L* AMENDEMENT DE 1891 SUR L^INITIATIVE

peut autoriser une simplification de la procédure constituante, dans le cas où l'on désire effectuer une réforme spéciale, elle ne saurait évidemment justifier un transfert du pouvoir constituant. Il y a de graves raisons pour qu'une appréciation qui ne repose que sur des considérations d'opportunité politique, qu'une étiquette arbitrairement choisie ou reçue, ne puisse avoir, pour conséquence, la dévolution d'une partie de l'œuvre de revision à une autorité nouvelle. C'est cependant ce que consacrent les dispositions qui permettent à 50,000 citoyens de rédiger, de toutes pièces, un ou plusieurs articles constitutionnels, destinés, s'ils obtiennent la sanction du vote populaire, à prendre place, tels quels, dans la loi fondamentale de l'Etat.

On peut constater, en parcourant les débats d'où est sortie la rédaction compliquée, parfois même obscure, de l'article 121, une confusion complète entre deux notions que nous avons eu pour objet de différencier nettement dans cette étude : l'initiative plébiscitaire et l'initiative plurale, l'initiative de tous , ou de la majorité qui , en vertu de la fiction acceptée, exprime la volonté générale, et l'initiative de plusieurs. Il paraît même assez probable que c'est par suite de cette confusion que le système renouvelé de la constitution zurichoise a finalement pris la place de celui qu'avait formulé le gouvernement et qui n'était que le déve-^ loppement pur et simple du droit fédéral existant. L'expression initiative populaire, qui dans celui-ci pouvait s'entendre de l'action du corps électoral

lui-même, simplement provoquée par la demande d'initiative des 50,000 requérants, s'est appliquée dans celui-là à l'action de ces derniers. Elle est devenue synonyme, on peut s'en rendre compte en rapprochant le projet écarté du contre-projet adopté, de la demande elle-même. « Le peuple d, disait le texte voté tout d'abord au Conseil national, « peut aussi réclamer, par la voie de Tini- « tiative populaire, l'abrogation ou la modification « d'articles déterminés , etc. * » L'article définitif dit : « L'initiative populaire consiste en une de- « mande présentée par 50,000 citoyens. »

Il faut reconnaître, pour être exact, que la véritable nature du droit proclamé par la constitution de 1848, droit à peine exercé, jamais approfondi, était assez généralement méconnue au moment de la discussion du nouvel article 121 . La théorie qui avait cours dans le pubUc était que les 50,000 citoyens, qui pouvaient demander la consultation du corps électoral sur le principe d'une revision, exerçaient, en agissant ainsi, l'initiative populaire. Cette opinion, née d'un examen superficiel des textes, favorisa la transition entre l'ancien système et le nouveau, qui consacre expressément cette manière de voir. On n'eut pas conscience qu'on faisait un saut.

Si Ton veut bien se reporter à la définition juri-

1. L'avant-projet du Conseil fédéral s'était exprimé moins clairement : « On peut aussi... » La rédaction préférable : « Le pet*' pie peut... 9 était due à la commission du Conseil national.

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dique de Tinitiative, on ne contestera point que ceux qui l'exercent en matière de revision constitutionnelle, participent de la sorte directement et effectivement à l'exercice du pouvoir constituant. Il en résulte qu'une fraction donnée du corps électoral est en mesure, à la seule condition de poursuivre une revision qualifiée partielle, de se conférer un mandat constituant, à peu de chose près , aussi étendu que celui des représentants du peuple, agissant de concert avec les représentants des cantons. Est-ce bien là ce que voulait la démocratie suisse, si jalouse, à certaines heures, de son organisation fédérative ?

