Ktat, le eliiiïre total des impôts directs n'est plus égal qu'à I 10 de tout le budget. Si l'on ne compte pas l'impôt foncier très minime qui fut introduit en 1875. il faut reconnaître que l'impôt par âme n'est remplacé par aucun autre (les remboursements pour le rachat ne sont |)as un véritable impôt, mais un amortissement de la dette). Ainsi le système des impôts directs est aujourd'hui, en pleine décomposition, et son importance est bien inférieure à celle des autres sources des revenus «le l'Iiitat. Il est très probable que dans un avenir plus ou moins proche, ce système sera de nouveau reconstitué et qu'alors le gouvernement s'efforcera de réaliser ce <|u*il a vainement cherché à la lin du XVI. « sii'cle et au début «lu xvm* siècle, — c'est-à-dinse mellre eu rapport plus «lir«'cl avec chaque contribuable, évaluj'r «l'une fa«-on plus pnVise son revenu et établir la qu«itité de riui|)ôt proportionnellement à son revenu, en tenant «•ompl«' de ses oscillations. Nous verr«»ns tout à l'heun' qu«' les fondenwMilsde cette conslruelinn muI ЛЬ- ц.>-<- -Im?!ees «l«'nii«'r«'s années.

(Il |)alislit llUiiti)' «J«*S Ц<»11\"«1111Ч11СПК iri linjci i'>m МП r-,г^i .ii

\/\ îi 5 kojiooks par d«»î»Hiat:n«?, et dans rautn» moi lie «li' ') à lô kopecks. Ur, toutes les chargen par dessiuliiiH s'i-h-vciit dam^ la V moitic* des gouvernements de 18 kopecks à l ruublf.» к «t dans )a 2« de 1 rouble 50 à 2 roubles 30-

CHAH. II. — III8TOIRK DB l'impôt 187

Il Гаи! (lirud itbnrd, (|ii(> pour cerluiiios rs|MM-i<s (Г1т|>Л(ч, \f ^iMivi'riioiiK'iil s'i'liiil mis «mi n>lalioii (1iri>cl«' avrr \o ^^^^n• ti'ibiiuble à une ('poi|iie dojà amiemio. Il éUiil naturel il'im- |ю«ег les fultivùliMirs on les groupant cmi comniunaulôs lisi'ales, inipos(4>s ou 1>Ки>, puis(|uo, surtout dans cet i^lat primitif de la rultun*, li' revenu des li»rn»s est |mrtout à peu prrs le im^mc et peu sujet au rtiaiigemeiit. Il eu est autrement avee les eapitalistes et les entrepreneurs : on ne peut généraliser un revenu partieulier, on ne peut le supposer ЬмпЛтероиг tous, eonslantet invariable. Il (4ait ainsi préf(^rable au {iouvernemenl d'avoir alïaire avee chaque entrfpren«4ir en partieulier et do lax<*r séparément son revenu. La forme la plus aneienne de cette imposition est la {Mitente sur le local commercial, que le lise considû'rait «'onime sa propriété cl qui était loué le plus souvent par les fonctionnaires jiouvernemenlaux. hepuis les temps les jdus anciens, le gouvernement considérait comme sa propriété tout ce qui était propre à re\|>loitation, toutes les richesses naturelles comme les pèches, l'apiculture forestien», etc. Os propriétés du lise étaient louées moyennanl redevances (d'où l'expression.: chapitres de redevances, ohrolchnyia stati)^ qui représentaient ainsi pour moitié les revenus des domaines d'ICtat et pour l'autre la patente de l'exploitatiiMi. Ouant à l'iniposition des capitaux d'après leur revenu, il y eut «les tentatives dès le xvi.' siècle. .Mais comme pour arriver au but, il était nécessaire de connaître exactement le capital de chacun et son revenu, on se heurtait toujours à une ré4i^tanc(* ; en lin de compte, tous l(>s |M»urcentages, les .V, les 10\ les I.V, les 20^ etc. (les 20 0 0. 10 0/0, 6,. '12 0/0, 5 0/0) étaient prélevés non sur une lixalion s|M4iale du ca|»ital el de son n'venii, mais il'après les рпм-édésonliiiaires de répartition. Knilaulres termes, l'im- |н»1 j»ur les revenus perdait san caractère et était Irauformé. comme tous ceux dont iioiu venons de parler, en un im|»At de ré|Mirtiliou.

188 TROISIÈMK PARTIE — L'ÉVOLUTION DK L'ÈTAT

Ce n'est que suiis ('.atiicriiie II qiio l'on réussit à taxer les eomniereunts et les iiidiislriels par un impAt partieulier, qui frappait «-Inique contribuable en personne et s'approchait quelque peu de l'impôt sur le revenu. Au lieu do l'impiNt |шг àmequeles commertjants consid('*raient comme Inimiliant. parce qu'il les confondait avec les autres états imposés, Catherine étahlitia patente de guilde égale à 1,100 du capital déclaré. En 1812, cette patente était portée à 4 et 3/4 0 0 et elle fut maintenue jusqu'en 182i, mais elle n'était ni générale, ni uniforme, puisque les deux catégories « miestchanié •> et « posadskié », qui étaient pour la plupart des artisans et des petits commerçants, en étaient exempts et' les capitaux déclarés par les commerçants des guildes pouvaient être loin de correspondre à la réalité. Mais quand, avec l'élévation de la patente des guildes, un nombre considérable de commerçants se mit à passer dans le rang des << miestchanié » ou à chercher d'autres ruses pour échapper au paiement de la patente, le gouvernement transforma le pourcentage en une taxe fixe sur le droit de commercer. Pourtant lidée d'un impôt sur le revenu ne disparut pas complètement et fut reprise au moment des délibérations sur la réforme fiscale générale, après l'émancipation des paysans. On se proposait notamment d'adjoindre à la taxe iï\e un impôt sur les revenus des entreprises commerciales et industrielles en prenant pour base dans l'évaluation du revenu — pour les commerces le prix du loyer et pour les industriea le nombre des ouvrier-

Pourtant, la réforme de 18()3 ne réalisa (|uc la рггткте partie de ce projet, c'est-à-dire qu'en réalité, elle maintint avec quelques modifications le vieux système. Ce n'est qu'en 188.^) que l'on fit un pas résolu vers l'imposition des revenus des entreprises commerciales et industrielles. Il est vrai que le projet initial de Bunge qui se proposait de grever de 3 0/0 le revenu net de toutes les entreprises provoqua cette fois aussi des objections du côté du commerce

