Borel, La souverainele et l'Etat fédératif, p

2, Bien entendu il ne s'agit ici que de la souveraineté en ellemême, considérée comme qualité exclusive de l'Etat personne morale, et non pas de l’exercice de la souveraineté par les organes de l'Etat. Les diverses attributions qui découlent de la notion de souveraineté peuvent évidemment et doivent mêmeêtre

Pour l'Etat unitaire, la question ne fait pas de difficultéet chacun réconnaît que la souveraineté appartient exclu, sivement à l'Etat, sans lé moindre partage avec les provinces où communes. Ces collectivités inférieures peuvent posséder des droits plus ou moins étendus, l'Etat peut même leur confier l’exercice de certains droits de souveraineté (r), mais il est évident qu'il n’y a pas là un partage de la substance même de la souveraineté, et que ces collectivités ne sont nullement souveraines, même pour partie. Cet accord des auteurs cesse brusquement quand on passe à l’étude de l'Etat composé. L'Etat fédéral surtout à donné lieu aux plus vives discussions, discussions qui ont encore été aggravées par la persistance d’anciennes traditions nationales et la confusion qui en est

résultée entre deux notions complètement différentes, cel-

lés de l'Etat fédéral et de la confédération d'Etats. La séparation entre ces deux notions, très nette au point de vue juridique, l'est en effet beaucoup moins au point de vue historique, où la transition entre ces deux formes s'effectue parfois d'une manière lente et presqu’insensible. Aussi, lorsqu’apparut en 1787 le premier Etat fédéral proprement dit, les auteurs sentirent bien que la nouvelle constitution fédérale américaine s’écartait profondé-

confiées à des organes différents, mais cela ne prouve pas plus que la substance même de la souveraineté est divisible, que la répartition constitutionnelle des pouvoirs de l'Etat entre trois pouvoirs, par exemple, les pouvoirsl égislatif, exécutif et judiciaire, ne prouve quoi que ce soit contre l’unité logique du pou voir.

1. V. supra, p. 411 et n.2,de nombreux exemples de provinces, colonies, etc., qui ont possédé ou possèdent actuellement encore l'exercice des droits de souveraineté les plus importants, le droitde légation par exemple, ou le droit de guerre, et qui cependant, de l’aveu de tous les auteurs, ne peuvent être considérées comme des collectivités publiques souveraines.

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ment de l’ancienne, mais n’ayant pas encore à ce moment une idée précise de la distinction à établir entre elles deux, ils furent trop souvent portés à interpréter les institutions nouvelles en partant d’un principe qui, exact au point de vue de la confédération d'Etats, cessait complètement de lêtre dans son application à VEtat fédéral, le principe de la souveraineté des Etats particuliers. Ce n’est qu'un certain nombre d'années plus tard que se produisit une réaction qui dépassa même le but à atteindre, et alors se trouvèrent en présence, sur cette question du partage de la souveraineté, deux théories opposées, dont la seconde devait être bientôt adoptée par la presque totalité des auteurs, au moins en Europe.

La première de ces deux théories admet la possibilité du partage de la souveraineté, au moins lorsqu'il s’agit d’un État fédéral. Presqu’universellement répandue dans les milieux politiques américains au commencement de ce siècle, et contenue déjà ou tout au moins ébauchée dans un grand nombre d’articles du Federalist (1), elle fut élevée pour la première fois à l’état de doctrine scientifique par Tocqueville dans son célèbre ouvrage dans les États-Unis (2), et reprise sous une forme plus juridique par un auteur allemand, Waitz (3). Elle compte encore aujourd’hui quelques représentants, surtout en Améri-

que (4).

1. The Federalist on the new constitution, writien in the year 1888, by Hamilton, Madison and Jay.

2. À. de Tocqueville, De a démocratie en Amérique, 14e édit,, Paris, 1865 (3 vol.).

3. G. Wailz, Grundzüge der Politik, 1862, et Ueber das Wesen des Bundesslaats, dans la Atigemeine Monatsschrift für Wissenschaft und Literalur, 1854.

4. Cependant elle a été soutenue récemment encore en Allemagne par Westerkamp, S{aalenbund und Bundesstaat (Leipzig 1892).

