Cf. Jellinek, Loc. cit., p

Il est évident qu'il s’agit là de cas exceptionnels et en général de caractère essentiellement transitoire : ou bien l'Etat dont la souveraineté n’est plus qu’un nudum jus arrive à en reconquérir l'exercice, ou bien au contraire il se voit forcé de renoncer aux derniers vestiges de sa souveraineté. Mais ces exemples prouvent que la souve” raineté peut subir toutes sortes de restrictions volontaires, et qu’en principe tant qu'un Etat n’est lié vis-à-vis d’un autre que par un traité, c’est-à-dire tant qu’il n’est obligé en réalité que par sa propre volonté, il doit être considéré comme continuant à posséder la souveraineté.

2. — Restrictions volontaires à la souverarneté provenant d'une autre source que les traïtés internationauxæ. Droits garantis. — Ce n’est pas seulement en

faveur des Etats étrangers, mais aussi en faveur des personnes physiques ou morales soumises à son autorité que VPEtat peut consentir à l’établissement de restrictions à sa souveraineté, ou plutôt àla création d'obligations qui ne diminuent en rien sa souveraineté, puisque ces obligations ne reposent que sur sa propre volonté. L’Etat peut traiter avec une des collectivités non souveraines qui le composent ou même avec un simple particulier : sa volonté, libre au moment de la conclusion du contrat, ne l’est plus une fois le contrat conclu, en vertu du principe que l’on doit respecter tout engagement librement contracté. Il est évident en effet que ce principe de morale et de droit ne s’applique pas uniquement au cas de traités entre Etats : et l'Etat qui refuse sans cause d'accomplir une obligation contractée envers un simple particulier viole aussi bien le droit que celui qui refuse d’accomplir les stipulations contenues dans un traité international. La seule différence entre les deux cas, c’est que dans le premier, c’est non plus le droit international, mais le droit public interne qui se trouve en jeu : d’où résultent deux conséquences importantes : c’est

que d’abord PEtat qui traite avec un particulier ou une collectivité inférieure soumis à son autorité est en vertu de sa souveraineté juge unique de toute difficulté qui pourra naître à l’occasion de l’obligation contractée, et ensuite que cette collectivité non souveraine, alors même qu’elle croit avoir raison, ne peut sans violer le droit à son tour, recourir au moyen suprême qu’eût pu employer pour trancher le différend, un Etat souverain, le droit de guerre.

Ainsi l'Etat ne peut rompre sans cause de sa propre autorité le contrat qui le lie envers une des personnes physiques ou morales qui se trouvent sous sa dépendance, et la voie du contrat est en principe la seule qu’il puisse et doive suivre pour arriver à la suppression des restrictions auxquelles il a consenti vis-à-vis d’elles (1). Mais les causes qui permettent à l'Etat de se considérer comme délié de plein droit de son obligation ne sont pas exactement les mêmes que celles qui permettent à un simple particulier de se refuser à l’accomplissement d’une obligation contractée envers un autre particulier. Car il existe en faveur de l'Etat, indépendamment des causes de rupture qui se trouvent inscrites dans sa propre législation, une cause de rupture qui tient à sa nature même. L’Etat est la forme d'organisation humaine la plus élevée ; aussi ladage célèbre primum est vivere est-il vrai de lui plus encore que de tout autre être. L’on a déjà vu à loc-

1. C’est ce qu'admet la grande majorité des auteurs allemands relativement aux droits garantis aux Etats particuliers par la constitution fédérale allemande (art. 78 al. 2 : « Les dispositions de la Constitution de l’Empire qui établissent en faveur de certains Etats des droits spéciaux vis-à-vis de l’ensemble de la Confédération ne peuvent être modifiées qu’avec l’assentiment des Etats en question ») : V. Hænel, Studien, I, p. 236 sq. et 819 ; Zorn, Staalsrecht, I, p. 125 et les auteurs cités à la n. 38 de cette page.

casion des restrictions volontaires provenant de traités que le devoir de sa propre conservation étant le devoir suprême de l’Etat, ce dernier peut se refuser à l’exécution d'obligations dont l’accomplissement serait de nature à troubler gravement les conditions nécessaires de son existence. Îl en est de même, a fortiori, lorsque ces obligations au lieu d’exister vis-à-vis d’un Etat étranger” existent vis-à-vis de simples particuliers ou de collectivités soumises à l’autorité souveraine de l'Etat. « Tout acte de l'Etat, qu’il soit dirigé vers l’intérieur ou vers l'extérieur, porte en lui-même la clause : rebus sic stantibus » (1). L’impossibilité de la Zex in perpetuum valitura est depuis longtemps reconnue ; « l’Etat ne peut se trouver arrêté pour toute éternité par des restrictions qu'il ne serait pas capable de supprimer par sa seule volonté » (2). Non certes que l’Etat puisse, en vertu de sa souveraineté, rompre sans cause le contrat conclu avec une collectivité inférieure ; mais en cas de conflit entre un intérêt particulier et un intérêt général, c’est ce dernier qui do:t l'emporter ; la clause rebus sic stantibus constitue par elle-mêm: un motif juridique de rupture du contrat, motif qu'a dû prévoir l'autre partie au moment de la conclusion du contrat.