Une autre confusion d'idées, qui manifestement a influé sur la décision des auteurs de l'amendement de 1891, c'est l'assimilation de l'œuvre constituante à l'œuvre législative. On trouve, répétée mainte fois dans leurs discours cette assertion, dont nous avons montré la vraie portée, que l'initiative par projet existe dans la plupart des cantons et qu'elle y donne de bons résultats. Plus d'un orateur ajoute que l'institution qu'il s'agit de faire passer dans le droit fédéral est le complément nécessaire du référendum. D'aucuns vont jusqu'à dire qu'elle sera le meilleur moyen de réaliser la représentation des minorités. En vain M. Schenk a-t-il rappelé, dans le premier débat, au sein du Conseil national, qu'une chose est l'initiative législative, autre chose l'initiative constituante, que lorsqu'on fait une loi ordinaire, on se meut dans de certaines limites fixées par la loi fondamentale, tandis que lorsqu'on revise

celle-ci, on n'a plus rien au-dessus de soi, tout est possible. Cette théorie qui, dans un État constitutionnel, n'est que la saine interprétation du droit, n'a pas d'écho au Conseil des États.- Elle a contre elle, d'un côté, la tradition des petits cantons de démocratie pure, où la constitution écrite est une importation étrangère , dont on ne sent pas toute l'utilité, et de l'autre, coïncidence bizarre, chez les juristes des grands cantons de l'est et du centre, la doctrine dont on a vu la fortune en Prusse et dans le vaste empire fondé en 1871. Les légistes de la Suisse allemande sont tout naturellement portés à subir l'influence de la science germanique. Il leur faut beaucoup d'indépendance d'esprit et un puissant effort individuel pour ne pas accepter, telles quelles, les thèses qu'ils ont entendu soutenir, avec tant d'autorité, dans les universités où s'achèvent ordinairement leurs études. Il est à peine besoin d'ajouter que, s'il est une occasion dans laqueUe leurs concitoyens doivent désirer qu'ils aient cette indépendance, qu'ils fassent cet effort, c'est lorsqu'il s'agit du droit public de leur pays.

Quittant le terrain juridique et nous plaçant à un point de vue exclusivement politique, nous voyons d'autres inconvénients au système de l'initiative plurale en matière de revision constitutionnelle. Ces inconvénients peuvent n'être point encore apparents ; mais ils se manifesteront sans doute un jour et quand bien même la sagesse pratique des populations suisses suffirait à les préserver de

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leurs conséquences, il est du devoir de quiconque songe à l'avenir de la démocratie, en Europe, de les signaler avec soin.

L'initiative parprojet rédigé augmente considérablement l'importance de deux facteurs de notre vie publique qui, l'un et l'autre, peuvent être tour à tour, dans l'État, la meilleure et la pire des choses. Le premier, les associations politiques, a été souvent, et dans plus d'un pays, l'instrument du progrès. Mais nul n'ignore aussi quel rôle néfaste ont joué les clubs^ en France, à une époque qui a laissé dans l'histoire le souvenir de violences et d'illégalités sans nom. Et l'on commence à savoir, maintenant que l'on cherche à se renseigner sérieusement sur les choses de la politique américaine, quels dangers font courir, à la vraie liberté, les rings électoraux des États-Unis. Le second de ces facteurs, c'est la presse quotidienne qui, de nos jours, prend sa place à côté, parfois même au-dessus des pouvoirs constitués et peut devenir, selon l'esprit qui l'inspire, selon la valeur personnelle et le désintéressement des hommes qui disposent de sa publicité, ou le conseiller vigilant de la démocratie, ou le mauvais génie de la République. Le vice originel de l'influence exercée parles associations et par les journaux, lorsqu'elle est prépondérante dans l'Etat, est d'émaner de puissances politiquement anonymes et irresponsables. A la faveur de la disposition qui permet à une fraction du corps électoral d'intervenir directement dans les affaires publiques et d'avoir part à l'exercice du pouvoir constituant, cette influence prendra le pas

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sur les autres, toutes les fois qu'il s'agira de provoquer une intervention de ce genre.

Un citoyen, fût-il sûr de l'appui d'autres citoyens, simples particuliers comme lui, n'essaiera pas de recueillir 50,000 signatures au bas d'un projet qu'il aura rédigé. Il faudra nécessairement qu'un journal ou une société se mette en avant. L'article, qui fera peut-être un jour partie intégrante de la constitution du pays, dont les législateurs futurs pourront avoir à s'inspirer dans leur œuvre, que les juges seront appelés, dans ce cas, à appliquer et les jurisconsultes à commenter et à interpréter selon l'esprit du droit public et l'intention de ses auteurs, cet article pourra être élaboré à huis clos, dans les bureaux d'une rédaction quelconque, ou sur la table d'un comité d'inconnus. Si tôt qu'il aura reçu deux signatures, sa teneur sera définitive, aucun amendement ne pourra y être apporté. Il s'en ira, parfait et intangible, quêter une à une les adhésions des citoyens.