\.МАг. li. — ili«^K»im. IM-, l. iMl'ÔT 189

ei tlti « ^>i\ d'Ktat. Un arguait prinripuloiiiiMil de la difti-

cullé d't^valiier It» revenu lu'l ««t de l'injuslirc de ne grever l«« cet хтрСЛ qu'une catégorie de contribuables et une seule чресе de revenus. Mais l'impôt de 3 0,0 du revenu net fut ulors <^tabli quand тЛто pour les grosses entreprises qui font publier leur bilan ; cet impôt fut porté (>n 189Л à 5 0/0. Kn même temps, les autres entreprises des guildes furent 1|п|юаеев, par gouvernements, de sommes rondes qui furent réparties sur place entre les contribuables indivi- 'luels. Ce dernier impiH (raskladotchny sbor) fut appliqué Il 1889 à des entreprises qui ne payaient pas la patente les guildes. Par rapport à leur revenu supposé,' les entreprises des guildes payaient en 1881 près de 2 0/0 et les (titres entreprises.! '1/4 0/0 de leur revenu net. Aussi les iilreprises grevées d'accise furent enfin dès 1893 appelées au {)aiement de ce raskladotchny sbor. L'impôt sur les revenus, bien que loin d'être parfait, embrassait successiveriieiil toutes les formes de l'activité commerciale et industrielle. L'impôt sur le revenu ne |юuvait s'arrêter là et iéjà en 1893 l'impid sur les loyers fut établi, hans le total le nos imp4>ts directs, ceux sur le commerce et l'industrie lotirent à peu près pour la moitié. Il n'y a pas de doute, |iie ces impôts et les autres sur les revenus sont destinés à ' ruitre dans un avenir procbain.

Nous nous sommes arrêtés aussi longtemps sur l'histoire les impôts directs russes parce que le gouveniement dut t et maintenir pinir les prélever un système fiscal de ..uuinte qui joiiu un rôle très important dans l'histoire I** la vie sociale russe. L'analyse de l'organisation de ces >(n|>Ate de répartition nous a permis de concevoir combien les besoins gouvernementaux étaient en Hussie le plus puissant levier de l'organisation sociale. .Nous avons eu aussi l'occasion de voir comment la {Nilitique intérieure du gouvernement était mue par \en besoins financiers et inilitairrs l.'i>x|msé que nous donnons dans le chapitre suivant

1Уи TROISIÈMR PARTIR — l/ftVOLUTION DR |/ЙТАТ

IIOU8 fera comiuilrcon dolail le fruit de cotte puliliqiic tl'urganisation dos états. Mais d'abord, il nous reste à dinMjuoI ques mots миг les autres catégories du 8yst^mo fiscal russ< pour roniplétor notre tnbleuu général.

Les imixMs dire<'ts oxi^enient pour jour reoouvrement un méranisme oomploxo dont lo inainlion rôclamail «In ^'on vernoment beaucoup de peine et un oontrAlo continu. I.' gouvernement russe comme d'ailleurs tous les autre>. aimait mieux recourir à rot autre genre d'impAI que IrconlriJMinbles payent indirerteinont, non sous forme d'im |»Л1, mais comme supplément du prix de leurs achats. On objecte surtout que ce genre de prélèvement jju'est l'impôl indirect, est entaché d'injustire parce (ju'il frappe surtoiil les classes inférieures. Le riche n'achète pas plus de produits de première nécessité que le pauvre et paye par con séquent relativement moins que celui-ci. Mais ces objections ne pouvaient pas empêcher le gouvernement dr recourir aiix impôts indirects, car, tout en étant préjudi ciahles au peuple, ils avaient pour le (isc des avantagrpar trop évidents et difficilement remplarahles. h'ahord les impôts indirects procuraient des sommes énormes, pui» ces sommes étaient prélevées sans que la majorité des contribuables piil s'en apercevoir; en tout cas, ils ne provoquaient pas autant de mécontentement que des impôb directs d'une égale importance. En Russie, le fisc ne se con tentait cependant pas de grever les principaux objets de consonimnti«m ; de temps en temps il se mettait lui-ménuà fabri({ui>r les objets, ou du moins il s'occupait tle Ic» vendre. Dans ce cas, l'impôt indirect revêt le caractère de monopole d'Ltat ou régalien. Comme le gouvememeni tantôt fabriquait et vendait lui-même, tantôt passait à l'im position des entreprises privées, nous no rapporterons \ш^ le même revenu tantôt à la catégorie régal ienne, tantôt :i celle des impôts indirects, mais toujours à cette dernière.

Les éléments |irincipaux de l'imjiôt indirect furent

CHAP. П. — Mi>i.>inr. iir I. IMPÔT 191

l«'|tm^ b>ii^(«*ni|)!> !«•> ilt>tiniie> et l'ulcuol. Pierre ) jot^ml le M'l,i|"i II»' fui exempt d"im|HM qu'en I S80. Sous Nicolas 1" on ajouta encore les inip<Ms sur le tabac et l'industrie sucrière, -ous Alexandre III sur le pétrole et les allumettes. Л I )>\r«|ition des .")<) années qui suivirent l'établissement de l luijiùt par ànie, les produits de tous ces droits de douane <4 d'accise form^rent toujours la grande moitié des recettes du buiiget. La perception des impôts indirects présente I' iir nous cet intérêt qu'il nous fournit une i»ccasion nou- \< iU* de nous convaincre de la faiblesse «b»s organes liscaux

• lu gouvernement de l'ancienne Itussie. Ayant rejeté la res{M>nsabilité du prélèvement des im|H»ts directs sur les

• ommunautés villageoises et sur les roturiers (par la caution solidaire^, le gouvernement agit de même par rapport ;i la couche supérieure des roturiers pour la perception des iinp<)ts indy'ecls. Mais comme cette question est liée étroitement à celle des origines de l'autonomie des villes, nous ajournons notre exposé au chapitre correspondant.

Les autres sources des recettes d'Llat ont joué dans le budget russe un rôle relativement secondaire. Nous n'en ferons ici que l'énumération p<iur que notre exposé soit plus complet.

Parmi 1ел droits régaliens, la frappe de la nionibue »'>l devenue, la première, l'objet d'une ressource. La frappe des monnaies étrangères en monnaie russe rapportait au gouvernement un petit profit constant, parce qu'il les mettait toujours en circulation à un prix supérieur. Mais Pierre abusa de ce droit, comme nous le savons, en mettant en circulation de la monnaie dont le poids était diminué de moitié. C'est ce qui explique le chilTre exceptionnellement élevé de 1701, où le revenu de la frapjH» entrait pour plus de 1/4 de tout le budget. Depuis Pierre, parmi les droits régaliens figure celui de la |H>8te, et peu aprè» lui s'ajoute le revenu régalien de* mines, c'est-à-dirvenu de l'exploitation des mines du litM* et de rim|K>»iliuu

1'.*;^ THUJsilKMK PARTIE — L*éV0LUTI0N Uh i. il л I

des mines privées. Л jmrtir du I*^gne de Nicolas Ii^uk- 1< droil régalien des lélégruphes. Avee le dévelo{)|iement de>« communications postales et télégraphiques le revenu augmenta rapidement et représente le 1/^^ ^^ ^^^^^ les pro(i(> des droits régaliens ; le revenu des mines depuis la guerre de Crimée tombe au contraire et celui de la frappe de lu monnaie se réduit h un chiiïre absolument insignifiant. I/Ktat moscovite exploitait ses vastes domaines d'une seule manière, par le fermage des richesses naturelles. Actuellement le dernier rapport ne compte que pour 1/8 de tous les revenus des domaines de l'iiitat ; les chemins dé fer et les forêts y occupent la première place. Enfin le droit de timbre entre toujours pour une portion peu importante dans le budget d'Klat.

