V. sur ce point, infra, p. 673 sq

. 2. Dans toute cette question des droits garantis, l’essentiel est de ne pas perdre de vue le sens exact de cette expression. Qu'est-ce, en effet, qu'un droit garanti? En principe, c'est tout droit dont la constitution garantit l'exercice, que ce soit la liberté de la presse, le droit de pétition, etc., pour les simples - particuliers ; le droit d'une représentation particulière dans les assemblées législatives, le droit de coopérer à la mission conslitutionnelle, ete., pour les membres d’un Etat fédéral. Mais dans l'Etat fédéral, la garantie résultant de la mention de certains droits dans la constitution fédérale est parfois augmentée en ce sens que tous les membres sont appelés, en qualité d’organes de l'Etat fédéral, à donner leur avis sur le maintien ou la suppression de ces droits que l’État fédéral entoure d’une protection toute particulière. Ceci paraît encore tout naturel pour certains droits importants accordés à tous les membres à la fois et considérés comme essentiels au bon fonctionnement des institutions fédératives : par exemple, le droit pour tous les membres à une représentation égale dans une des assemblées fédérales ; bien que cette clause paraisse d’abord introduite uniquement en faveur des Etats particuliers, l’on se rend facilement compte qu’en exigeant leur consentement à la mesure qui les priverait de ce droit, l'Etat fédéral ne fait qu’augmenter, en réalité dans son intérêt propre aussi bien que dans la leur, la difficulté de modifier une des institutions fondamentales sur lesquelles reposent son organisation politique; et il est tout naturel qu’il confie cette attribution à l'organe qui sera évidemment, à raison même de son intérêt particulier, conforme ici à l'intérêt général, le moins porté à consentir à une modification de ce genre. Mais ce raisonnement semble n'être plus app:icable lorsqu'au lieu de semblables droits, il s’agit comme dans la plupart des droits garantis à certains membres de l'Empire

en question ne sont appelés à donner leur consentement

qu’en leur qualité de membres de l'État fédéral, qui leur attribue ainsi la qualité d'organes du pouvoir fédéral.

d'Allemagne, de droits qui n'ont pour but que la protection exclusive d'intérêts particuliers, par exemple, l’exemption de certains impôts fédéraux, l'exemption totale ou partielle de la législation fédérale relative à la réglementation de certains services publics, les postes et télégraphes, les chemins de fer, etc., qui, pour tous les autres membres de l'Etat fédéral, rentrent dans les attributions du pouvoir central. Des droits de ce genre sont plutôt contraires à l'intérêt général : ils ne peuvent donc, dit-on parfois, être considérés comme provenant de la libre volonté de l’Elaf fédéral ; et lorsque le consentement d1 membre privilégié est nécessaire pour :eur suppression, il y à bien là, soit un partage de la souveraineté entre l'Etat fédéral et ce membre, soitau moins une renonciation partielle de l’Elat fédéral à sa souveraineté en faveur de cet Etat particulier. Non, les deux faits invoqués n’ont nullement la portée qu’on leur attribue. D'abord, quant au fait que certains membres seulement et non pas tous possèdent de tels droits, il n’a ici aucune importance. Tout ce que l’on pourrait y voir, c’est la violation du principe d'égalité entre les divers membres; mais ce principe n’a nullement une valeur absolue. L'égalité entre les divers membres peut être désidérable; mais si l’un des membres se trouve à certains points de vue dans une situation spéciale, l'adoption pour lui de règles particulières est

tout indiquée ; et si, en effet, la constitution fédérale prend en.

sa faveur ces mesures particulières, sa situation privilégiée se trouve justifiée en droit aussi bien qu'elle l’est en fait (Cf. en ce sens Jellinek, p. 303). Ce qui est plus difficile à justifier, c'est la possibilité même de conventions de ce genre entre l'Etat fédéral et une collectivité soumise à son autorité : le droit ainsi garanti ayant pour but de protéger un intérêt purement particulier, l’on ne peut l'expliquer par un acte de volonté unilatérale de l'Etat, à l'intérêt duquel il est plutôt contraire; il faut faire intervenir ici l’idée d’une convention, d’un arrangement entre l’ilat fédéral et l’un de ses membres : or, cette idée d’un rapport contractuel en matière de droit public entre l'Etat et les collectivités qui en dépendent est contraire à la notion moderne de l'Etat. Dans les siècles qui suivirent la chute