Veut-on savoir comment cette quête se fait, ou se faisait encore récemment à Zurich? Voici la déposition, peu suspecte, d'un magistrat de ce canton, le bourgmestre Stûssi, un des plus chauds défenseurs de l'extension des droits populaires : « Pour « triompher des résistances, on fait appel à la dis- « cipline du parti. Toutes les influences sociales sont <c mises en mouvement. Des considérations d'ami- « tiés personnelles, de relations de travail et d'aflfai- « res, entrent en jeu. On fait signer des femmes « pour leur mari, des fils pour leur père. On fait le

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« siège des récalcitrants, jusqu'à ce qu'ils cèdent « pour avoir la paix. On leur facilite l'adhésion en « ne demandant qu'un consentement, dont on s'auto- « rise pour signer en leur nom. Dans la règle, il est «impossible de laisser aux signataires le temps (c d'examiner le projet et l'exposé des motifs; on « leur dit à peu près de quoi il s'agit. Et, à ce su- « jet, une légère entorse à la vérité, ici et là, répond « aussi à l'idée qu'on se fait de l'agitation *. »

On peut remédier par la voie de la législation, — et on l'a fait, — à quelques-uns des abus que signale M. Stûssi, mais pas à tous. En particulier, il n'est pas possible d'obliger les signataires à examiner avec soin le texte qu'on leur fait endosser. Cet inconvénient, qui est nul lorsqu'il ne s'agit que de demander une consultation populaire préalable, devient un danger des plus graves, lorsque les citoyens sont mis en demeure de coopérer directetement à ce qu'on peut appeler la partie technique de l'œuvre constituante.

Le bourgmestre Stiissi, en démocrate éclairé par l'expérience, juge sévèrement l'initiative plurale. Il souhaite de la voir remplacer, dans son canton, par un développement plus complet de V initiative individuelle qui y a été consacrée, sous une forme rudimentaire, par la constitution de 1869. 11 veut que quiconque désire exercer son droit, ait à apporter son projet au Conseil cantonal. Dans la session qui suit la déposition d'un projet de ce

1. Référendum und Initiative im Kanton Zurich, Horgrcn, 1886, p. 79 B.

genre, une commission est nommée, pom* l'examiner et le discuter avec l'initiant et ses amis. Lorsque les travaux de cette commission sont achevés, le résultat en est publié et, après l'écoulement de certains délais, si la proposition est maintenue par son auteur, telle qu'il l'a conçue ou avec les amendements qu'il peut avoir agréés, les électeurs sont appelés à se prononcer.

C'est presque une forme nouvelle de gouvernement démocratique, qui serait ainsi réalisée, par la substitution d'un procédé d'initiative à un autre. On voit, une fois de plus, que, dans ce domaine, il n'y a pas de détails, et qu'il importe par dessus tout de ne pas se payer de mots, quand on veut aborder le chapitre, si complexe et si nouveau, de la science politique, qui a pour titre : Des droits populaires.

Une discussion quelque peu approfondie du système de M. Stûssi, qui est également préconisé parla section zurichoise du Grûtîiverein, dépasserait les limites de cette étude. Nous n'avons pas à nous demander à quelles conditions il serait praticable dans un État de plus d'étendue que le canton où il compte déjà de nombreux partisans. Mais nous devons faire remarquer que, si l'on admet l'initiative par projet rédigé, ce système est, en théorie, le seul qui, d'un côté, sauvegarde les droits du simple particulier, lequel n'est ordinairement ni journaliste ni membre influent d'une association politique, et qui, de l'autre, fournisse des garanties sérieuses contre l'improvisation anonyme des textes du droit public. II est vrai qu'il faut supposer au citoyen, entrant

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ainsi en collaboration avec une commission parlementaire, une certaine dose d'intelligence et do volonté; mais ce sont des qualités dont la démocratie la plus égalitaire ne saurait dispenser le législateur. Dans la pratique, il est probable que ce citoyen serait le délégué d'un groupe et l'on arriverait de la sorte à cette forme du gouvernement populaire, qui est peut-être celle de l'avenir : la loi préparée par la représentation du nombre, travaillant de concert avec la représentation des intérêts.

