TROISIÈME PARTIE — L'ÉVOLUTION DE L'ÉTAT
<ian.s le sYst^пlo des iiislitutiims il'Ktal s'ni suivit, et I > question (le la réfurmc des iiistitiiliuns centrules surgit (Ь nouveau. De cette manière, la réfurme provinciale d' (Catherine provoqua nécessairement la réforme des inslilii tiens centrales d'Alexandre 1«', au commencement de « siècle.
Spéranski a donné comme base de cette dernière réf<>rni« l'idée de la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Le Sénat devait représenter le pivot du pouvoir judiciaire, étant déjj'i le degré supérieur dans rorganisali<»ii judiciaire de Catherine 11. Le pouvoir exécutif fut réparti entre les ministères, qui remplacèrent les anciens « col léges » : on prit en considération pour cette réforme ce fail que l'avantage principal des oi^anes exécutifs est dans leur célérité et leur responsabilité. Cet avantage est mieux acquis par la direction personnelle du ministre que par la ccdleclivité des collèges. Il faut encore ajouter qu'en réalité la " collectivité », c'est-à-<lire les droits égaux des membres des collèges étaient aussi toujours auparavant lettre morte; lrcollèges étaient dirigés en réalité avec plus ou moins d';ii bitraire par leurs présidents. Enfin, pour le pouvoir légilatif, les projets primitifs de Spéranski étaient de le confier à une assemblée d'Ltat, composée des tiélégués de toute la Hussie, élus d'après le mode de la constitution fran<;ai>»' (le l'an Vlll. Mais on résolut ensuite d'investir du pouvoir législatif le Conseil d'Etat. Bien que n'étant qu'une form< limitée du projet, sa réalisation créa pour la première foien Russie un organe permanent du pouvoir législatif.
« Le conseil est créé, écrivit Spéranski dans son rapport à l'empereur, pour que le pouvoir législatif, jusqu'it i émielté et dilTérencié, reçoive les premiers caractères «1< régularité, constance, sûreté et unité... Et par cette institution seule un pas énorme est déjà fail de l'aulocratie verles formes monarchiques véritables. .. En efTet, par 1и création du Conseil d'Etal, l'empereur Alexandre I" a li\
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relie «liffertMiro onlre la loi ot l'ukase qin? l'impératriec Calhorino sVtait encore elToreéc d'introduire dans le droit {uildit* russe. « Sous le nom de loi, dit-elle dans son instruction (Nakaz), on entend les institutions qui ne peuvent jamais ^tre changées... le» ordonnances comprennent tout ce qui se fait p4»ur tel ou tel cas et ce qui n'est qu'accidentel, penionnel et peut changer avec le temps. » <« Mais en pratique, remarque le professeur Homanovitch Slovatinski, la diir<^rence entre la loi et l'ordonnance gouvernementale dépend toujours de la constitution de l'Ktat et du rapport qu'il y a entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Si la différence entre ces deux espèces de pouvoir est hien Iranchée. la loi ditTère essentiellement de l'ordonnance gouvernementale. Tel est le C4is des Etats c(mlinentaux constitutionnels. .Mais si le pouvoir législatif nesl pas strictement séparé de celui du gouveniement, la loi se confond avec l'ordonnance gouvernementale. ..
hepuis le fonctionnement du Conseil d'Etat, on comprend «'Il Itussie par « loi » surtout les arrêts du (Conseil d'Etat. Mais ce n'est pas là le seul moyen légal de faire une loi.
