CHAPITRE VIII

Quels étaient, en I87I, les principes généraux du droit public de la France, en matière d'établissement et de revision de la constitution? Le jurisconsulte français qui eût eu le loisir et la tranquillité d'esprit nécessaires pour examiner cette question à un point de vue théorique, spéculatif, au moment où l'Assemblée nationale allait se réunir à Bordeaux, se fût trouvé dans une situation particulièrement favorable à l'étude du droit traditionnel de son pays. La constitution de l'Empire était tombée, celle de la République n'était pas faite. L'histoire seule était devant lui. Une doctrine juridique pouvait en être tirée, dégagée de tout élément de circonstance, pure de tout mélange politique. Ce jurisconsulte eût constaté que trois principes fondamentaux rassortaient clairement des précédents et des textes et pouvaient être considérés comme établis par la Révolution, comme consacrés par tous les régimes qui, depuis 1789, ont cherché la source de leur légitimité dans la souveraineté nationale.

— La France doit avoir une constitution écrite, nettement différenciée des lois ordinaires.

— Cette constitution ne peut émaner que d'un pouvoir constituant, supérieur aux pouvoirs constitués.

—- Le pouvoir constituant appartient au peuple.

Les deux premiers de ces principes n'ont eu à souffrir d'aucune diversité d'interprétation. L'application qui a été faite du troisième a différé, selon les circonstances. L'assemblée élue en 1789, a estimé que la mission qu'elle tenait de son élection^ de la tâche que lui prescrivaient ses cahiers, lui donnait le droit d'exercer le pouvoir constituant au nom de la nation. La Convention a déclaré que les assemblées primaires étaient seules compétentes pour sanctionner son œuvre et, par deux fois, la leur a soumise. L'Assemblée nationale de 1848 a pensé tenir du suffrage universel, établi pour le lui conférer, le droit de sanction comme celui d'initiative. Le droit public des deux Empires, arrivé au terme de son évolution, a attribué la proposition au chef de l'État et la décision au pays directement consulté. Mais jamais, l'époque des chartes de la Restauration et de la monarchie de Juillet étant exceptée, sous aucun des régimes issus de la grande révolution, le droit suprême du peuple n'a été contesté.

L'Assemblée nationale, qui se réunit à Bordeaux, le 12 février 1871, et décida, le 10 mars, d'ajourner les questions relatives à la forme du gouvernement et de se transporter à Versailles, ne fit les lois constitutionnelles que quatre ans plus tard, en 1875. La msgorité désirait une restauration monarchique. II. n'était guère possible d'établir une constitution.

avant de savoir si Ton n'aurait pas une charte. Ce n'est que lorsque tout espoir d'une restauration immédiate dut être abandonné que TAssemblée, cédant aux instances des républicains, se décida à légiférer sur Torganisation des pouvoirs publics.

Le maréchal de Mac-Mahon avait été élu, pour sept ans, chef d'une république provisoire, dont on évitait de prononcer le nom. Ce septennat fut le point fixe autour duquel les politiques cherchèrent à rallier les volontés divergentes. « Que l'avenir soit « pleinement réservé ; que chacun garde ses espèce rancos et sa foi, mais que chacun descende en ce « moment sur le terrain neutre des pouvoirs du ma- « réchal. » Ainsi parle M. de Ventavon, le rapporteur de la Commission des Trente, chargée de rédiger le plan de constitution *.

Dans de pareilles conditions, avec une majorité décidée à ne faire qu'une œuvre provisoire et s'efforçant de lui conserver le caractère anonyme, les difficultés inouïes que l'Assemblée eut à surmonter, pour donner l'être aux lois de 1875, ne sont pas faites pour surprendre. On sait comment la République força l'entrée de la constitution et fut tolérée, plutôt qu'établie, à une voix de majorité. Le fameux amendement Wallon qui appelait. Président de la République, le chef du pouvoir exécutif, fut adopté par 353 votants contre 352.

L'article 8 de la loi du 25 février prévoit la revision en ces termes : '

1. Discours du 21 janvier 1875. Journal officiel de 1875, p. 566.

« Art. 8. — Les chambres auront le droit, par délibérations séparées, prises dans chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles.

« Après que chacune des deux chambres aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la re vision.

« Les délibérations portant revision des lois constitutionnelles, en tout ou en partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale.

« Toutefois, pendant la durée des pouvoirs conférés par la loi du 20 novembre 1873 à M. le maréchal de Mac-Mahon, cette revision ne peut avoir lieu que sur la proposition du Président de la République. »

L'idée qui avait présidé à Télaboration de cet article était avant tout une idée politique. On voulait, à gauche comme à droite, faciliter le plus possible, pour l'avenir, le passage, du régime puremen transitoire qu'on pensait établir, au régime définitif qui était Tobjet « des espérances et de la foi do chacun ». La majorité songeait à la monarchie. Et elle prenait ses mesures pour que, le jour où l'on aurait un prétendant qui voulût accepter le drapeau tricolore, on pût lui présenter, en même temps, une charte comme celle qu'avait signée Louis-Philippe. La minorité était résolue à établir une république qui ne fût pas un interrègne.