Pour en revenir à la constitution fédérale, un dernier et non moins grave reproche qu'on peut faire aux dispositions, par lesquelles les articles de 1891 ont réglé l'initiative de la revision partielle, c'est qu'ils permettent de faire passer, sous son manteau, n'importe quelle mesure. Aucun texte ne définit ce qui est d'ordre constitutionnel et ce qui ne l'est pas. Et si un nouvel amendement ne vient donner à l'Assemblée fédérale l'autorité nécessaire pour imposer aux initiants la distinction entre le domaine de la revision proprement dite et celui de la législation, ou même de l'exercice du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire, on peut être sûr qu'ils ne la seront point. Les matières les plus hétérogènes feront tour à tour l'objet de « projets rédigés », et si ces projets sont présentés en forme d'articles constitutionnels, il faudra, bon gré, mal gré, les soumettre au vote du peuple et des cantons.

Lorsqu'on a fait faire à la démocratie suisse ce saut dans l'inconnu, nul n'a songé à l'étendue illi-

mitée du nouveau droit populaire. On avait devant les yeux l'initiative restreinte, telle qu'elle fonctionne dans la plupart des cantons et, par suite des confusions que nous avons relevées, on crut établir, dans la Confédération, quelque chose de semblable. Ce qu'on a établi pourrait servir, si Ton n'y prenait garde, à bouleverser de fond en comble les bases du gouvernement fédéral.

« Par le moyen de l'initiative », dit M. Jacques Berney, professeur à la Faculté de Droit de Lausanne, « le peuple suisse peut se gouverner librece ment dans tous les domaines. Il peut faire des « lois, se donner un code pénal, naturaliser les « étrangers, amnistier des condamnés , contracter « des emprunts, convertir la dette de l'État, accor- « der des subventions, conclure des traités, les dé- « noncer, déclarer la guerre, faire la paix, instituer « un tarif douanier, supprimer des impôts, se saisir « d'une contestation, prononcer un jugement, cas- « ser la sentence d'un tribunal, condamner à mort « un citoyen, etc., etc., etc., il peut prendre une « décision quelconque, — à une seule condition, — « c'est qu'il l'inscrive dans la constitution *. »

C'est ici, cela s'entend, une boutade de juriste. Il est peu probable que, dans la pratique, on aille jamais jusqu'aux limites que la théorie permet de concevoir. Nous pensons même, pour notre part,

1. L'initiative populaire eti droit public fédéral. (Contribution au Recueil inaugural de VUniversité de Lausanne. Lausanne 1892, p. 5.)

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que le jour où le peuple suisse verra tout ce qu'il peut faire, c'est-à-dire tout ce que, profitant d'une de ses heures d'entraînement, on pourrait lui faire faire, il se servira de son pouvoir même pour y mettre ordre. On est constamment obligé, dans le langage courant, de dire : Le peuple souverain, alors que pour être exact, il faudrait dire : Le corps électoral, qui parle en son nom. Ceci n'est pas une raison pour qu'ils soient identiques. Il arrive aussi qu'on dise : Le peuple, quand il ne s'agit que d'une fraction du corps électoral. C'est ce que font, sans le vouloir, ceux qui confondent l'initiative plurale et l'initiative plébiscitaire. C'est ce que faisaient les Jacobins de 1793, lorsqu'ils menaient les sections de Paris aux tribunes de la Convention nationale et les appelaient : « Le Peuple français ». Mais l'illusion des mots ne dure qu'un temps. Dès que le véritable souverain s'aperçoit qu'on en profite pour lui attribuer des volontés qu'il n'a pas, il a sa manière de remettre toutes choses en place.