Après cette rapide éuumération, il ne nous reste à répondre qu'à une seule question : le degré 4^ la charge que le fisc faisait et fait encore pesqr sur la population. Le chiffre absolu de la somme payée à l'Etat |)ar la population ne semble pas trop considérable. En 2U() ans, de 1G8() à 1880 1e chiffre total des receltes de l'Etat s'est augmenté 30 fois et a décuplé depuis 1725. Mais nous avons vu que pendant le même intervalle, la population est devenue 9 fois plus forte. Donc, en prenant en considération la valeur de la monnaie, la population actuelle paie 5 fois p!u> qu'avant Pierre, et un peu plus que vers la fin de son règne (en 1891 environ 1 fois 1/2 plus). En aident actuel cela ferait environ 1 rouble 56 k. en 1680 (en comptant 10 millions d'habitants et 25 millions de receltes), environ 5 roubles 77 en 1724 (pour 13 millions d'habitants et 75 millions de recettes) et environ 8 roubles aujourd'hui (pour 120 millions d'habitants et environ 1 milliard de roubles papier de recettes).

L'imposition de la plupart des pays européens est beaucoup plus lourde, et les pays les plus avancés (surtout la France et l'Angleterre) obligent leur population respective

cHAp. И. — HisToiRK DE l'impôt 193

.1 imyer 2 toïa î/*iet même Я fois plus que la Russie. Mais I importance dos surrilioes imposas à la population ne se mesure pas seulement eu cliilTres atisoliis. mais nu-ore par ^a capacité de s'en acquitter.

On voit jusqu'à quel point les forces économiques de la ! I iilatiou étaient surmenées pendant toute l'époque de la i..i>sanoe politique de la Hussie par ce fait que le gouvernement fut obligé de recourir à l'organisation liscale forcée <les contribuables, que nous venons de décrire. Un autre tait des plus importants nous fournit le même témoignage,

f celui que l'on pouvait supposer a priori, mais qui ne

I- fut révélé, chiffres en mains, que par les statisticiens •le notre époque. Il s'est trouvé que, dans une grande moitié •le la Russie, la majorité de la population, les paysans, jiavait au fisc plus que l'agriculture — leur occupation |»rincipale — ne leur rapportait; cette partie de la population était donc obligée de chercher ailleurs le surplus nécessaire au fisc. C'est là le cas de toute la région du nord,

ju'à la /one de la Terre noire. Nous avons déjà dit que la . .lUure ne constitue dans cette partie du pays ni l'unique, ni même la principale «K'cupation de la |юpulation, qui gagne son pain en grande partie dans l'industrie domestique ou dans les occupations qu'elle cherche dans son

' ir toute lu Russie. Л première vue. ce passage de 1 ^.. illure à l'industrie semble être prcnluit par le développement interne économique de la Russie ; mais, en réalité, il est également et nécessairement une coneéquence des s disproportionnées de l'Htat, d'une société faible • .. , ...l de vue économique. Rappelons-nous aussi le rOle •!•' ri'.tal dan« le dévelop|)ement des fabriques russes. En expliquant et en défendant les mesures prises par le gouvernement en vue de l'industrie, nombre d'hommes d'Etat, d'écrivains et de représentants du |M)UVoir. f<mdent In nécesnilé de сен mesures sur ce fait, que l'industrie multiplie le nombre des gens qui gagnent, leur vie en dehors de l'agri-

IS

Г'1 TnOlSifeMEPAHTIK — l/ftVOLUriON DK L'KTAT

(ulturc et augmente eu cuiiHéqueiice les ressources du lise. Le d6s\r (ГапцпичИег les revenus du lise, dirorlement ou indirectement, explique ainsi les origines munies du protectionnisme. C'est donc par le protectionnisme que 1 gouvernement passa naturellement du souci exclusif des int^r^ts du fisc à celui du d(^veloppement de l'écononii' nationale. C'est sous cette premi^гo forme, certes très M> mentaire, que se manifestèrent tout d'abord les soins gon vernementaux « pour le profit du bien-^tre général et de I fortune de ses sujets «(l), comme d'une chose distinct des « prolits de l'Etat ». Ces soins commencèrent d«'>< qu'apparut en Russie la première lueur de l'idée de bi solidarité des intérêts de l'Etat et de l'économie national' 11 est vrai que les intérêts de l'économie nationale furent compris au début dans un sens trop étroit et furent cou fondus avec ceux de la population industrielle et comnici (;antc. Mais, à cette époque, il était difficile de saisir ceqtii différencie l'intérêt de classe du « profit du bien-êti général »>. Le principe fondamental, tout au moins, fui formulé avec justesse. «.Mauvaise est la perception, selon la formule de ce principe de Possochkoff, qui ramasse Гаг gent pour le tsar et ruine le peuple, — car le tsar n*e>l pas riche parce qu'il y a abondance d'argent dans le fisc du tsar; mais il l'est lorsque tout le peuple est riche »; le paysan riche, c'est le tsar ri<li.' Ь» p.ivsMn [сшчгс, r'est aussi la pauvreté du tsar.

La rigueur des conditions de notre vie historique mil longtemps obstacle à la réalisation de hi formule d'or de PossochkofT, même après que le principe de cette idée eût pénétré les sphères gouvernementales et sociales. Ce n'est que de nos jours que nous en voyons la première application dans la pratique fiscale. Les résultats obtenus jusqu'à

(1) Expression que l'on trouve dans les Chartes de Pierre en 171в- J717, se rapportant à Ге1и]>Ив8ешеп1 des prouiiôres fabriques.

снлр. II. - msToïKB DE i/iMPÔT 195

maintenant no sont рач ubsolumont insignifiants. On a

loiilt' i|ii'avant 1860, les classes aisées ne payaient nu

iiM* que 17.Г) 0/0 de la soninio tolaI«> des contributions; ati-

jounlhui (^18951 leur part est déjà do 44 0/0. Il n'est pu>

facile de distinguer dans ce changement ce qui revient à la

théiirie uu aux nécessités iinanci('>res. Celles-ci, on peut

raflirmer. y ont une influence prépondérante. Aussi, nous

pouvons presque al'lirnier quf l'iiuporliiiu-e proportionnelle

d«* Гim|юsition des classes aisées est loin d'être arrivée à

M ternie. C'est la tâche de l'avenir de mettre le principe

PosstM'hkofî en harmonie complète avec la réalité.

/ tnilititire de gttitiitiqite, fa»c. IV (en nwec). .^ainl-Péleiv- 'H7I.

KO. - Etquitae higtorique des imp'Ue tur le rointnet'ce

I гичне). Siiiit |Vi. '^

. Saint- 1'<'|егл1юип;. ШЮ.

ciiAPiTHb: m

Histoire de Tadministration de l'État.