Tous ces points sont de la plus grande importance pour la solution d’une difficulté que présente la théorie juridique de l'Etat fédéral, la conciliation de la souveraineté de l’Etat fédéral avec l’existence de « droits réservés » ou droits garantis par la constitution fédérale à tous les membres ou à certains d’entre eux. La question est surtout délicate lorsque les membres privilégiés ne peuvent être dépouillés de leurs droits réservés sans leur propre consentement ; l’explication de cette appa-

1. Jellinek, Zoc. cit., p.103. Cf. supra, p. 450. 2. Borel, Zoc. cit., p. 35. Cf. aussi Jellinek, p. 305.

— À57 — rente anomalie a donné lieu à un certain nombre d’erreurs (1).

Certains auteurs prétendent qu'il y a dans l’existence de ces droits garantis quelque chose d’absolument contraire à la nature de l'Etat fédéral tel qu’on le conçoit généralement aujourd’hui ; ils croient y trouver la preuve de la survivance entre l'Etat fédéral et ses membres de rapports contractuels qui seraient impossibles à concilier avec la souveraineté exclusive de l'Etat fédéral. C’est là une erreur complète, et de ce que dans les deux plus importants des Etats fédéraux actuels, les Etats particuliers possèdent de semblables droits garantis (1), il ne s’ensuit nullement que la souveraineté de l'Etat soit diminuée ou doit être considérée comme divisée entre ses membres et lui. L’opinion contraire repose sur une confusion entre l'Etat lui-même et les organes chargés d’agir en son nom. Certes l’Etat, étant une personne morale, ne peut vouloir et agir que par l'intermédiaire de personnes

4. Un auteur allemand a soutenu que si les membres d’un État fédéral ne sont pas en principe souverains, il faut les considérer comme tels dès qu’ils possèdent des droits réservés de Ce genre, puisqu'ils peuvent, par leur vote négatif, empêcher toute attaque contre ces droits (Brie, Theorie der Staatenverbindungen, p. 112). « Comme si, fait remarquer Hæñnel, abstraction faite de ce qu'ils n’exercent pas ces droits comme leur appartenant en leur qualité d’Etats particuliers, mais seulement comme membres de l’Empire possédant le droit de vote et à l’intérieur de l'organe fédéral, comme si cette influence toute négative sur l’action législative de l'Empire les rendait eux” m êmes libres à l’intérieur de la domination de l'Empire et leur donnait, de nouveau positivement la libre détermination de leur cercle d'activité comme Etats ! » (Deulscher Staatsrecht I, p. 802).

2. V. Const. de l'Empire d'Allemagne, art. 31, 35, 52, etc. combinés avec l’art. 78, al. 2 ; const. des Etats-Unis, chap. V (nul Etat ne peut être sans son consentement, privé de l'égalité de suffrage dans le Sénat ; cpr. const. brésilienne, art. 90. S 4).

physiques, d'organes qui le représentent: mais dans la nation moderne de l’Etat, qui établit une distinction essentelle entre l'Etat personne morale et le monarque ou les assemblées élues qui sont chargées de vouloir en son nom, la volonté des organes de l’Etat ne peut être considérée comme celle de l’Etat même que si elle se manifeste sous certaines formes déterminées par la loi suprême de l'Etat, la constitution. Même dans une république démocratique où la souveraineté est exercée directement par le peuple, n’a pas force de loi toute proposition qui a réuni l’adhésion d’un nombre de citoyens supérieur à la majorité requise : encore faut-il que cette adhésion ait été régulièrement donnée dans les formes prescrites par la constitution. De même lorsqu'une constitution exige pour la validité des actes législatifs la coopération de deux facteurs, deux assemblées élues par exemple, ou un roi et une assemblée élue, la proposition adoptée par un seul de ces facteurs ne peut être regardée que comme l'expression d’une volonté particulière, individuelle ou collective, mais non pas comme l’expression de la volonté de l'Etat.

Or, c’est précisément là ce qui a lieu dans l'Etat fédéral. Dans cet Etat, il existe entre l’Etat central et les citoyens une collectivité publique intermédiaire, les Etats particuliers. L'Etat fédéral utilise ce nouveau facteur en déclarant que l’assentiment de la majorité par exemple des Etats particuliers, ou leur assentiment à tous, sera requis, au moins en certaines matières importantes, conjointement à celui des autres organes de l'Etat, monarque ou majorité des citoyens, pour qu’une mesure quelconque acquière force législative, c’est-à-dire puisse être considérée comme l’expression de la volonté de PEtat. Parce que l'Etat fédéral exige, pour la validité de telle mesure l’assentiment d’un nombre déterminé de ses membres, sa souveraineté n’est pas plus restreinte par

rapport à celle d’un Etat unitaire que ne l’est vis-à-vis d’un Etat où la volonté d’un seul fait loi, la souveraineté. d’un autre Etatmonarchique unitaire où, en plus de l’assentiment du monarque, le vote de la majorité des citoyens est nécessaire pour l’acceptation de tout projet de loi. Dans tous ces cas, il ne s’agit jamais en effet que de restrictions apportées à la volonté des organes de l’Etat, non de l’Etat même. Au point de vue de la souveraineté, tous les Etats sont égaux, et l'Etat qui utilise un nombre considérable d'organes a un pouvoir exactement semblable à celui de l'Etat qui n’en utilise qu’un seul (1).