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Il n’y a donc ici qu’une « aggravation » des conditions ordinairement requises pour la formation régulière de la volonté de l’Etat (1) : le consentement du membre privi-

de l’empire romain, l'Etat, représenté par un roi qui considérait son royaume comme son patrimoine, sa propriété, pratiquait largement ce genre de contrats, el récompensait les services qui lui étaient rendus par la concession, à titre de propriélé en quelque sorte, de droils de souveraineté, de droits régaliens comme on disait auparavant. C’est dans ces abandons de droits de souveraineté, dans la concession si fréquente alors de « chartes d’immunités », qu’il faut voir l’une des causes qui ont le plus contribué à l'établissement du régime féodal (Cf. sur ce point, supra p.8).De telles pratiques ontaujourd’hui disparu dans tous les Etats civilisés, et s’il arrive encore à l'Etat de traiter avec des particuliers ou des collectivités inférieures, ce n’est plus guère qu’à titre de personne morale du droit privé, non à ütre de puissance publique. Non certes que, par cela seul que l'Elat traite à ce dernier titre avec un être placé sous sa dépendance, il doive être considéré comme r'enonçant même partiellement à sa souveraineté, ou comme la partageant avec lui: car ce n’est que de sa propre volonté qu’il abandonne l'exercice de tel ou tel de ses droits : il y a là restriction à sa souveraineté si on veut, mais uniquement dans le sens où l’on dit que tout traité contenant l'acceptation d’une obligation quelconque restreint la souveraineté, et il est donc absolument inexact de parler ici d’un partage de la souveraineté. Mais l’existence même de ces rapports contractuels est contraire à la nature de l'Etat tel qu’on le conçoit aujourd’hui : le contrai suppose une certaine égalité de droit entre les parties contractantes : or l'Etat est la puissance suprême du droit public : ses rapports avec les personnes physiques ou morales qui le composent doivent donc être des rapports de commandement et de subordination, non pas des rapports contractuels. Aussi lorsque l’on constate dans un Etat fédéral ou non, l'existence de semblables rapports, comme, par exemple, entre l'Empire allemand et certains deses membres, ne faut-il pas hésiter à voir là un legs du passé, un souvenir d'anciennes traditions historiques incompatibles avec l'idée moderne de l'Etat (Cf. Jellinek, p. 141, et supra, p.316 n. 1). 4. Cf. Jellinek, loc. cit., p. 272.

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légié est requis, mais en vertu même de la constitution fédérale, c’est-à-dire de l’acte qui indique dans quelle forme doit se manifester la volonté des organes de l’État pour pouvoir être considérée, non comme leur volonté propre et personnelle, mais comme celle de l’État même.

Le membre privilégié possède donc bien un droit garanti : il est garanti en ce sens qu'il est impossible de le lui enlever sans modifier la constitution même : or, précisément son consentement est nécessaire pour cette révision. Il occupe donc vis-à-vis de l'Etat fédéral, une situation spéciale, mais uniquement en qualité de membre de cet Etat; il exerce en vertu même de la volonté de Etat fédéral, un droit particulier, droit que l’Etat fédéral est tenu de respecter puisqu'il y a consenti, mais dont l'existence ne diminue pas plus sa souveraineté que ne le fait toute autre restriction volontaire, par exemple les restrictions contenues dans les traités qu'il conclut avec les Etats étrangers. De plus, si l'Etat fédéral est tenu en principe de respecter cette restriction volontaire, bien entendu il n’est tenu de la respecter que dans les limites où l'Etat peut être obligé : or, on a vu que toute l’obligation de l’Etat, soit à l’intérieur, contient implicitement la clause rebus sic stantibus (1). L'Etat constituant la forme d’organisation humaine la plus élevée ne doit jamais se trouver à la merci de ses membres; et le jour où une restriction consentie par lui menace de le conduire à sa perte, il a le droit de l’écarter de sa propre autorité. « La possibilité d’une /ex in perpetuum valitura doit être rejetée comme absolument contraire à la notion même de Etat. Même les dispositions constitutionnelles relatives à la forme de l'Etat ne peuvent par conséquent avoir une valeur absolue; et si la constitution leur en attribuait une, le droit de nécessité de l'Etat se manifes-