FÉDÉRALE

§ 1. — Constitution de 1848.

Le pacte fédéral conclu, en 1815, sous les auspices de la Sainte- Alliance, était un compromis entre les institutions de l'ancien régime et ce qu'on avait dû respecter des droits proclamés parla Révolution, compromis, cela va sans dire, tout en faveur des premières* Il constituait la Suisse en fédération de cantons, aussi indépendants les uns des autres que cela était compatible avec Texistence du lien helvétique. Lorsque les plus puissants de ces cantons eurent renversé les chartes de la Restauration» ils désirèrent la modification du pacte, afin d^ introduire le principe de la souveraineté populaire et de fonder une union plus capable d'assurer à la démocratie suisse sa place en Europe. La Diète décida de répondre à ce désir (1832); Mais il est malaisé de persuader le renoncement à des souverainetés indépen-' dantes. A proprement parler, on ne revise point un pacte. On le dénonce et on le refait. Des divergences de vues se manifestèrent, même partni les cantons progressistes; Un projet, dont le principal auteui*

était le jurisconsulte Rossi, alors député de Genève, fut élaboré à grand peine. Il tomba, le 7 juillet 1833, sous un plébiscite défavorable du peuple de Lucerne, dont le vote était nécessaire pour lui assurer Fappui de la majorité des cantons. La question devait rester des années en suspens. Il ne faUut rien moins qu'une guerre civile et la victoire des armes fédérales pour la trancher.

La constitution adoptée, en 1848, au lendemain de la guerre du Sonderhund, reconnaît une double souveraineté : celle de la nation suisse, celle des peuples des vingt-deux cantons. En la forme, elles se font équilibre, en fait, la première est prépondérante dans la Confédération. Ceci ressort clairement de l'organisation des pouvoirs qui découlent de Tune et de l'autre.

L'autorité suprême de la Confédération est exercée par \\i Assemblée fédérale », formée de deux sections, le « Conseil national » et le « Conseil des Etats » ; celui-ci, mandataire des souverainetés cantonales, se compose de quarante-quatre députés des vingt-deux cantons ; celui-là, organe de la souveraineté nationale, se compose des députés du peuple suisse, élus à raison d'un pour 20,000 âmes de population et, par suite, près de trois fois plus nombreux que les représentants des États. Séparés, ces conseils fonctionnent comme deux chambres d'égale importance^ dont l'accord est nécessaire pour Texercice efficace de l'action législative. Réunis, et le président du Conseil national occupant le fauteuil, ils éliseht, soit le « Conseil fédéral », qui exerce

le pouvoir exécutif, soit le « Tribunal fédéral », ils jouissent du droit de grâce et tranchent les conflits de compétence. Le tout à la majorité des votants.

L'exercice du pouvoir constituant est réglé comme suit :

« Art, 111. — La constitution fédérale peut être revisée en tout temps. »

<« Art. 112. — La revision a lieu dans les formes statuées pour la législation fédérale. »

« Art. 113. — Lorsqu'une section de TAssembl^^e fédérale décrète la revision de la constitution fédérale et que Tautre section n'y consent pas, ou bien lorsque cinquante mille citoyens suisses ayant droit de voter demandent la revision, la question de savoir si la constitution fédérale doit être revisée, est, dans Tun comme dans Tautre cas, soumise à la votation du peuple suisse, par oui ou par non.

(c Si, dans Tun ou Tautre de ces cas, la majorité des citoyens suisses prenant part à la votation se prononce pour l'affirmative, les deux conseils seront renouvelés pour travailler à la revision. »

« Art. 114 et dernier. — La constitution fédérale revisée entre en vigueur lorsqu'elle a été acceptée par la majorité des citoyens suisses prenant part à la votation et par la majorité des cantons ^ »

Ce texte, qui est entré presque sans modifications dans la constitution de 1874, attribue l'initiative

1. Recueil des constitutions fédérale et cantonales, V édition, Berne, 1860.

de la re vision, soit au peuple, soit aux conseils *. Quant à la sanction, elle appartient conjointement au peuple et aux cantons. Ceci est le corollaire obligé de la reconnaissance d'une double souveraineté.