Lien entre le développement des institutions d'Etat et Ic) besoin militaires ot Аясаих. — Caractère fiscal de la réforme adminintri tivo de Jean IV. — Développement do l'organisation provinciii: et aiïaiblisscment de l'or^'anisation centrale. — Les n^formcs c|. institutions provinciales et centralen sous Catherine П et soi. Alt'XîUi.Ire I"",

Le.s deux premiers chapitres de notre élude nous ont montré jusqu'à quel point le souci de sa propre défense absorbait l'attention de l'ancien Ktat russe et combien 1soin à accorder aux autres problèmes sociaux était faiblit est di»nc naturel de prévoir que toute l'organisation pol tique de l'ancienne Hussie se développait sous la pression directe des nécessités que nous avons tait connaître, sons l'influence du besoin rapidement grandissant de l'armée ■ de l'aident. Nous avons noté dans la vie des princes m«i covites les périodes suivantes de besoins militaires extrêmesuivies de réformes financières importantes :

1« 1490-1500 : La cour est augmentée des « enfants d' boyards » recrutés dans les villes. En matière de finance on introduit l'impôt de iam ; on fait le cadastre des terrrannexées à Moscou; on introduit partout l'unité fiscale tl Moscou, la sokha :

2" lo^O-lSfiO : L'infanterie est transformée et armée ^\^^

CHAI'. ^11. — HISTOIHB DB L ADMINISTHATIO.N OB L'ÉTAT 197

fnsils (и strel/i », arquebusiers), et le sud est entouré d'un -ibmt* régulier de fortilications avec des abutis(passieki). l«u tinam-es, on introduit l'impôt dos arquebusiers, des abatis, du « salpêtre •» ipour lu préparation de la poudre h canon I, des constructions de villes fortes, des captifs, etc. ; on transforme, d'autre |)art, l'impôt de la sokha, on lixc les rmes des sokhas, on commence à distinguer les terrains selon leur qualité et l'onlre des contribuables), on fait le 1" recensement général des << sokhas >.;

i» i020<1630 : Nouveau recrutement des troupes, l'infanlerie est recrutée à l'étranger, les troupes sont instruites à. Геип>рееппе. f)n introduit en même temps les « grands impôts » de iam et de tirailleurs, on établit de nouveaux registres fiscaux, on détinit la grandeur des « tchetvertes I vantes » ;

i" |6(>U-!t)80 : Les bataillons locaux et les états-majors des coiifiiis sont organisés, « Les dragons, les cavaliers et \rs soldats •> remplacent les nobles, les enfants de boyards ! les strcltxi. Pour faire face à ces nouvelles dépenses militaires, on développe l'impôt par maisonnée; on unifie rim|>ôt en abolissant les anciens impôts particuliers, on inlnnluit rim|MU unique |x»ur b«s différonb-w ,•■••"<""•;. .v des habitants des villes:

.V 1700-1720 : Cendant les campagnes incessantes, l'aride régulière et la flotte sont créées. On introduit les imj,..ts '■• ' • ;r^ xtraord inaires, on établit l'impôt par âme.

Nous allons voir à présent que chacune de ces réformes

lililaires et financières fut suivie d'une réorganisation des

institutions de l'Ktat et que le but principal de ces rénrua

iiisations fut toujours le besttin d'argent et de f«>rce arii)''

I^s institutions russes, issues d'un embryon très simple et

I iniitif, se sontdéveloppées très tard. Jusqu'à la fin mémedu

v" siècle, l'administration de la Itu«»4ic se confondait pres-

|iM* eomplètemenf ■'^'^' "• <'" Im «-омг f •"- ifi-liiiiJi<»ns

198 TROISIÈME PARTIK — L'ÉVOLUTION DP. L'ÉTAT

les pluM aDcicnnos dos princes шякок ГипчИ Ь'пг Iivmm . leur» raves, lotir cuisine, leur» écuries, leurs chenils et leurs basse-cours; les trésoriers, les inteiuiunts de lu cour les échansons, les dapifers, les écuyers, les piqiieiirs, Ir» fauconniers, tels étaient leurs fonrlionnuires, huiis leurs villages, communes et villes se trouvaient les intendants (prikastchik): les fonctionnaires fiscaux (collecteurs et scriabes) que nous connaissons déjà, les «< denzrhiki » et les « pistsi » parcouraient de temps en temps les terre^i princibres. Toute l'administration se ramenait ainsi à cell< de la cour du prince. Certains érudits en ont conclu que 1' stucture la plus ancienne des principautés russes révélait un caractère tout à fait privé et non d'Ktat : le prince auriiil été seulement le maître de ses lern's. Kn réalité^ on ii< peut pas dire que l'administration de la cour ne fut que privée ou «pie politique : on y trouve également confondus ces deux caractères. I.e prince rendait la justice, p«»rcevait les impôts, faisait la guerre et entretenait des rapports avec ses voisins certainement autrement qu'un propriétaire privé; ses fonctionnaires, à l'aide desquels il faisait tous ces actes, n'étaient certainement pas de simples intendants d'un grand domaine privé, mais de véritables fonctionnaires publics; et certaines branches de l'administration princiére prirent depuis longtemps un caractère purement public. Les finances, les troupes armées, les rapports diplomatiques étaient tenus depuis longt«>mps par des « clercs >» (diak) spéciaux, auxquels, selon l'expression de Ternsi, on i< ordonnait » de surveiller ces affaires. Peu à peu, vers le milieu du xvi" siècle, ces Я branches d'administration фпка/)(1), formèrent П institutions tixes : de la cour fdvorietz), de l'armée (razriad', des affaires étranj;ères

(1) Priknz signifie en russe un ordre doniM?. F^es institutions une foie fixées, et dans la compétence desquelles se trouvaient ces trois branches d'administration reçurent mtiii*'llem<»nt le nom de prikaz.

ca^i ..i. — HISTOIRK DK l'aDMINI^THATION OB I.'ÈTAT 199

.i...^4ubki phkuz). L'ur^Hnii»ation que nous venoos de déétait à peu pi^^s la même dans toutes les grandes prin('i|mutés de l'ancienne Russie. Lorque l'une de ces principautés, celle de Moscou, absorba les autres, la structure de la Russie unifiée dut naturellement se compliquer. Au début cette complexité fut surtout externe et tout a fait mécanique. Kn annexant un territoire quelconque important — Novgorod, Tvier, Hiasan, — le gouvernement Ihaii II et de Vassili III transférait tout simplement h \|oscou les institutions de ce territoire : leurs «< dvortsi •• •t leurs « razriads ». De cette manière, à côté du « dvorietz de Moscou •» qui a re«;u le nom du «< Grand Dvorietz >• apparurent les « dvoriel/. de Tvier •• et celui de Itiasan ; de même le «< razriad de Novgorod » se trouva à côté d(î celui de .Moscou. On envoyait dans le territoire annexé un intendant ou lieutenant (namiestnik), qui agissait de sa propre luloriléet presqu'indépendamment de Moscou. Cette juxta- [Misition des institutions se continue depuis les premières .icquisitions territoriales de Moscou jusqu'à Ivan IV. Л rép4M{ue d'Ivan IV le système des institutions russe» présentait un asp<.4-l bigarré. Ce système ressemblait à une •■>on devenue depuis longtemps Iroj) étroite |KUir ses liants, mais que son maître ne voulait pas démolir, préférant construire toutes sijrtes d'annexés au vieux corps de logis.