un projet de loi ne recueille que la minorité du Conseil d Etat, il p<uit quand môme devenir loi, mais sous la forme d* " uka/e im|)érial >. et non sous celle d' <« arrêt du Conseil d'Etat Hanctioniié par ГЕпцюгеиг. »• « L'empereur .Mexandre {•', dit M. Homanovitch Slovantinsky, sur 2i2 cas où
< Conseil d'Etat était partagé sur la résolution, a sanc-
iiné |им1Г К.') cas l'opinion île la minorité, et dans i de ces «.f l'Empereur approuvait l'opinion d'un seul menihre. Telle était la pratique, contraire à la théorie de Spéransky, qui voulait que la loi fiU puhliée <« d'arconi avec l'opinion du Conseil d'Etat »,ccqui sup|M)sait (|ue l'opinion de la majorité de 4-e conseil devait être «ddigatoire pour l'Em L'empereur Nicolas I" signait ordinain*nient les m ..- .. du conseil suivis de la phrase « que l'affaire soit résolue
b»n l'opinitm de tels menihres .., en ajoutant tout sim-
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jdrmcnl roiitn» \h roiu'liisioii tb» la mnjoril<^ ou «Ir l.i mimt rilo CCS deux mois : •• moi Jiussi •>. Il appn»uvail gciicralcmcnt les opinions do la minorité si le prt'^sidcntdu Conseil яс rangcuit de ce ctMc. Le plus souvent il dictait au conseil ses* propres résolutions. •
hcjà sous Гетрепмм Alixiiniln- I . «It^ ilccisions avaiil force de loi devinrent de r^gle sans qu'elles aient roème passé par le Conseil d'État. «« Dans ces dernières années, avait, en 1821», remarqué le secrétaire d'h'laf Balouguianski. le Comité des ministres a accaparé tout le pouvoir législatif... \.f luiiiislre présentait les décisions à la sancti(»n de ГКтрегсш -m les objets dont la délibération |)геа1аЫ«' a|)partenait au Conseil d'I'^tat. •• l)ans ce dernier cas, la loi revêtait déjà sa 3* forme : l'ordre impérial. Otto forme dégage les projets do loi des formalités obligatoires pour les lois, au sens propre du mol. L'ordre impérial peut être donné non seulement par écrit mais aussi vcrbalonionl. Son obligation n'est pas liée à la forme do la promulgation nécessaire à une loi ordinaire. Tout le monde connaît roxemple suivant do faire une loi : << Que les ordres que . M. le (iénéral d'artillerie, comte Araktchéiof, fora connaître, soient réputés équivalents à nos ordres personnels. •• (Ordre donné au Collège militaire le 11 Décembre 1807).
La nécessité do recourir aux organes complémentaires du pouvoir législatif s'cxpli(|ue en partie par l'organisation même du Conseil d'Llat. «• Le (À)nsoil d'Klat, remarque Г:т(епг d'un ouvrage sur la Httssir rontfmjtoraiitfi. fui organisé à une époque ou le-, exigences d'une législation étaient peu considérablo> Л - niomonl, pendant tout un règne. Mil ne faisait pas autant de lois qu'aujourd'lmi pondant une seule année. Kt pourtant, dans l'organisation du ('onsoil d'Ltat, rien d'essentiel ne fut modifié depuis ses débuts... .Vctuollement, la délibération de quelques projets de loi ui^ents et celle du budget absorbe la plus grande partie de la session et no laisse pas de temps à la discussion
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(i'autres prujeU iiuporiaiiU. » Dans ces couditiuiis nainrelliMncnt, reinurquo le ni(>in«> antrur,« le Comité clos ministres est devenu une institution analogue au Conseil d'KtHt des autres pays : c'est là surtout que se discutent |,.. ......:..(ц jp l^iji secondaires. » Niais le droit d'émettre les
"i - gouvernementales ayant force de |oi ne s'arrête
pas non plus au Comité des ministres. « Dans les derniers temps, dit le professeur Romanovitch Slovatinski, la compétence des dérisions administratives prises par l«'s ministres s'est beaucoup étendue. Nombre «le lois sont inlerprétées et complétées par des circulaires ministérielles. Le nouveau règlement universitaire de 1884, par exemple, donne seulement les cadres généraux d«' l'organisation des universités. Les circulaires du ministre de l'instruction publique complètent constamment ses dispositions; les mêmes droits sont aussi accordés aux autres ministres, surtout à ceux des linances et de l'intérieur, (irftce à celte grande importance des circulaires ministérielles d'aujourd'hui, la question de la légalité de ces cin'ulaire^ et prescriptions des ministres présente un très grand intérêt. »
On a tenté, ii l'époque des réformes d'Alexandre II, de mettre un terme à cette confusion des pouvoirs législatif et exiicutif. Л la tin de l'année 1858, le baron Korf, par ordre de l'Empereur, essaya d'établir ce qui devait être « loi » et <« onlonnance administrative •>. Kutre les » ordonnances même •>, il était autorisé à distinguer celles qui sont approuvées par l'Kmpereur et celles qui ne relèvent que des chofs d'administration. Dans son mémoire, lu au Cimseil des ministres en 18('>2, Korf po^a comme condition indispensable |Nnirétablirdélinitivement ladillért>nce entre la « loi " et Г •• ordoiiiiaiice », que la Itti soit publiée |Miur une destination plus im{M»rtante « |шг une institution législative spéciale. •» (k»e pnqKisitions se heurtèrent cependant к l'opposition de deux ministres de la justice tuccessifs, le comte Panine et le prince Ouroussof. On sait que la que»-
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lion a été discutôc à nouveau — d'une façon plus large — à lu lin du r^^nc dWIcxandrc 11 et au début de celui d'Alexandre III. On n'a abouti ài rien: aussi la Пцпе de démarcation entre la loi et Гика/с trac<}e par b's .. Nakaz reste un problème de l'avenir.