On a pu constater, ces dernières années, que la démocratie suisse s'est avancée, par sauts et par bonds, sur la voie du gouvernement direct, et l'on commence à parler de ses exagérations. En ce qui touche au domaine fédéral, ce phénomène a une cause, entre autres, qui n'est pas sufSsamment connue de tous ceux qui sont appelés à le juger, et dont il faut tenir le plus grand compte. La délimitation des arrondissements électoraux n'est point satisfaisante et le grand parti, auquel elle a assuré, jusqu'à présent, la prépondérance au sein du Conseil

national, a profité des difficultés que Texistence des frontières cantonales intérieures crée à un remaniement, pour se refuser aux modifications réclamées par Fopposition, on peut même dire, par l'opinion publique. De là Tantagonisme qui s'est manifesté récemment entre la nation et ses représentants et, chez les minorités, coalisées pour la lutte, la préoccupation constante du recours au peuple. C'est cette situation anormale qui a fait que le droit d'initiative, sous la forme que l'on sait, est apparu à beaucoup comme une nécessité politique. Lorsqu'elle aura cessé, le pays, qui est pratique et judicieux, aura bientôt fait de reconnaître que le progrès véritable ne consiste pas, pour lui, dans l'annihilation de ses conseils élus et responsables. Lorsqu'une assemblée prend l'initiative d'une mesure et la soumet au pays, elle en répond devant lui. Et non seulement elle assume une responsabilité, en tant qu'autorité corporative, mais les membres de la minorité, comme ceux de la ms^orité, répondent, devant le corps électoral, de l'opinion qu'ils ont soutenue. La confiance que Ton peut avoir dans les hommes que l'on a élus, qu'on a vus à l'œuvre, dont on a pu connaître les délibérations, est une garantie de première importance. Pour le grand nombre des électeurs, auquel on ne saurait imposer des études de droit constitutionnel, c'est celle qui pèsera le plus dans un vote réfléchi. Améliorer la composition des assemblées dont on attend cette garantie, faire en sorte qu'on puisse entendre, dans leurs débats, non seulement la voix du nom-*

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bre, mais celle des intérêts, qui ne se chiffrent pas par têtes de population, assurer, par Texercice rationnel des droits populaires, le contact moral qui doit s'établir entre les chambres et le suffrage universel, dont il est nécessaire que le législateur soit tout ensemble le mandataire et le conseiller, est plus utile, plus fécond, plus sage que de substituer l'action de comités officieux, de délégués sans mandat, à celle des représentants légaux de la nation, La réputation d'intelligence, de maturité démocratique, du peuple suisse est grande et méritée. Elle va être mise à la plus rude épreuve. L'exercice du nouveau droit que l'amendement de 1891 vient d'attribuer à cinquante mille électeurs, la façon dont on en évitera les dangers, dont on saura en apprécier les conséquences et, le cas échéant, en modifier les conditions, seront suivis, au près et au loin, avec la plus grande attention. Dans le monde de l'idée, la Suisse contemporaine est devenue une puissance. Hier encore, morcelée en vingt-deux nationalités minuscules, elle n'avait que des rudiments d'institututions fédérales. Son histoire politique était trop locale et trop multiple, pour être beaucoup étudiée au dehors. Le gouvernement populaire évoluait obscurément dans les cantons. Il n'en est plus de même aigourd'hui. Les constitutions de 1848 et de 1874 ont condensé la nébuleuse. On a vu naître et durer, au centre de TEurope, un État démocratique, suffisamment étendu pour fournir un exemple, qu'on peut citer avec avantage, qu'on cite chaque jour. Et les citations s'adressent à des sociétés profon-

clément travaillées par Tesprit du progrès moderne.

Le paysan suisse, s'en allant au prochain village, en habits de dimanche, déposer dans Turne, à la salle d'école, tm oui ou un non résolu, hocherait la tête, incrédule, s*il entendait dire que son action peut intéresser là-bas, très loin, par delà les montagnes, des honunés qui ne sont pas de son pays. Cela est pourtant. Les vieilles nations marchent ou se préparent à marcher, Tune après Tautre, à la démocratie, comme les échelons d'une armée qui s'avance lentement dans une contrée mal connue. Ce paysan est un éclaireur d'avant-garde.