' . iivernement d'Ivan IV résolut enlin de jeter bas ce • à' .1 « .ItUce avec toutes ses annexes |юиг construire à leur place un nouvel édifice plus vaste et mieux ordonné. Tout I а1м>п1 il détacha l'administration de l'Ktat de celle de su our : tel fut le st*ns de l'institution de ropritchnina, corps «le la cour analogue aux janissaires turcs, intnHiuite par lui. On attribua (мщг les besoins de la cour les revenus de iO villes, villages et communes, qui formèrent le premier fond des terres de lu cour.

I (irnnil iKoriet/ •• fut chargé, comme uup»ra>. 41 1 .1-

200 TROISIÈME PARTIE — L*6V0LUTI0N DE l/еГАТ

raiimiiiislrutiun de ces biens. Toutes les autres parties do l'Etat primèrent la << ziomstehina »f et leurs revenue composèrent le fisc d'Etat, qui fut dès lors séparé du trésor de la cour et re(;ut le nom de « (>rand Trésor » (Prichod).

(iOmme lu compétence du Grand Trésor s'étendait, en dehors des terres de la cour, sur tout l'ancien territoire de l'Etat, il était diriicile à une seule institution de s'acquitter dune telle charge. Pour plus de régularité, le Grand Trésor fut divisé en i « quartiers » (Ichelverts), chacun d'eu.x fut conlié à un des plus importants diaks ou, comme nous le disons aujourd'hui, à des secrétaires d'Etat. A chaque Ichetvert ou quartier furent attribuées un certain nombre de villes, de sorte que tout le territoire fut divisé en un mémo nombre de tchetverts, et ces dernières reçurent le nom de leur ville principale : la tchetvert de Vladimir, celle de Oustioug, celle de Galitsch, et celle de Novgorod. Toute ci'tle réorganisation était provoquée par des considérations linancières; clic avait principalement pour but la perception des impôts et toute l'organisalijm des tchetverts portait surtout un caractère fiscal. Il ne faut cependant pas s'imaginer que les tchetverts ou quartiers représentaient une sorte de province semblable aux gouvernements ou aux déparlemenls. Les villes qui formaient une certaine tchetvert furent prises dans tous les coins de la Russie, péle-méle au milieu des villes d'autres tchetverts. Chaque ville fut reliée directement avec Moscou, de sorte que les t<*hetverls n'avaient aucune administration spéciale sur place. Nous voyons ainsi que cette première division de la Russie était purement artificielle; le gouvernement mélangea arbitrairement les villes de la Russie sans se préoccuper de leur assiette géographique ni de leurs vieux liens historiques. Nous nous trouvons dès le début du développemeul de nos institutions en face d'une différence énorme avec celui de l'Occident. Ici chaque province formait un tout fermé et compact, lié par des coutumes particulières qu'elle se refu-

ПАР. III. - HISTOIRE DE l'aDMINISTRATION DE l'ÉTAT 201

lit longttMiips do sarrilier к riCtat. Notre histoire, au eoniraire, n'a élat>or<^ aucun lien, aucune or^çanisation liM*ale 'liirable; inlm(^dinten1entapr^s leur annexion à Moscou, les provinces se (bVomposaienl en molécules dont le gouvernement pouvait fa(;ouner lecorps à sa guise. Mais audc4)ul, il se contenta de séparer les mol<4-ules les uneâ des autres

• l de les relier directement au centre par des fils adniinis« I natifs.

Le pnx'essus du développement des institutions russes

it aussi très rapide après les réformes d'Ivan IV, en niému

tt'uips que le territoire russe s'augmentait avec la même

ipidilé. Déjà, au moment de la division du territoire en

lietverts, les khanats de Kasan et d'Astrakan nouvellf-

iient soumis ne furent pas rattachés à la compétence

• les tchetverts. Selon le vieux principe, on forma pour les

Iministrcr un nouveau « dvorietz de Kazan », qui fut

••П même temps « razriad •», car il s'occupait aussi bien des

finances que du service militaire des contins nouvellement

•nquis. Quand la première conquête de la Sibérie eut lieu

- pendant les 50 premières années — , la Sibérie fut aussi

•umise à la compétence du dvoriet/ de Kazan et ce n'est

ju'en ПИП que fut enfin organisé un prikaz de Sibérie.

Kn même temps, au sud de ГОка, le territoire russe s'éten-

lit toujours: immédiatement après l'organisation des tchet-

•rts apparurent au sud de nouvelles villes qui n'entrèrent

pas dans b-s tch<*tverts. Os villes, construites pour la plupart

dans un but militaire, relevaient aussi de la compétence du

linistère de la guerre d'alors, du « Razriadny Prika/ •>.

•organisation de l'Ktat devint ЬientЛt aussi bigarrée qu'elle

leLaitavant la réforme d'Ivan IV. Le « (îrand Dvorietz », les

tchetverts d'Austriouk, de (ialitsch, de Novgorod et de

\ ladimir, les dvoriet/ de Kas^in, celui de la Sibérie, les

Ka/riadny Prikax », chacune de ces institutions avait

>mme ressort un district particulier et l'administrait

•mplèlement «'t ч,и|ч |.»i|v \r< rapports : elle рсгс»м'ч'»

202 TROISIÎÏMK PARTIE — l.*ftVOH'TI0N UK l/ftTAT

los imptUs, (>xor<;ait lu jiiHliro, uiliniiiistrait, i>l lu oii il y avait dos troupes, U*s admiiiistruit aussi. Los aiïairo^ étaient ainsi distribuées entre los brunchos principales dr l'administration de ГК1а1 mosrovile (les F^rikaz), non pas selon leur objet, mais selon leur гнр|)ог1 avec telle ville ou folle autre. Le raractère lerrilorial des institutions centrales masquail jusqu'à un certain point l'absence complète de toute organisation en province