Tous ces auteurs partent de ce fait que, dans PÉtat fédéral, l'État central et les États particuliers participent, d’une manière déterminée par la constitution fédérale, à l'exercice du pouvoir public : de même que l'Etat fédéral, les Etats particuliers possèdent en propre un certain nombre d’attributions qui leur sont confiées par la constitution; dans les limites de ces attributions, ils sont indépendants, dit-on, de tout autre pouvoir, donc souverains, de même que l’Etat fédéral l’est dans sa sphère. Et même, la compétence de l'Etat fédéral n’est que l’exception, la compétence des Etats particuliers est la règle (r). L'Union américaine par exemple, doit être considérée comme ne formant qu’un peuple relativement aux objets qui rentrent dans ses attributions, mais pour tout le reste elle n’est rien (2). Les Etats particuliers sont

1. Cette affirmation était fondée sur ce que la plupart des constitutions fédérales, et notamment la constitution des Etats- Unis, accordent à l'Etat fédéral un certain nombre d’attributions (ce sont d’ailleurs de beaucoup les plus importantes), et déclarent que les attributions non confiées au pouvoir fédéral restent dans le domaine des Etats particuliers : d’où l’on concluait que la compétence de ces derniers était la règle. Ce raisonnement, qui semble d’abord très exact, perd toute valeur devant ce fait que l'Etat fédéral est toujours à même d'étendre sa compétence par la voie de la législation fédérale (et c’est ce qui s’est produit en fait dans la plupart des Etats fédéraux au cours de ce siècle, surtout en Europe), tandis que les Etats particuliers n'ont évidemment nul moyen d’étendre leur compétence au détriment de l'Etat fédéral.

2. Tocqueville trouvait d’ailleurs que les liens rattachantentre eux les Etats particuliers s’affaiblissaient chaque jour, et il allait jusqu'à affirmer que la confédération ne duretait qu’autant que les divers Etats voudraient bien continuer à en faire partie (Loc. cit., t. 2, p. 346 et 384). Les résultats de la guerre de sécession et l'important mouvement politique et juridique que cette guerre a déterminé en faveur de l'Union ont mis en défaut sur ce point la pénétration de Tocqueville.

donc, dans leur sphère, maîtres souverains, et ne sont pas plus soumis au contrôle de l’Etat fédéral que ce dernier n’est soumis au leur quant aux attributions qui rentrent dans sa compétence (1). Ainsi, et ce fut une des causes qui contribua beaucoup à la diffusion de ce système, unitaires et fédéralistes, tout le monde était satisfait : Etat central et Etats particuliers possédaient chacun leur souveraineté; chacun se mouvait dans des sphères distinctes, et il devait suffire d’une répartition précise des attributions respectives pour éviter tous ces conflits entre pouvoir céntral et pouvoirs locaux qui avaient tou- Jours été le plus grand obstacle au bon fonctionnement du régime fédératif.

Cependant on finit bientôt par s’apercevoir que ce système, s’il avait l’avantage de contenter tout le monde au point de vue politique, n’était pas sans présenter en revanche de graves inconvénients, et sans se trouver en contradiction, sur certains points importants, avec les constitutions qu'il prétendait expliquer. Déjà ses partisans mêmes, à commencer par Tocqueville, étaient forcés de reconnaître que l: principe de la souveraineté des Etats particuliers subissait quelques graves atteintes. Tocqueville en voyait une notamment dans l’existence d’une Cour fédérale suprême, chargée de trancher en dernier ressort tout conflit de compétence entre lEtat fédéral, dont elle constituait l’un des organes, et ses membres. Il ne pouvait nier non plus que ces Etats qu'il avait «envisagés comme indépendants » étaient « pourtant forcés d’obéir en certains cas, à une autorité supérieure, qui est celle de l’Union » (2). D’autres auteurs,

1. Tocqueville, Zoc. cit., passim el notamment I, p. 189 sq, 244, n.; Cf. aussi Waitz, Grundzüge der Polilik, p. 173 sq., et Westerkamp, Slaatenbund und Bundesslaat, p. 98-109 et les notes.