Ainsi, pour élargir la conscience des droits et des devoirs de l'homme dans la société russe, on a assez fait depuis Catherine II, mais il reste encore davantage à faire. Après de nombreuses et vaines tentatives, la Russie est arrivée enlin, il y a 60 ans, à avoir sa première cbdilication. Mais quelle codification? Embarrassé par les matériaux innombrables et extrêmement variés, le célèbre créateur des codes les compulsa à l'aide d'une masse de morceaux d'origines historiques les plus différentes, russe et étrangère, ancienne et contemporaine ; partisan convaincu de la séparation des pouvoirs, il confondit péle-méle dans ses codes des lois véritables avec les décisions ol les dispositions administratives et particulières. Certes, ce caraclèr*' donné au Code ne fut nullement la faute de Spéranski ; selon la volonté de l'empereur Nicolas I, il fut obligé de se contenter tout d'abord de la compulsion des lois existantes sans pouvoir y faire aucun changement. Hans ce sens, les Codes n'étaient qu'une introduction à la codification véritable ; mais, évidemment que notre siècle n'est pas destiné à la voir. Malgré tous leurs défauts les Codes firent cependant un pas énorme en avant : mais ce pas ne fut fait que par une partie très insignifiante de la société russe. Jusqu'à ces derniers temps, c'est à peine si 1/10. de la 4)opulation connaît l'existence des Codes. Les paysans, bon gré mal gré, jouissaient du privilège équivoque d'être jugés et administrés selon leurs propres coutumes : peu de gens connaissent ces coutumes, mais la majorité est persuadée qu'elles sont différentes — et doivent l'être — du droit qui régit la société supérieure. Ce n'est que ргЛсс à cette convieti(»n ()ue furent possibles foules ces expériences léirisla-
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tivos sur la pcrsonm* fi la pmpriiHr paysannos, oxpi^ricncos qui so rt'pMoiit iMU'ort' tir nos jours. Ih>vant cet étal «le lu conscience juridique de la masse, pâlissent ces faibles et lents progrès du développement du sentiment de la légalité qu'a su faire la partie privilégiée de la société russe.
Nous ne ni>us arrêterons pas davantage à la dernière période de la transformation des institutions russes* dont le commencement date de Vépoqite des grandes réformes de l'empereur Alexandre II, et qu'on ne peut encore croire terminée. Par rapport au passé historique de nos institutions, cette période ne présente que sa négation com|)lMe — au nom des exigences de l'art politique et au nom des progrés accomplis par l'évolution sociale. Malgré l'expression de la fameuse adresse présentée à .Vlexandre II par les dissi(/en/s^ « notre ancienneté >• ne <« se découvre pas dans les innovations » du tsar réformateur. Ce n'est pas dans le passé lointain — nous l'avons dit — qu'il nous faut chercher les germes de notre scif-government actuel et futur. Partout, ilans nos études, nous avons trouvé que l'esprit nouveau de la société russe moderne ne ressemble en rien à celui de nos ancêtres. Il ne faut donc pas — dans le développement de nos institutions — greffer les innovations qui correspondent aux exigences de cet esprit nouveau sur les hases ébranlées d'im passé qui s'en va.
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Russie (chap. V) («n ru»eo )
218 TROI>lhMl. l'AUlll. - L KVMLL ri'»N IH' 1. К1Л1
l^uGHvir/KY. — Ija pronince (ea nisee). Sainl-I*rli»rebour^{. \ы^,
Oradovhky, — Histoire rif Vadminitli'ation locale" en Ituatie (en ruKsc). Saint- Р^(сге1юиг^, 1868.
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