Cette confusion entre l’État, et ses organes écartée, Pexistence des droits garantis s’explique d’une manière toute naturelle. Sur quoi en effet sont fondés ces droits garantis ? Uniquement sur la constitution fédérale, c’està-dire sur la volonté de l'Etat fédéral (2). Mais précisé-

4. Sauf bien entendu qu'il est pratiquement plus difficile d'obtenir le consentement de plusieurs organes que celui d’un seul ; mais ce n’estlà qu’une pure question de fait qui n’a pas ici la moindre importance.

2. Certains auteurs prétendent que les droits garantis, les droits réservés comme ils disent de préférence, reposent non pas sur la volonté de l'Etat fédéral seul, mais sur des traités conclus entre ses membres el lui au moment de la formation de l'Etat fédéral, Il y a là une erreur certaine. Historiquement, lorsque l'Etat fédéral provient de la réunion volontaire d’un certain nombre d'Etats souverains, que ces Etats ou certains d’entre eux aient, dans ies traités par lesquels ils prenaient les uns envers les autres l’engagement de s'unir de manière à ne former qu’un seul Etat, stipulé qu'ils entendaient conserver dans l’avenir cerlains droits expressément désignés, il n'y a là rien que de très possible. Mais le point de vue histolique n’est pas le point de vue juridique. En droit les privilèges accordés à certains Elats particuliers ne peuvent avoir. pour base que la volonté de l'Etat fédéral; car la situation juridique a changé du tout au tout par la création de l'Etat fédéral. Auparavant il n’y avait en face les uns des autres que des Etats

ment à cause de leur importance, il est naturel d’exiger pour toute modification à ces droits le consentement Simultané de tous les organes de l’Etat, donc aussi des Etats particuliers puisque la caractéristique juridique de l'Etat ! édéral consiste précisément dans l'existence, comme organes de l'Etat, d’un élément intermédiaire

souverains, et par conséquent pas de pouvoir central souverain, puisque la coexistence sur le même territoire de deux Etats souverains dont chacun n’est soumis à aucun autre pouvoir et a droit au contraire de commander à tout être qui se trouve dans les limites de son territoire, est logiquement impossible. Mais depuis la création de l'Etat fédéral, c'est précisément l'inverse qui est vrai : il existe un Etat collectif souverain eb par conséquent, pour la même raison que tout à l'heure, l'impossibilité de la coexistence de deux souverainetés sur le même territoire, les Etats particuliers ont cessé d'être souverains et par là même d’être des Etats dans le sens exact du mot. Les Etats particuliers n’ont donc pu conclure nul traité avec le pouvoir fédéral, puisqu'au moment où ils existaient comme Etats souverains, l'Etat fédéral, lui, n’existait pas encore, et qu’à l'inverse, dès que l'Etat central est né, ils ont perdu, eux, leur souveraineté et leur qualité d'Etats (V. une plus longue discussion de ce point important, infra, chap. II, p. 560 sq.) Ainsi, aussitôt l'Etat fédéral créé iln’y a plus qu’une volonté à consulter, sa volonté souveraine à lui ; c'est sur elle seulement que peuvent être fondés les droits garantis aux Etats particuliers. Et les faits sont ici d'accord avec la théorie, car l’on voit que dans tous les Etats fédéraux où il existe an profit des membres de semblables droits garantis,ces droits ont leur base dans la constitution fédérale même (Const. allemande, art. 78; Const. des Etats-Unis, chap. V ; peu importe évidemment que la constitution fasse ou non allusion à d’anciens traités dont elle s’approprie le contenu, leur donnant ainsi une valeur législative égale à la sienne propre), et ce sont bien entendu ces articles de la constitution fédérale et non pas d'anciens traités n’ayant actuellement comme tels nulle valeur juridique (V.infra p. 584 sq.), que les Etats particuliers auraient à invo-. quer en cas de difficultés sur l'existence ou l'étendue de leurs droits garantis.

entre l'Etat central et l’ensemble de la nation (1).

Aussi la constitution fédérale exigera tantôt le consentement d’une fraction quelconque des États particuliers, la majorité simple par exemple ou une majorité des deux tiers, des trois quarts, tantôt pour les questions qui concernent spécialement un des États membres, le consentement du membre intéressé (2). Mais l’État ou les États