CHAPITRE VIII

Le système constituant dont il était nécessaire de marquer Forigine et l'évolution, dans les divers États de rUnion, se résume en cette formule : le peuple souverain établissant lui-même sa constitution.

Cet acte du pouvoir suprême ne porte que sur la décision dernière, sur la sanction d'un projet dont l'élaboration appartient, soit au pouvoir législatif ordinaire, soit à une convention, spécialement désignée pour s'acquitter de cette tâche. Dans ce dernier cas, la question préalable, relative à l'opportunité de convoquer une assemblée de ce genre, est posée au souverain et tranchée également par un vote populaire. Cette seconde méthode d'amender les constitutions est plus particulièrement usitée en cas de revision totale. On a vu qu'elle est la première en date. Elle est restée la méthode de droit commun, celle à laquelle on peut toujours avoir recours, même si elle n'est pas prescrite par un article de la constitution, même si celle-ci ne prévoit que l'initiative parlementaire. L'exemple donné, à ce sujet, par l'Etat de New-York, en 1845, n'était pas sans précédents. Il a été si souvent imité qu'on peut dire que

c'est là un des principes du droit public, non écrit, des États-Unis. Les hommes d'État américains estiment qu'aucune disposition particulière ne peut porter atteinte au droit fondamental, reconnu et garanti au peuple par les déclarations qui sont inscrites en tête des textes constitutionnels, et formulé pour la première fois, en ces termes, parle Bill ofRights virginien de 1776 :

« Lorsqu'un gouvernement est trouvé insuffisant ou contraire à la réalisation de ses fins, la majorité de la nation a le droit incontestable, inaliénable et indestructible, de le réformer, de le modifier ou de l'abolir, selon qu'il sera jugé le plus conforme au salut de l'État 1 ».

Cette manière de voir a été confirmée par la jurisprudence de plusieurs cours suprêmes ^.

La disposition de la constitution du New-York qui prescrit de consulter le peuple, tous les vingt ans, sur l'opportunité d'une convention constituante, n'a été reproduite que dans l'Ohio, au Maryland et en Virginie. La clause de la constitution du Michigan, dont elle était imitée, fixait seize ans. Dans riowa on a également adopté le système du plébiscite périodique, mais en ramenant l'échéance tous

1. Déclaration faite par les représentants du bon peuple de Virginie f assemblés librement en convention plénière, des droits qui appartiennent à ce peuple et à sa postérité et qui sont la base de tout gouvernement (12 juin 1776), art. 3.

2. Cf. Wells V. Bain, 75 Pennsylvania St., 39. — Stowe J., Wood's appeal, 75 Penn. St,, 49. — ColHer v. Ferguson, 24 Alabama, 106.

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les dix ans. Toutes les autres constitutions l'ont écarté. Le but de ceux qui le préconisent est de donner au corps électoral une occasion de prendre, luimême, une part directe à l'exercice de l'initiative constituante, sans avoir à passer par l'intermédiaire d'une élection de représentants, pour faire décider en principe que la revision sera entreprise. Il serait plus avisé d'admettre que le plébiscite peut être provoqué en tout temps, comme cela a lieu en Suisse, par une demande appuyée d un nombre suffisant de signatures. De cette façon, la consultation des électeurs aurait lieu lorsque le besoin s'en ferait réellement sentir et non au hasard de dates arbitrairement fixées. La constitution du New-Hampshire a conservé, depuis 1792, son plébiscite septennal, mais il faut dire qu'elle est la seule qui n'ait accordé à la législature aucune part à la proposition et au vote des amendements constitutionnels. Dans ces circonstances, il est naturel qu'on ait tenu à une disposition qui maintient ouverte la voie du progrès S

1. Jusqu'à ces dernières années, le Kentucky a été, relativement à rincompétence des chambres, dans le même cas que le New- Hampshire. C'est en 1890 seulement qu*il a admis, en matière de revision partielle, Texercice d'une initiative parlementaire. Depuis 1879, la proposition de réunir une convention avait été rejetée quatre fois par le peuple. Il fallait, pour l'adoption, la majorité du corps électoral et non la majorité des votants, ce qui, eu égard au chiffre des abstentions, est toujours une condition très restrictive. Avec Tlndiana et TOrégon, où une majorité semblable est requise pour la ratification des amendements, le New-Hampshire et le Kentucky sont, comme on peut s'y attendre, les États dont les constitutions originaires ont subi le moins de changements.

De la nécessité, où se trouve la convention constituante américaine, de soumettre son œuvre au peuple découle ce caractère important, qui la différencie de la plupart des assemblées européennes qu'on pourrait être tenté de lui comparer : elle n'est pas souveraine. C'est un simple comité de constitution, chargé de préparer un projet, auquel la sanction du corps électoral seule donnera force de loi suprême. On ne peut pas même dire que ce comité jouisse, dans la règle, 'd'une initiative constituante pleine et entière car, bien souvent, sa compétence est limitée par l'acte en vertu duquel il a été élu.

On a vu que la doctrine contraire a été soutenue. C'était la doctrine des sécessionistes. Avant qu'elle eût été formulée par les juntes révolutionnaires du Sud, elle était apparue, ici et là, dans les conventions de certains États du Nord :

« Le peuple lui-même est ici. Il est présent par « ses délégués ! » s'était écrié un Livingston, en 1821, au sein de la convention d'Albany. Et, dans un élan de lyrisme, tout méridional, il ajoutait : « Nous « sonames debouts sur les fondements épars de la « société. Les éléments du gouvernement jonchent « le sol où tous les droits sont abattus. Et, des reje- «tons sortant de terre, nous devons former le «berceau de feuillage qui abritera nos libertés* ».

Plus nettement encore, et avec non moins de véhémence, le conventionnel Peters, de l'Illinois,

1. Reports of the Proceedings and Debates of the convention of 1S2U L c. 105.

avait répété dans rassemblée constituante de Chicago, en 1847 :

« Nous sommes le souverain, nous sommes ce « que serait le peuple de cet État, s'il était ras- « semblé ici en masse. Nous sommes ce que « Louis XIV disait être : Nous sommes TÉtat* ».

Ces théories ont été réfutées à mainte reprise, au sein des assemblées délibérantes des divers États, et infirmées par les tribunaux eux-mêmes. Aujourd'hui, on peut le dire, la question est tranchée. Hors le cas d'urgence justifiée par une de ces crises révolutionnaires, dans lesquelles la force prime nécessairement le droit, aucune convention américaine n'oserait s'arroger la souveraineté du peuple dont l'exercice appartient au seul corps électoral.

L'assemblée constituante, aux États-Unis, délibère dans les limites de son mandat. La législature est la représentation permanente du peuple. La convention est une commission spéciale de délégués. Ces délégués peuvent avoir reçu, en termes généraux, la mission de re viser la constitution. Dans ce cas, ils sont libres de soumettre aux électeurs tel projet qui leur paraîtra bon, pourvu que ce projet ne contienne rien qui soit contraire aux dispositions de la constitution fédérale. Mais ils peuvent aussi avoir reçu la tâche particulière de reviser certaines parties de la constitution, à l'exclusion de toute autrCi Dans ce cas, ils sont absolument liés par l'acte de la législature qui a déterminé les points sur lesquels