CHAPITRE PREMIER

Depuis la Révolution, la France a eu onze constitutdonSi Les régimes s'y sont succédé, passagers et dissemblables^ Et cependant, un droit administratif^ le plus développé qu'on connaisse, s'y est établi, une tradition de gouvernement s'y est formée, un droit public français s'est fondé. Il est difSicile de trouver une meilleure preuve de cette vérité, si souvent méconnue, que les constitutions écrites ne sont pas l'unique mesure des institutions politiques d'un paysj qu'elles formulent plus qu'elles ne créent^ et qu'il ne faut pas chercher dans leurs articles toutes les normes constitutionnelles. La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen n'est pas inscrite en tête des lois de 1875. Aucun décret de l'Assemblée de Versailles ne l'a confirmée* Qui oserait soutenir cependant qu'elle ne fait point partie de la constitution actuelle de la République ? Ses princi-

pes pénétrent la législation, dominent la vie publique des Français. On s'en prévaut chaque jour dans la discussion. On les cite à la tribune de la Chambre des députés, au Sénat, on les invoque devant les juges. Ce n'est plus la loi écrite de la France, puisque les constitutions qui les proclamaient ont été remplacées. Mais ce n'en est pas moins son droit. Celui qu'elle a répandu en Europe, celui auquel son nom est indissolublement lié, depuis un siècle, par la jurisprudence et par l'histoire.

Art. 3 de la Déclaration de 1789 : « Le principe « de toute souveraineté réside essentiellement dans « la nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer « d'autorité qui n'en émane expressément. »

Art. 6. — « La loi est l'expression de la volonté « générale. Tous les citoyens ont le droit de concou- « rir personnellement, ou par leurs représentants, à « sa formation. »

Lorsque l'Assemblée Nationale, presque unanime, consacrait ces formules, si semblables à celles qu'avaient proclamées, quelques années auparavant, les conventions américaines, elle était au début de son œuvre. Le grand élan d'enthousiasme de la nuit du 4 août durait encore et toutes les difflcultés s'aplanissaient. Les discussions étaient relativement courtes. On s'inspirait des « cahiers », du vœu de la nation, et l'on votait. Il est diflScile de dire, d'après les seuls procès-verbaux de la séance du 21 août, dans laquelle l'article 6 fut adopté, ce que l'évêque d'Autun, qui le proposa, et l'assemblée entendaient par ces mots « concourir personnellement à la for-

mation de la loi » . La disposition n'a pas soulevé de débat. Il est possible que, pour quelques-uns, il n'y ait eu là qu'une déclaration de l'éligibilité de tous aux fonctions législatives. Mais il est certain que pour d'autres, et c'était la majorité, le « concours personnel » avait trait au vote éventuel de la loi fondamentale. Ceci était, il ne faut pas l'oublier, le système du Massachusetts, dont on avait sous les yeux la constitution plébiscitée, et les cahiers s'en étaient inspirés à plus d'une reprise ^ On peut dire que, si la Déclaration des droits, faite sous l'empire des idées américaines, ne préjuge pas la question de

1. Cahier de la, noblesse du Bugey, p. 8 et 9. « Dans la monar- > chie, le souverain est la nation Jointe au monarque et présidée

■ par lui.

• Le pouvoir souverain étant Texercice de la volonté générale, «il ne peut être restreint, limité, ni communiqué; parce qu'on « peut bien communiquer le pouvoir, mais non la volonté. Les « Etats-Généraux n'étant pas la nation, mais son image, ne jouis- < sent pas de la plénitude de la souveraineté, ils sont cependant

■ revêtus du pouvoir exclusif de consentir et accorder les impôts, « et de faire de nouvelles lois, sans avoir le droit de prescrire « celles qui servent de base au contrat social et à la forme du

• gouvemementf sans le consentement eœprès de la nation. • (Résumé général ou extrait des cahiers, pouvoirs, instructions, etCy remis par les divers Baillages, Sénéchaussées et pays d^États du Royaume, à leurs députés à l'assemblée des États- Généraux, Paris 1789, II, 29.) Maint cahier du tiers état avait précisé et formulé la théorie du pouvoir constituant de la nation : « Attendu que la constitution, une fois formée, devra ré-

• gner sur toutes les parties de Tempire et môme sur les États- « Généraux, la Nation, qui est le pouvoir constituant, pourra

• seule exercer ou transmettre expressément à des représentants « ad hoc^ le droit de réformer, améliorer ou changer la constitu- « tion qui sera faite dans les prochains États-Généraux. » (Paris hors les murs, p. 25, L c, III, 57.)

la sanction directe du peuple en matière de législation constituante, elle en reconnaît expressément la légitimité.

C'était là la solution théorique, la formule rationnelle des principes qu'on proclamait. En 1791, lorsqu'il fallut les appliquer à la constitution qui venait d'être élaborée, et consacrer, par un texte concret, le droit de la nation, l'assemblée fut saisie de scrupules. Les préoccupations politiques, le souci du lendemain, avaient pris la place des spéculations philosophiques et des vues générales. La révolution avait marché. Le roi, arrêté dans sa fuite, à Varennes, était prisonnier des représentants dû peuple. Son pouvoir était suspendu. La monarchie s'écroulait, entraînant avec elle tout un régime. On l'avait voulue diminuée, contenue : on ne voulait pas sa chute. En bas, le peuple s'agitait. On sentait la poussée d'énergies, comprimées par des siècles de pouvoir absolu. La puissance nouvelle, qu'on avait déchaînée et qui n'avait point été d'emblée, comme en Amérique, disciplinée par une grande guerre nationale, était une inconnue qu'on pressentait terrible. Entre le parti des émigrés qui avaient mis leur espérance dans une réaction violente, opérée avec l'aide de l'étranger, et celui de la démocratie avancée qui parlait déjà de république, la constitution apparaissait, à ceux qui voulaient fonder la monarchie tempérée, comme l'instrument unique du salut de l'État- Il fallait à tout prix rassurer contre les entreprises qu'on redoutait. Naïvement, on crut qu'il sufllrait de la décréter immuable pour une longue période de temps.

CONSTITUTION DE l79l 243

L'article 2 du troisième titre avait déclaré : « La « nation, de qui seule émanent tous les pouvoirs, « ne peut les exercer que par délégation ». On n'avait donc rien à craindre des assemblées primaires. Mais les assemblées électorales et surtout la législature pouvaient songer à user de leurs prérogatives pour effectuer des changements prématurés. On leur prescrivit une procédure de revision longue, dilatoire, compliquée, qui équivalait en fait à l'interdiction de rien reviser.

Le 29 août, Chapelier, présentant le rapport des comités de constitution et de revision, proposa de fixer une date avant laquelle on n'aurait pas le droit de provoquer des réformes. C'était, pour le roi et le corps législatif, 1795, Tannée même que la constitution du Massachusetts avait indiquée pour la consultation populaire touchant son propre remaniement. Pour les citoyens qui auraient voulu pétitionner à ce siyet, c'était 1796. En 1800, la constitution devait être examinée par une assemblée de revision, semblable aux conventions des États-Unis, laquelle effectuerait les réformes jugées nécessaires. Le préambule du décret proposé reproduit les termes de Déclarations américaines bien connues :

« Considérant que la nation a le droit inaliénable

« de revoir, de réformer, de changer le système de

« ses lois nationales, et l'acte même de son asso-

« ciation, etc. ^

Une longue discussion s'engagea, qui dura jus-