De ces préoccupations, contraires en leur point de départ, mais semblables, pour un temps, en leur

effet, sont nées les dispositions qu'on vient de lire. M. de Bousquet de Florian, qui a consacré récemment la partie la plus importante d'une thèse de doctorat, présentée à la Faculté de droit de Paris, à rhistorique et au commentaire du système de la loi de 1875, s'est exprimé de la sorte :

« Jamais constitution ne s'était vue à ce point « obligée d'envisager sa revision prochaine et de se « déclarer presque amovible pour rassurer les « consciences ; elle ne fut votée qu'à la condition « qu'on pourrait bientôt et facilement la refaire. Ce « côté exclusivement politique fit le fond de toutes « les discussions ; il n'y eut pas de débats approfon- « dis sur la question de principes ; nulle part on ne « développa le sens et la portée des dispositions de « l'article 8 » ^

Toutes les anciennes constituantes avaient eu ridée fixe d'assurer la durée de leur œuvre. L'Assemblée de Versailles eut le souci contraire. Il en est résulté qu'elle a établi une des procédures de revision les plus simples que l'on connaisse, dans les pays où la législation constitutionnelle n'est point, comme en Prusse, assimilée à la législation ordinaire. Sans qu'il soit besoin, ni de délibérations multiples, ni de quorums extraordinaires, ni de majorités spéciales, les chambres peuvent décider qu'il y a Ûeu à la revision. C'est évidemment là un progrès, réclamé en France, par l'expérience de tous les régimes. La résolution votée, les chambres se réunissent en un

congrès qui prend le nom d'Assemblée nationale et statue souverainement. Ici, la simplification a lieu au prix d'une grave atteinte portée à un principe consdtutiomiel français, le principe que le pouvoir constituant appartient au peuple, ou plutôt, — ceci est plus conforme à Tinterprétation que la disposition a reçue depuis Tavènement définitif de la République, — à la faveur d'une fiction. L'Assemblée nationale, constituée par la réunion des deux chambres, sans l'intervention du pays par voie d'élections générales, est censée exercer le pouvoir constituant au nom du peuple.

Si l'on se reporte au point de vue auquel se plaçait la majorité de 1875, qui entendait faire de l'article 8 instrument d'une restauration monarchique, il n'est pas douteux qu'elle n'ait voulu écarter le pouvoir constituant de la nation. Il n'y avait pas de place pour la souveraineté du peuple, telle que la Révolution l'a proclamée, dans le régime qu'elle voulait fonder K La minorité répubhcaine, à laquelle les événements donnèrent la victoire, ne pouvait avoir un semblable dessein ; ses principes mêmes lui commandaient une interprétation de la clause revisionnelle,

1. Proposition de M. le duc de la Rochefoucauld-Bisaccia et de soixante-cinq membres de la droite, déposée sur le bureau de TAssemblée nationale, le 15 juin 1874 :

• Article premier. -^ Le gouvernement de la France est la « monarchie. Le trône appartient au chef de la maison de France.

« Art. 2. — Le maréchal de Mac-Mahon prend le titre de lieu- « tenant général du royaume.

« Art. 3. — Les institutions politiques de la France sejcont « réglées par Taccord du Roi et des représentants de la nation. »

qui fût compatible avec le droit qu'elle invoquait. Elle a eu recours au postulat ci-dessus.

En 1879 et en 1884, la constitution a été revisée, conformément à la procédure établie par les constituants de Versailles. L'Assemblée nationale de 1879 ne fut réunie que pour décider le transfert du siège des pouvoirs publics, de Versailles, à Paris. Celle de 1884 s'est prononcée sur un certain nombre d'amendements peu importants, proposés par le ministère Ferry. Elle a ajouté en outre ce complément au texte de Tarticle 8.

« La forme républicaine du gouvernement ne peut faire Tobjet d'une proposition de revision. »

Cette adjonction ne s'explique que par les circonstances toutes particulières dans lesquelles ont été portées les lois de 1875. Aucune n'établissait d'une manière positive et catégorique que la forme républicaine était celle du gouvernement de la France. Le parti monarchique répétait, non sans raison, que l'article 8 de la loi du 25 février avait pour but de permettre une restauration dans les formes légales. L'Assemblée de 1884 a voulu lui fermer la bouche et, du même coup, faire entrer dans la constitution la déclaration fondamentale qui n'avait pu y être insérée en 1875.