(ietle répnrtition Jçrossi^re dr^ atijint-s tfiiioij^'Uf раггПгniéme que le but poursuivi pur le gouvernement était également grossier et simpl(>. Nous avons pu nous en convaincre quand nous avons fait connaissanceavcc lesdépense»de l'Klal russe : l'bistoin' desinstitutii>iis moscovites révéb* le même fait. L'administration, dans le sens propre dn mot, c'est-à-dire le souci de l'ordre et du bien-être social était à l'arrière plan. La justice jouissait d'une considération encore moins grande ; duns l'Etat moscovite, exer(;ait la jus tice quiconque administrait, et cette fonction était considérée comme un accessoire secondaire de radminislralioii de l'armée et des finances. Cette confusion avait son expression on ne peut plus manifeste dans ce fait que le mot jugr (soudiak) signitiait aussi gouverneur ou administrateur. Les problèmes principaux du gouvernement moscovite, comme nous l'avons déjà dit plus d'une fois, étaient l;i poursuite de l'argent et l'entretien des troupes. 11 trouvait l'argent, au xvm' siècle, >iurtout au nord chez les « paysans noirs ", et il entretenait l'armée surtout au sud sur les contins militaires. Conformément à ces problèmes, le caractère de l'administration russe vers le xvn* siècle est différent pai rapport au nord et au sud. .\u nord (^et dans le centre), le problème du gouvernement moscovite se ramène à la centralisation dans ses mains de la plus grand(> somme d'argent possible : aussi le but de l'administration du nord revient à la réunion dans une même caisse des perceptions des différents tchetverts, de même que l'unification de Timprtt éfnil

CHAP. lit. — HISTOIRK DR i/aUMINISTKATION DR l/бТАТ 203

!•' fnil ilo la n'K)r^iiis4iliou linunn>rc.\Vr}ilafiii(lti xvii'si»'- < «•> «l»»ux buis fur«Mit iitt«>ints: les U'Iiolv^rls fim'iil

ii|*|»riiii<'4*s(*t liMirs |M*n'0|ilioiis (surtout (*(>llos delà douaue -l i\f l'alrtNil, los plus importantes >, furent concontriM's dans II' ka/na rontnil jIu " (iranti Trésor ••, véritalib* niinisti'»ro

l«*s linunces d'alors. Pour lo sud, lo but du gouvernonient l'ut difTôri'ut : «•»• fut celui de l'oi^anisaMon régulii^'n' de la li'fiMise militaire. Nous avons d<^jà eu Toerasion de renuir- |uer ijuà mesure que les confins (4aient éloignés de Mos-

<»u, on était aussi obligé de reculer vers les nouvelles frontières les étals étrangers det» corps de défense. Pendant les guerres d'Alexis .Nichaïlovitch, il y eut trois centres principaux de la défense des contins : Novgorod, ducùlé de la Su^^le, Siéosk, du côté de IKlat Lithuanien polonais, et Hielgorod, du côté' Tartare de Oimée. Le gouvernement organisa dans ces centres des corps militaires fixes. Pour le recrutement de ces corps, on attril)uait à ces villes un nombre considérable de villes voisines et pour leur entretien lous les revenus de ces villes, et en même temps leur

"Iministration fut attril>uée aux chefs «les corps correspon-

laiils. Il se forma ainsi trois vastes districts militaires: de NuNgorod. de Siéosk et «le Hielgorod. V.n même tempsqu'au noni furent démolis les vieux districts fiscaux des tchet verts,

|ui furent confondus dans une seule institution financière

•Mitrale, lesprika/ militairt*s des« Hagriad •> furent au contraire décentralisés: sur les confins du su«l et de l'ouest fu-

• •nl établis de muiveaux districts militaires beaucoup plus mis et rontinus au fNiinl de vue géographi(|ue que les districts lÎM'aux abolis du nord.

Telle était l'organiMitiiui des lusliliitions russes quand Pierre monta sur le trône. Les besoins d'argent «-l de troupes qui provtiquaient les changements administratifs du \vu* siècle augmentèrent énormément avec Pierre. .Nalu- "dlemeiit, les changements administratifs analogues й ceux

III.' II. .11^ V. .!•'.■»- .t.. «...f... ... V . ... ..... I.. , ..^1 . л;... I .

204 TRoisifiMB PARTIR — l'évolution de l'état

huppression (Ion districts fihcaux ot l'orgunisution des di»< tric*ts niililair(>N. se retroin^rcnt ноия Pierro avec plus de. fréquence et un aboutit enfin к ce qui devint bientAt un système. Les districts fiscaux et les Prikaz (|ui ont été conservés au xvii« siècle se décomposèrent définitivement en peu de temps, car Pierre transmit pou à peu tous leurs n*venus aux mains do nouvelles institutions qu'il créa luimême. Les anciennes recettes d'Ltat furent ainsi employées pour faire face aux nouveaux besoins.

Au contraire, les districts militaires organisés dans la 2* moitié du s mi si^cle, non seulement ne furent' pas dissons, mais ils se consolidèrent définitivement et s'étendirent à toute la Russie. Pierre avait encore de plus grands motifs qu'Alexis et Théodore pour concentrer les [>erccpiions de toute la Hussic dans les mains de ses généraux et de ses amiraux. Quand il eut conquis le pays de la Baltique, il remit tout le nord-ouest de la Russie à l'entière disposition du généralissisme MenchikofT. Lorsqu'il s'attendit à l'invasion de Charles XII il fonda immédiatement des quartiers militaires à Kiev et à Smolensk; il attribua également à Kiev l'ancien distril militaire de Svéïsk et la moitié de celui de Bielgorod. L'autre moitié du district de Bielgorod avec la ville de Voroneje furent joints à Azov en vue des constructions de la flotte. La révolte des indigènes du pays du Volga provoqua l'organisation du quartier militaire de Kasan; et l'ancien « dyoricts de Kusan y fut transféré pour y administrer sur place. Le centre et le nord seuls restèrent en dehors de la compétence directe des généraux; mais, en vue d'une plus grande uniformité, Pierre résolut de les transformer aussi en districts à la fois financiers et militaires, obligés devenir en aide à la Russie du sud. C'est de cette manière que fut créée pour la première fois en Russie la division de tout le territoire en districts ou selon le terme de Pierre en « gouvernements » : de Saint-Péters-

НАР. 111. — HISTOIRE DB l'administration DR l'ÉTAT 2Û5

bourg, de Sntoionsk, do Kiev, d'Azov, de Kasan, de Mosou, d'Arkhaiigol et de la Sibérie.