Il va sans dire qu'en regard des dispositions des art. 113 et 114, l'art. 112 ne vise qu'une question de pure forme. Il signifie seulement que les règles, établies pour la procédure législative, seront applicables en matière de revision constitutionnelle. Et l'on ne saurait s'en prévaloir pour soutenir que le droit public fédéral autorise à assimiler l'exercice du pouvoir constituant aux actes de la législation ordinaire. L'introduction du référendum, pour toutes les lois et pour les arrêtés d'une portée générale qui n'ont pas un caractère d'urgence, n'y a rien changé. Car ce référendum est essentiellement différent du plébiscite constituant. On peut le reconnaître, tant à ses origines qu'à la façon dont il fonctionne. Institution ancienne delà démocratie germa-

I. Nous n'entendons parler, cela s'entend, que de Tinitiative devant le pouvoir constituant, qui seule est Tinitiative reviiionnelle. L'initiative qui peut être exercée devant le parlement est d'ordre purement législatif. C'est uniquement le droit de proposer à l'Assemblée fédérale d'user, elle, de son initiative constituante. En vertu des art. 81 et 112 de la constitution (texte de 1848, maintenu en 1874), ce droit appartient à chacun des deux conseils < et à chacun de leurs membres. » Les cantons peuvent l'exercer « par correspondance. » Ce qui veut dire que ledit droit compète à chacun des conseils devant l'autre, à chacun de leurs membres devant la chambre où il siège, et, par l'entremise du Conseil fédéral, à chaque gouvernement cantonal devant l'Assemblée.

nique, laquelle jusqu'à une époque récente a ignoré le régime des constitutions écrites, il n'est point d'autre part, sous la forme facultative qu'il a reçue dans le droit public de la Confédération, le facteur nécessaire de la législation organique. La loi est faite par l'accord des conseils. Une demande de référendum peut se produire, dans un certain délai, et en suspendre l'exécution, jusqu'à ce que le peuple se soit prononcé sur l'œuvre de ses représentants. Le corps électoral peut, en approuvant ou en désavouant cette œuvre, lui donner la consécration de son vote ou la réduire à néant. Ce faisant, il fait acte de législateur suprême. Mais il n'en résulte pas que la sanction législative émane directement et nécessairement de lui seul, au même titre que Tacte impératif qui donne l'être à la constitution.

On a souvent le tort, même à Berne, de favoriser la confusion qui peut s'établir entre ces deux formes de l'intervention souveraine du peuple. Le mot de plébiscite a porté la peine de l'abus qui a été fait de la chose en France, sous l'Empire. Il sonne mal aux oreilles des républicains qui ont été témoins du coup d'État de 1851. En Suisse, on devait tout naturellement être porté à le remplacer, dans le langage courant, par le nom de Tinstitution née sur le sol national. La coutume s'est glissée jusque dans les documents officiels. On y trouve, comme dans les journaux, l'expression de référendum appliquée à l'exercice du pouvoir constituant. Il est même arrivé que le Conseil fédéral a soumis aux suffrages populaires, par un arrêté unique, un

amendement constitutionnel et une loi fédérale sur laquelle le référendum avait été demandé. Ceci est un précédent regrettable ^ parce qu'il a pu induire les électeurs en erreur, en leur laissant supposer que, par leur double vote, ils n'exerçaient qu'un seul et même droit. Mais c'est un précédent purement administratif, qui n'entraîne pas nécessairement une interprétation du texte constitutionnel et qu'on ne saurait critiquer qu'au point de vue, tout pratique, de l'éducation politique des masses. Au demeurant, la constitution est assez claire pour qu'il ne soit pas possible aux jurisconsultes de se méprendre sur les distinctions qu'elle comporte.

On a vu que l'initiative plébiscitaire n'est point une création du droit public fédéral et qu'elle fonctionnait déjà dans plusieurs cantons. Le chiffre de 50,000 signatures, que doit porter la réquisition, correspondait à peu près, à l'époque où il a été fixé, au huitième des citoyens actifs. L'innovation des constituants de 1848 est d'avoir fait application du plébiscite initiatif au cas où les sections de l'Assemblée fédérale seraient d'un avis différent. Si pareille hypothèse se réalise en matière de législation ordinaire, la loi en question est mortnée. C'est la conséquence forcée de l'adoption du système bicaméral. On n'a pas voulu qu'il en fût de même en matière constituante. Le décret de celui des conseils qui s'est déclaré en faveur de la revision, s'il n'est pas approuvé par l'autre, ne tombe pas complètement, il se transforme et reçoit le même effet que la demande de 50,000 citoyens. Ce

décret était initiatif de Tœuvre constituante devant l'Assemblée fédérale. Repoussé par la seconde des chambres qui en est saisie, il change de caractère et devient, devant le peuple, une réquisition tendant à obtenir du corps électoral l'exercice de son initiative plébiscitaire *.