Aucun autre congrès constituant n'a été réuni. Mais il s'est produit une infinité de propositions de revision et l'on peut dire que, depuis que les lois constitutionnelles ont été faites, leur modification

est le styet qui a le plus occupé les parlements de la République. Au cours des débats auxquels ces propositions ont donné lieu, de nombreuses difficultés ont été soulevées touchant Tapplication de l'article 8. Plusieurs ont été tranchées par la pratique, d'autres font encore l'objet des discussions parlementaires. Toutes ces questions sont exposées dans la 4issertation, déjà citée, de M. de Bousquet de Florian. La seule qui nous paraisse devoir être examinée, dans une étude de législation comparée, est celle qui a trait aux pouvoirs de T Assemblée nationale. C'est celle qui a soulevé, et qui soulève encore, la plus vive controverse. L'existence du problème, l'ardeur avec laquelle il est discuté, montrent bien que la fiction dont nous avons parlé est le point faible de la constitution de 1875.

L'Assemblée nationale exerce-t-elle la plénitude du pouvoir constituant, ou est-elle limitée, dans sa compétence, par le texte des résolutions des chambres, en vertu desquelles elle est réunie ?

C'est en 1882 que, pour la première fois, la question a provoqué une discussion à la Chambre des députés. Gambetta, alors Président du Conseil, soutint que les pouvoirs du congrès étaient limités, contre M. Clemenceau, qui les voulait absolus. Depuis, la controverse a reparu, toutes les fois que la proposition a été faite de reviser les lois constitutionnelles. Elle a divisé, elle divise, les hommes d'État et les jurisconsultes. Parmi ces derniers, M. Ed. Laferrière s'est prononcé pour la thèse défendue depuis par Gambetta et a donné à son opinion

la forme d'une consultation juridique *. M. le professeur JaJabert, de la Faculté de droit de Pwis, expose à son cours la même doctrine. Il se base sur les dispositions des anciennes constitutions françaises, sur les exemples fournis par les constitutions étrangères, et surtout sur le fait que la loi du 25 février 1875 réclame Taccord des deux chambres pour que l'Assemblée nationale puisse être réunie, ce qui suppose une convention préalable sur le genre d'activité du congrès. Examinant ensuite l'état actuel de la jurisprudence parlementaire, il montre que les chambres se sont presque constamment opposées à l'application de la théorie de M. Clemenceau.

Le système qui attribue à l'Assemblée nationale des pouvoirs absolus est enseigné, au contraire, à la Faculté d'Aix, par M. Félix Moreau. Dans un ouvrage qui vient de paraître, M. Moreau soutient que les résolutions en vertu desquelles le congrès est réuni peuvent ne contenir que ces mots : Uy a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Il ne veut pas dire par là, explique-t-il dans une note, que c'est la seule formule qui puisse être votée par les chambres ; mais il la tient pour la plus conforme à la loi. Au reste, quelle que soit la teneur des résolutions des chambres, il pense que l'Assemblée n'est pas obligée de s'y conformer, quant aux matières qu'elle fera figurer à son ordre du jour. « On ne conte çoit pas, dit-il, que les pouvoirs constitués puis-

«sent limiter les droits du pouvoir constituant*. » L'argumentation de M. Moreau serait sans réplique, si l'Assemblée nationale était en réalité le pouvoir constituant. Mais ce pouvoir, ainsi que l'auteur du Précis de droit constitutionnel le constate luimême, au début du chapitre qu'il y consacre, c'est le peuple français '. Le congrès n'exerce l'autorité constituante que par délégation. Il agit en vertu d un mandat qu'il tient des chambres. Si l'on admet que les chambres ont qualité pour parler, au nom du peuple, en cette occasion, il faut admettre aussi qu elles peuvent conférer un mandat illimité ou un mandat limité, selon leur bon plaisir. Si on ne l'admet pas, on repousse le système de la loi de 1875. — Mais alors, dira-t-on, l'Assemblée nationale n'est plus que l'humble servante du parlement. En réalité, l'œuvre constituante est faite par le pouvoir législatif. C'est le système qu'on a pratiqué, d'une façon détournée, sous les derniers Bourbons et sous Louis- Philippe, et qui n'a jamais été, sous aucun régime, celui du droit français. Le résultat sera l'assimilation de la loi constitutionnelle et de la loi ordinaire ! — Ce serait aller trop loin. L'Assemblée de Versailles n'a certainement pas voulu, en 1875, consacrer la méthode prussienne qu'elle venait de voir introduire dans la législation de l'empire allemand. C'est pour maintenir la distinction, entre la constitution et les

1. Précis élémentaire de droit constitutionnel. Paris, 1892, p. 149.