Mais In formation en pouvernemenlsaclii^.-.- ^1708-1712), lin fait tout à fait inattendu apparut. Par la répartition de radministrution et de la perception des impôts de toutes les parties de la Russie entre ces généraux Pierre enleva toute si|rnilîcation à l'institution ant'ienne des « Prika/ »>. Nous avons vu que la fonction principale des Prikaz était I administration financière et militaire des districts territolaux. Une fois ces fonctions passées aux gouverneurs, ces l'rikaz cessèrent ainsi naturellement d'exister. La Russie vait alors des administrations en province, mais elle était i -rivée d'une administration centrale ; les misérables débris «les Prikaz furent fondus dans l'administration de Moscou; l'ancien Conseil des Boyards (Boïarskaïa Douma) ne se réulit pas depuis le commencement du siècle; en son lieu , ,:lace existaient les congrès des Aides les plus proches • le Pierre, de composition plus ou moins accidentelle ; aussi, <^8 congrès, à cause des absences de Pierre, devinrent de plus Il plus rares. Poussé par les nécessités à la fois financières l fiscales, Pierre créa dans le centre une institution plus ||че. qu'il décora du titre de «Sénat ».Ce sénat, à cause de l'absence complète d'autre oi^ane central, ne pouvait rester simple exécuteur des mandats du tsar et il devint bientôt l'institution supérieure «le l'Ktal. Mais avec cette qualité, le sénat ne pouvait s'acquitter de toutes les besognes; il ne pouvait remplacer tous les systèmes et les institutions «Mitrales. Kn réalité, la lacune demeurait dans la structure de l'Klal; les nouveaux gouverneurs régnaient sans coninMe dans leur gouvernement et l'administnition de la Hus- >ie penlit toute unité. Pendant que Pierre s'occupait fièsreusement de la lutte avec Charles .\lf et avec la Turquie »'t не jetait sans cesse d'un bout h l'autre de son vaste empire, ne faisant son appnrititm h Mowou que quelques semaines par an. ordinairiMuent vers le nouvel an, il ne pou-

200 TROISI^.MK РЛКТ1К — l'évolution DF I.'ftTAT

vait certes reinarquc>r \оь défuuU deH institutions nouvellfa <io son Ktat. Mais quand les diflirultés \os plus lourd(>> furent surmontées, lorsque Pierre rôsolul délinitiviMuenl de se fixer et de choisir pour sa résidence une nouvelli' ville, il ne pouvait pas ne pas ressentir bientôt la nécessilr de nouvelles institutions (MMitralps organisées réguli^rement. Mais où pouvait-il les prendre? «lans toute l'Kurope. un seul pays fut fameux par ses institutions gouvernementales organisées dans le sens du pouvoir monarchique illimité : c'était la Suéde. Dans les autres pays l'organisation politique révélait des traces plus ou moins manifestes de féodalisme du moyen âge. Aussi la Suède devint-elle le modèle de I*ierrc : л l'exemple de la Suède il fut résolu à organiser dans le centre de l'Ktat des « collèges »> et dans /es disiricts d'introduire des provinces avec une organisalion régulière des linances, de radminislralion et de la justice, pourvus d'un personnel considérable de fonctionnaires. Il s(>mhlait que pour la première fois un certain ordre serait établi dans les provinces russes, que le pouvoir russe serait face à face avec les sujets et n'aurait plus besoin des intermédiaires, que la justice serait détachée de l'administration et utlrihuée à des institutions indépendantes et particulières. Mais tous ces excellents efforts se heurtèrent à un obstacle insurmontable. Kn suivant le modèle suédois, l'administration de la seule Livouie aurait coûté plus cher à l'Ktat qu'avait coûté l'administration de toute la Russie. L'administration primitive de l'Ktat moscovite, malgré tous ses défauts, — ou à la suite de ees défauts même — avail pour le li.sc cet avantage irremplaçable de lui coûter extraordinairement bon marché. Au contraire, les institutions modèles de la Suède se révélèrent à notre pauvre pays, surchargé au delà de ses forces par des impôts élevés, comme trop chères. C'est pour cela que déjà pendant leur introduction même on fut obligé de les simplifier çonsidérableiuent, de manière qu'elles perdirent,. en fait, toute leur signifi-

MAP. III* - HISTOmK ПК i/aUMINISTRATION DB l/ftTAT 'ЛИ

cation. Sous uiu' furme nii^si déiiaturéo,(>ii<*s uc rép<Mulaient pas mémo à oc (|m* l'on (lt'>p(>nsait |>our elles. C'est pourquoi . nussitAt après la morttle Pierre, le gouvernement ne trouva (>o de mieux que de les supprimer complètement et de revenir aux anciennes institutions. Les « voivoda » et leurs bureaux, pour les provinces, les gouverneurs et leurs bureaux, |M>ur les gouvernements, voilà tout ou presque tout ■ qui n^sta de ces reutnieister, de ces camcrir, de ces landrichtcr et des autres fonctionnaires du système suédois. T lirTe tentative d'une organisation bureaucratique

^ . pour la province échoua ainsi. Kn revanche, d'au-

! «*8 institutions — les collèges suédois — furent maitenus, mais ils ne gardèrent aucune trace de leur origine. 1^ répartition systématique des affaires dans les institutions -entrales, voilà leur gninde utilité. Après l'organisation iiaotique du système des Prika/, toutes les autres institu- '►ns centrales, une fois coordonnées, semblaient la perfec- '»n même, 1л* S<'»nal fut aussi conservé bien que, dans le -ystème suédois, les collèges le rendissent tout à fait inutile; et, en effet, pendant tout le xviii* siècle le Sénat ne •uvait fixer sa position entre le pouvoir souverain et les •lièges. Par гар|юг1 au chef d'État, le Sénat ne p<mvait -«•nter «jue le |M>uvoir exécutif: mais le chef de l'htat , uvait se passer «les fonctions conslUfttives et législa- 1 vende tout*» institution. Des institutions ayant un caracre légiférant et constituant apparaissaient constamment iiprèf* du pouvoir souveniin i»!onseil suprême, ('abinet, ir.) et elles se trouvaient en réalité au-dessus du Sénat; liais |M»ur la forme, leurs ra|>ports avec le Sénat restaient •ut à fait informes. D'autre part, par rap|)ort aux collèges, !•• Sénat était dcmné comme un organe de contnMe ; mais '•* principal des rollèges était son égal et ne lui était pas •umis le C«. liège militain', le (xïllège de la Marine, celui !"s Affaires étrangères); par rapport aux autres le Sénat 1 avait aucun moyen eflicace pour réaliser мт ct>ntrôle.

208 TROISiftMK PARTIR - l/évOLUTlON DE Ь'ЙГАТ

Nous ttvuns ainsi montré les liens qui existaient entt • les besoins principaux de l'Htat et le développement de ^ i structure politique jusqu'au r^gne de (Catherine. A l'an nexion mécanique des provinces et de leurs quartiers mili ta ires correspond la juxtaposition mécanique des institutionfiiiancibres et militaires dans le centre, avec absence complète de tout lien entre le centre et les provinces. I*uis aux réformes financières et militaires d'Ivan IV le Terrible est liée la première tentative de systématisation de l'adminitation d'Ktat,dont le but fut exclusivement liscal. Il s'établit un lien entre les provinces et le centre, non au moyen de la subordination d'une institution provinciale à une institution centrale, mais de l'administration directe des provinces par le centre. Après la colonisation militaire du sud et pendant tout le xv!!*" siècle s'accomplit la dilTérenciation des administrations liscale et militaire. Celle-là exige la fusion (l<recettes, celle-ci le fractionnement des pouvoirs. L'unilic.ition de l'administration fiscale amène la décomposition successive des anciennes institutions centrales; le frationnement du pouvoir militaire provoque une nouvel I division en districts. Les guerres de Pierre font que ce pr cessus se poursuit jusqu'au bout : toutes les institutions centrales sont abolies et l'administration financière est fra< tionnée entre les chefs de districts organisés dans un bnl militaire, Pierre lit table rase des institutions centrale>; force lui fut alors de faire la première tentative d'un< réforme systématique de l'administration centrale. Kll»échoua, à cause de l'impossibilité de créer en province un système correspondant d'institutions.