Si la revision est décidée en principe par un vote populaire, les chambres sont dissoutes ipso facto et renouvelées pour l'entreprendre, ce qui n'est pas le cas lorsque la revision est introduite par la voie de l'initiative parlementaire. La dissolution de l'Assemblée fédérale s'explique par cette considération que lorsqu'on a dû avoir recours à l'initiative plébiscitaire, cette initiative s'est exercée, soit contrairement à la manière de voir de l'un des conseils, soit en dehors de tous deux, parce que l'on a jugé qu'il était difficile de rallier, dans aucun, une majorité révisionniste.

On a remarqué que le texte, cité plus haut, parle de « revision », en général, sans spécifier de dis-

1. Les commentateurs du texte que nous avons cité envisagent ordinairement cette intervention du corps électoral comme une sorte de jugement du peuple en appel. Le plébiscite, ainsi provoqué, aurait pour but de mettre fln à un conflit entre les conseils. On oublie que ce caractère ne saurait appartenir au plébiscite requis par 50,000 citoyens et que l'un et Tautre, celui-ci comme celui-là, sont prévus, par la constitution, dans le même article et par une seule formule. Une décision suprême, destinée à trancher un différend entre les sections de T Assemblée fédérale, ne serait conforme à l'esprit de la constitution de 18-18 que si elle était demandée, non pas seulement au peuple suisse, mais encore aux cantons.

tinction entre une refonte totale et un remaniement partiel de la constitution. Cette négligence devait donner lieu, dans la suite, à de graves discussions et finalement provoquer Tamendement de 1891, que nous aurons à examiner plus loin. Il est bon de constater ici qu'elle était voulue. Au cours des débats de la Diète constituante, la députation de Baie- Ville proposa d'inscrire, dans l'article 112, que la constitution fédérale pourrait en tout temps être revisée « en tout ou en partie ». Cette rédaction fut écartée comme inutile, à la suite d'une déclaration, inscrite au protocole, établissant que Topinion de la majorité était qu'une revision partielle pouvait être entreprise aux mêmes conditions qu'une revision totale ^ .

Nous avons déjà mentionné les raisons pour lesquelles la constitution a été déclarée modifiable en tout temps. Ce sont celles qui avaient fait imposer une disposition analogue aux chartes cantonales.

L'œuvre du législateur de 1848 fut présentée, non au peuple suisse qui, en droit, ne devait exister qu'à partir de la consécration même de cette œuvre, mais aux cantons. Presque tous soumirent la question au sufl'rage populaire et le résultat des plébiscites détermina le vote de chacun. La constitution fut ratifiée par une majorité de 15 Va cantons.

Les articles qu'on a lus reçurent leur première interprétation en 1865, année où l'Assemblée fédé-

1. Ahschied der ordentlichen EidgenÔssischen Tagsatzimg tm, Jahre 1847, IV, 158.

raie prit Tinitiative d'une révision partielle. Le 14 janvier 1866, neuf amendements furent soumis au peuple et aux cantons. On vota séparément sur chacun. Huit furent repoussés. Un seul réunit la double majorité requise du peuple et des États. Il abrogeait une clause peu libérale de la constitution de 1848, qui mettait les Israélites suisses dans une situation d'inégalité choquante vis-à-vis de leurs compatriotes chrétiens et même, depuis la conclusion du traité franco-suisse de 1864, de leurs coreligionnaires français, relativement à la liberté de s'établir sur toute l'étendue du territoire de la Confédération.

§ 2. — Le plébiscite de 1872.

Les huit amendements rejetés, en 1866, eussent entraîné la dévolution de compétences nouvelles au pouvoir central. Malgré Téchec relatif de la revision, on peut dire qu'en principe l'opinion pubUque n'était pas opposée aux vues de l'Assemblée fédérale. On avait entendu seulement en ajourner la réalisation jusqu'au moment où un remaniement d'ensemble de la constitution paraîtrait opportun. Ce moment vint plus tôt qu'on ne s'y attendait. Les élections générales de 1869 se firent en partie sur des progranunes de réforme, et une majorité révisionniste fut élue au Conseil national. Dès le début de la législature, le gouvernement fut invité par les chambres à formuler des propositions, en vue de mettre la constitution « en harmonie avec les besoins de notre époque ». Le projet qui fut élaboré