Si Ton envisage les systèmes de révision que présentent les divers pays qui possèdent des constitutions écrites, d'assez haut pour que toutes les différences qui ne sont pas essentielles disparaissent, on peut ramener ces systèmes à deux types généraux : — la revision par les pouvoirs constitués, — la re vision par le peuple. Le premier se rattache historiquement à une conception semi-médiévale de TÉtat, qui partage la souveraineté entre le prince et la représentation du pays, et sous Tinfluence de laquelle les constitutions ont pris le caractère de pactes synallagmatiques. Le second est celui dont la Révolution a jeté les bases et qui s*est développé dans les démocraties de notre temps.

Les États du groupe que nous avons appelé le groupe allemand sont restés, pour la plupart, jusqu'à ce jour, sous l'influence des traditions de l'ancien régime. Les uns ont préservé, quoique sous une modalité atténuée, la théorie du contrat bilatéral, les autres l'ont abandonnée presque complètement, mais au détriment du caractère spécial de l'œuvre constituante. Chez ceux-ci, cette œuvre est devenue un acte de législation pure et simple. Chez

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ceux-là, elle est accomplie par les pouvoirs auxquels il appartient de légiférer; mais elle Test selon une procédure dont les formes sont compliquées et solennelles et où quelque chose persiste du caractère contractuel originaire.

Les monarchies du groupe latin et Scandinave ont fait un pas de plus et ont accepté, de la théorie moderne, le principe de la consultation du pays. Elles confient la revision de la constitution aux pouvoirs constitués, mais la décision suprême n'intervient que lorsque la chambre populaire a été entièrement renouvelée, à la suite d'élections générales, ou que la législature a été remplacée temporairement par une assemblée munie de pleins pouvoirs spéciaux. Partout, excepté en Grèce et, selon la doctrine formulée et défendue par le Storthing, en Norvège, le prince a une part dans l'œuvre constituante.

Les États de souveraineté nationale inconditionnée pratiquent le système de la revision par le peuple, ou au nom du peuple. Il arrive que, dans certains de ces États, la constitution est modifiée par les membres des corps législatifs. Mais alors ceux-ci agissent en vertu d'un mandat particulier, exprès ou tacite. Ils constituent vice popuH.

Des deux genres de revision qu'on peut distinguer, dans la pratique, la revision totale et la revision partielle, les constitutions qni ont subi en quelque mesure, à quelque époque de leur existence, l'influence de la théorie contractuelle, ne prévoient, lorsqu'elles s'occupent de fixer les règles de la

procédure constituante, que le second. Nous avons précisé, dans le résumé qui clôt la série des chapitres que nous leur avons consacrés, les principes généraux auxquels elles obéissent. Il est superflu d'y revenir. La question qui nous reste à examiner, en concluant, est celle des enseignements qu'on peut tirer du rapprochement des constitutions populaires et particulièrement des expériences faites atix États-Unis d'Amérique, en France et en Suisse.

Si Ton écarte tout ce qui est secondaire, les points de procédure discutables dans telle ou telle hypothèse donnée, les solutions politiques imaginées pour répondre aux nécessités du moment, et si Ton se demande quelle est la nature de l'acte constituant, dans les pays où la Révolution a produit toutes ses conséquences, on ne peut que répondre, avec M. Emile Boutmy : « C'est un acte impératif de la nation * . »

L'auteur des Etudes de droit constitutionnel, un petit volume qui vaut de gros livres, donne cette définition à propos des constitutions françaises. Mais on peut l'appliquer également aujourd'hui aux constitutions des États de l'Union américaine et aux constitutions suisses. M. Boutmy ajoute, toujours en parlant de la France :

« Au sein de la nation il n'y a de consistant que « l'individu. Il a bien fallu creuser jusque-là en tra- « versant les débris friables des anciens corps poli- « tiques et asseoir les fondements de l'État sur les