11 y a lieu maintenant de nous demander à quoi avait abouti ce lourd mécanisme avec son développement lent cl tout à fait spontané. L'étude de l'administration financier nous a déjà montré que les institutions de l'Ktat russe avaien i abouti à peu de chose, môme dans leur branche d'administration la plus importante. Elles n'ont pu établir de rapport-

CHAP. m. — iiisToiRR OB l'administration de ь'йтат 20) dirpcUontro l'KUil «*t tes sujeU. Kllesontéto obligées de s'en tenir à la rosponsabilitt^soliduiredu groupe social à l'égard de riîtal. Nous verrons encore dans la suite que cette responsabilité solidaire devient le rapport type entre les sujets et le pouvoir., L'individu devient insaisissable pour le gouvernement jus<}u'à ce que le pouvoir les unisse par la caution solidaire. (Test pourquoi IKtat emploie ce syst^me chaque fois qu'il veut charger les particuliers d'une obligation quelconque, et, dans les cas extrêmes, quand il a besoin de tout le peuple, il ne trouve encore rien de mieux que d'établir la ruution solidaire universelle dans la personne de ses représentants aux conciles des Ktats généraux (Zemsky Sobor). Voilà {H>urquoi les délégués des Ktats généraux russes ne s'enthousiasmaient pas pour leur litre et le considéraient non comme un droit, mais plutôt comme une lourde charge.

Гпе telle impuissance pour suppléer à ses besoins les plus pressés fait que le pouvoir a dû se montrer encore bien moins capable de régler les rapports entre les sujets. Nous verrï)ns encore la répercussion de ce fait sur le développement de la structure sociale. Il nous est dés à présent nécessaire de dire un mot de la fonction judiciaire de l'Ktal avant Pierre. I^i justice, certes était une des plus anciennes fonctions du |N)Uvoir, mais il nous suflit de ra|>-

■ ' ;■■ l'jues faits élémentaires pour montrer que dans

-< ovite ces fondions restaient toujours à Tarie plan. Il est inutile de répéter que jusqu'au règne de 'licrine II le pouvoir judiciaire n'avait pas d'organe parti- < iilierelse confondait avec le [muvoir administratif. .Mais je rappelle que comme droit criminel russe il n'y avait de codifié que ce qui concernait la perception régulière des taxes judiciaires, qu'il existait encore moins de codification civile, et que la première tentative — plutôt mauvaise — de '-"dilication du droit constitutionnel russe n'eut lieu qu'avei* • ode du t/ar Alexis d'après des sources étrangères. Il

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faut se rappeler aussi que même avec ce» codes incumpiels et peu précis, il n'était pas facile d'obtenir justice: c'est ainsi qu'au xvii* siècle le gouvernement, a|)rès une triple assignation, devait faire le siège régulier du domicile de l'inculpé qui jouissait d'une influence quelconque pour l'amem'r devant le tribunal ; là encore l'inculpé avait une foule de moyens louches pour se dégager; et même dans les alTaires criminelles les plus importantes, comme pour l'assassinat, on préférait souvent transiger des deux côtés et le gouvernement fermait les yeux. (ïcs caractères et beaucoup d'autres analogues nous font comprendre dans quelle athmospbère d'arbitraire et d'absence de justice vivaient les sujets russes du xvn" et d'une partie du xviii* siècle.

On ne peut dire que tous ces caractères disparurent d'emblée sous Catherine II, mais il est hors de doute qu'avec son règne se fait le premier pas dans une nouvelle direction du droit constitutionnel et public russe. Tout d'abord, les institutions russes subirent sous Catherine 11 une nouvelle reconstitution systématique.

Les conditions dans lesquelb:^ - ,i. . ..i*ij»lirent les réformes sous Catherine 11 leur étaient beaucoup plus favorables qu'elles ne l'avaient été jusqu'alors. Le développement de la vie économique, l'accroissement de la population donnaient à la société russe la possibilité d'avoir des institutions plus complexes et par conséquent plus coûteuses. De plu> !»• législateur était plus conscient et avait à côté de lui hommes d'une capacité pratique autant que théorique n'était pas aussi pressé que du temps de Pierre, ce qui ptimcttait d'élaborer ces réformes en toute paix et recueillement. C'est pourquoi les institutions provinciales de Catherine Il furent une des plus heureuses et restèrent une des plus durables réformes russes. Le gouvernement de < impératrice étant placé dans des conditions plus favoral.i. т. s'efforçait de résoudre le même problème auquel avaiont dû renoncer les gouvernements de Pierre et de ses рг'

!i\i>. III. — HisroiRK DR i/admimstiution DK 1.'ЕГЛТ :^11

i4;»sours. Il fallut d'iiiio part ruppnx'hor ru<liiiiiiistratioii dee adniiniHti4'*sel de l'autre séparer lu justice de l'adniiuistration. In des côtés les plus faibles du gouvernement moscovite était la coutume de gou\Trner les provinces par N H prikax » du centre. La division en provinces a paru pour la pп»mi^re fois avec Pierre. Mais, vu la faildi'ssr rt b' |)etit nombre des institutions provinciales, les principaio branches* de l'administratiiuides provinces se concentraient lijours dans l«>s culléges. » Le mécanisme provincial lut 141 grando |)arlie dirigé directement par les fonrtiun- ••Jtires des collèges centraux. Sous Catherine ludministtion entière des provinces commença à relever complément du pouvoir local, à côté des fonctionnaires de TLlal fun*nt placés deux délégués élus par la société de la noblesse locale; c'est ainsi que débuta le self-government russe, car nous ne pouvons considér«*r comme tel le système de la lution srdidaire que nous avons rencontré dans la llussie mosi'ovile. Je ne m'arrêterai pas à l'autre côté important des n^formes de Catherine II. celui qui a rapport à la séparation de la justice et de radministralion et à l'organisation. pour la première fois en Russie, des différentes instances iiliciaires avec l'appel régulier к de» instances supé- •Ч. Pourtant, linlroduetion des nouvelles instituti«ms .àuciales «le Catherine II fut suivie des mêmes phénolenes qui accompagnèrent celles de Pierre le (irand. Aussi •us Catherine, comme auparavant, la concentration du •uvoir local dans les provinces amena-t-e||e la destruction «le ce {Miuvoir dans le collège central. Les collèges qui diriïreaient auparavant directement avec leurs ftinclionnaires • s provinces, devinn>nt tout à fait inutiles quand les linan- », l'administration et la justice passèrent des fonction- ! ., collèges aux chambres, aux tribunaux et ii

^trati«>n provinciale, .\ussi, à l'exception tles tn»is

principaux (armée, marine, affaires étrangères), tous le- -dlèges furent bientôt supprimés. Ine nouvelle lacune