Aristote, Politique, I, 2; LI, 9; VII

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l'Etat et ses nationaux, les Romains se sont rendu un compte à peu près exact de la notion de souveraineté, bien que, comme tous les peuples de l’antiquité, ils aient été portés à étendre démesurément les droits de l'Etat vis-à-vis de l'individu, Mais leur grand tort est d’avoir transporté cette idée de la souveraineté dans leurs relations internationales, et c’est surtout à ce point de vue que leur théorie sur la souveraineté nous semble aujourd’hui défectueuse.

Il est vrai que la situation des Etats modernes les uns vis-à-vis des autres ne ressemble guère à ce qu’elle était au temps de l’Empire romain; ce serait partir d’un point de vue très faux que de juger la notion romaine de la souveraineté d’après nos idées actuelles sur le droit international public. Nous sommes habitués aujourd’hui à voir exister les uns à côté des autres un grand nombre d'Etats égaux, et nous en sommes arrivés à concevoir la souveraineté proprement dite surtout comme une notion de droit interne, le mot de souveraineté ne signifiant plus, au point de vue des relations internationales, que l’indépendance vis-à-vis des autres puissances, et non bien entendu le droit de leur commander. Mais tout autre était la situation de l’Empire romain, englobant, au moins dans les derniers siècles, la totalité du monde civilisé et mayant plus affaire sur ses frontières qu’à des barbares à peine organisés en Etats. Aussi n’est-il pas étonnant que les Romains soient arrivés à ne reconnaître qu’un Etat unique, l’Empire romain, possédant un droit de dominatio1 souveraine sur tous les peuples du monde.

Cette idée de limperium universel devait, après avoir été abandonnée au moment de la chute de lEmpire romain sous les coups des barbares, être reprise quelques siècles plus tard, lors de la restauration de l’Empire par Charlemagne et le pape Léon III. Après une nouvelle mais courte éclipse à la mort de Charlemagne,

- le droit à la domination universelle allait être de nouveau revendiqué, et cette fois par des princes allemands, les papes ayant définitivement transmis aux sept électeurs le droit de désigner le chef du Saint Empire romain germanique. Mais cette idée de l'Empire universel, compréhensible chez les Romains à raison de leur domination à peu près universelle, était au Moyen Age aussi inexacte en fait qu’en théorie, car au lieu d’un Etat unique, il en existait à cette époque plusieurs bien distincts et indépendants les uns des autres. Aussi ne devait-elle quère être soutenue que par les juristes allemands et italiens (1); les autres nations, la France notamment, revendiquèrent toujours au point de vue temporel une indépendance complète vis-à-vis de toute autre puissance. D'ailleurs le rapide développement du régime féodal et le morcellement de PAllemagne allaient bientôt rendre purement théorique, à l’intérieur même de leurs frontières, la prétendue souveraineté des Empereurs d'Allemagne.

Toute l’Europe occidentale allait désormais, pendant quelques siècles, vivre sous le régime féodal, régime qui offre, on l’a vu, une certaine analogie, assez lointaine d’ailleurs, avec la forme fédérative (2). Mais lorsque, avec le déclin de la féodalité, les aspirations des peuples vers une vie nationale commencèrent à se faire sentir, et la France fut l'un des premiers pays où ces aspirations prirent naissance, les juristes qui n'avaient jamais aimé la féodalité, appuyèrent de tous leurs efforts ce mouvement vers l’unité, et cherchèrent à élever l'Etat au-dessus de toutes les autres collectivités publiques, en lui attribuant un caractère qu’il fût le seul à posséder.

Ce fut Bodin qui indiqua le premier, dans son livre « De la République » qui parut à Paris en 1576, le cri-

1. Cf. Esmein. Histoire du droit, p. 331. 2, NV. tre partie, p. 8 sq.

terium cherché. II le place avec raison dans Ja notion de la souveraineté, considérée comme la puissance suprême (summum imperium, suprema potestas), le pouvoir le plus élevé qui existe dans la République, c’est-à-dire dans PEtat (1).

La théorie de Bodin ne tarda pas à être universellement adoptée, et elle exerça la plus grande influence sur le développement des Etats de l’Europe occidentale. Pendant qu’en France la souveraineté était attribuée au roi, et que les juristes se servaient de cette idée pour revendiquer en son nom un pouvoir absolu, dans d’autres pays où le morcellement féodal avait laissé des traces à la fois plus durables et plus profondes, l’Allemagne par exemple, la souveraineté fut au contraire attribuée non à l'Empire, considéré comme manquant d’une qualité essentielle à l'Etat souverain, l’unité, mais à ses membres, les divers Etats et principautés ; et les traités de Westphalie vinrent confirmer cette opinion en stipulant que « tous les princes et Estats seront maintenus dans tous les autres droits de souveraineté qui leur appartiennent. » Il en fut de même en Suisse, où les cantons, après avoir invoqué leur souveraineté pour obtenir lors de la paix de Westphalie la reconnaissance de leur indépendance vis-à-vis de l'Allemagne, l’mvoquèrent ensuite vis-à-vis du pouvoir fédéral lui-même pour se soustraire à ses exigences, ou vis-à-vis d’autres cantons, pour refuser malgré leur demande d'intervenir dans leurs affaires intérieures (2).

Mais Bodin n’avait pas cherché à approfondir la notion de la souveraineté, qu’il représentait simplement comme étant la suprema potestas, la puissance suprême et perpétuelle de la République. Il se borne à ajouter que la

1. Bodin définit l'Etat « un droit gouvernement de plusieurs mesnages et de ce qui leur est commun avec puissance souveraine » (De la République, I, 1).

?. Borel, La souveraineté et l'Etat fédératif, p. 17,

souveraineté consiste dans l'unité et l'intégrité du pouvoir de l'Etat, et qu’elle est indépendante de toute autre puissance que de celle de Dieu, même de la loi, puisque la loi, au lieu de se trouver au-dessus de l'Etat, émane de lui et puise en lui sa force obligatoire. Or cette définition de la souveraineté, considérée comme summum tmperium, suprema potestas, si elle est exacte en elle, et à ce titre, reproduite parfois encore par certains auteurs (1), est peu scientifique, car il ne suffit pas de dire que la souveraineté est le smmum tmperium, il faut encore expliquer ce qu’est ce summum imperium et comment il se manifeste extérieurement. De plus Bodin et les auteurs qui l’ont suivi eurent le tort grave de confondre l'Etat, seul possesseur de la souveraineté, avec celui qui l’exerce en son nom; ils n’avaient pas su s’élever jusqu’à la théorie de la personnalité morale de l'Etat, la collectivité suprême du droit public, et ils attribuaient la souveraineté tantôt au monarque (Bodin, Grotius, Hobbes), tantôt au peuple (J.-J. Rousseau). Ils arrivaient ainsi à faire de l'Etat, comme au temps de la féodalité, une sorte de patrimoine, de propriété d’une personne, le monarque, ou d’une masse, la majorité des citoyens. C'était la négation même du droit public, car si le souverain, quel qu'il soit, peuple ou monarque, est au-dessus de l'Etat, la constitution n’est plus qu’une concession du souverain, concession qu'il peut toujours retirer selon son bon plaisir, puisque juridiquement « il n’est pas lié par elle, aussi peu que je suis lié juridiquement par une promesse faite à mon esclave» (2).

14. V. par exemple Zorn, Staalsrechlt, 1, p. 65 : « Souverænelcæt ist hæchste Gewall »,la souveraineté est la puissance suprême. 11 est vrai que Zorn ne s'en lient pas à cette brève définilion ; il évite les reproches qu'on est en droit d'adresser à Bodin, en expliquant plus loin ce qu'il entend par cette idée de puissance suprême. |