Jellinek, Loc. éit., p

veut pas dire bien entendu que chaque Etat puisse à tout moment invoquer sa souveraineté pour se retirer de cette association. L'Etat, on l’a vu, est tenu comme toute personne physique ou morale à l’observation des principes du droit (1) : libre en vertu de sa souveraineté de se lier ou de ne pas se lier, de se réunir à d’autres Etats pour former une confédération ou de continuer à vivre isolément, une fois le pacte d’union conclu, il n’est plus libre de l’observer ou non; il doit respecter les engagements par lui librement contractés (2). Et en cas de refus d’un des Etats confédérés d'accomplir les obligations auxquelles il a consenti par le pacte d’union, la confédération a sans conteste le droit de le contraindre par la force des armes à les exécuter (3). Mais à la différence de ce qui

2, Aussi longtemps du moins que ces engagements ne se trouvent pas en opposition avec son devoir suprême, celui de sa propre conservation : Cf. supra, p. 450.

3. Les articles 31 à 34 de l'acte final contenaient expressément la mention d’un droit d’« exécution fédérale » attribué au pouvoir central. De même en Suisse en 1847, la guerre du Sonderbund fut décidée par un vote de l'assemblée fédérale et présentée comme une mesure d'exécution fédérale. Certaines confédérations de l'antiquité employaient un autre mode de coercition qui se trouverait peu en harmonie avec les tendances vers le resserrement des liens d'union qui caractérisent les confédérations d'Etats de l'époque moderne : c'était l’exclusion de la con-

fédération prononcée contre le membre qui refusait d'accomplir -

ses obligations, par exemple de prendre part à une guerre fédérale, L'on trouve dans la confédération des cités étrusques un exemple d’une disposition.de ce genre (V. tre partie, p. 43). La Ligue hanséatique, avec lés « excommunications » majeure et mineure qu’elle prononçait parfois contre ses membres nous offre un second exemple de mesures de coercition analogues (V. supra, p. 90). Il serait difficile de citer des dispositions de ce genre dans les pactes d'union conelus à l’époque moderne. Une semblable mesure suppose une union bien peu étroite, et

arriverait si le membre récalcitrant était l’un des membres d’un Etät fédéral ou a fortiori une simple province, lorsque l'Etat confédéré oppose la force à la force il y a ici guerre véritable et non pas révolte d’une collectivité non souveraine contre l'Etat dont elle fait partie (x).

L'existence des traités d'union et le devoir pour chaque Etat de se conformer au pacte fédéral suffisent à rendre compte de la situation juridique qu’occupe le pouvoir central vis-à-vis des Etats confédérés. Il est mexact de prétendre, comme l’a fait Haenel, qu’il existe

en définitive elle nuil aussi bien à la confédération tout entière qu’au membre qui s’en trouve exclu.

1. Personne n'aura l’idée de voir une révolution ou une guerre civile dans la lutte qui a éclaté en 1866 entre la Prusse et l'Autriche, bien que ces deux Etats fissent alors partie de la Confédération germanique. De même il est certain qu’en 1847, lors de la guerre du Sonderbund, les cantons séparatistes possédaient la qualité de hbelligérants, et les autres cantons ne la leur ont jamais déniée. Si parfois on a été tenté de considérer la guerre du Sonderbund comme une guerrre civile, cela tient à la situation toute particulière qu’occupait alors la Suisse, où l'unité polilique et le sentiment d’une nationalité commune existaient déjà en fait, comme 1ls devaient exister en droit dès l’année suivante, par la transformation de la Gonfédération suisse en Etat fédéral. A l'inverse, il n’est pas douteux que dans les luttes entre Elats particuliers ou provinces qui ensanglantent si fréquemment la plupart des Républiques fédérales de l'Amérique du Sud, l’on ne doive voir de simples révolles, des guerres civiles, el non pas des guerres internationales. Il en a été de même aussi de la guerre de sécession aux Etats-Unis : la prétention des Etats-Unis de considérer les Etats sécessionnistes comme rebelles était au début parfaitement justifiée, et ce n’est qu’en vertu de considérations dictées par la politique et l'humanité que les insurgés ont été en fait, dès le début de la guerre, traités comme l’eussent été des belligérants. Encore les Etats sécessionnistes ont-ils encouru après leur défaite certaines privations de droits politiques qui leur étaient infligés à vitre de peine. Gf. sur ce point, infra, p. 686.

entre les Etats confédérés et le pouvoir central, non pas uniquement des rapports contractuels, mais aussi un rapport de sujétion (er Verhæltniss von Ueber und Unterordnung). Cette théorie amène forcément, ou bien à admettre, contrairement à l’idée de lindivisibilité de la souveraineté, l’existence d’un partage de la souveraineté entre le pouvoir central et les Etats confédérés, ou bien à nier complètement la souveraineté de ces derniers. Un Etat souverain ne peut, sans perdre son indépendance et par là sa souveraineté, se trouver dans la dépendance de nul autre pouvoir humain; il ne peut faire partie de nulle autre organisation plus élevée, car il cesserait par là-même de constituer la forme d’organisation humaine la plus élevée, la collectivité « parfaite et se suffisant à elle-même » pour employer les propres expressions de Haenel (2). On peut, si l’on veut, dire que les États confédérés se trouvent à certains points de vue dans un rapport de sujétion vis-à-vis du pouvoir central; mais à condition d’ajouter que cette sujétion est volontaire. Elle repose uniquement sur la volonté des États confédérés manifestée par leur adhésion au pacte fédéral : même au point de vue des droits de la confédération vis-à-vis de ses membres, il n’existe donc en réalité entre elle et eux que des rapports contractuels. De ce que plusieurs États consentent à se soumettre dans certaines limites à des décisions prises par un organe commun auquel ils ont confié certains pouvoirs, il ne s’ensuit nullement qu'ils ont perdu leur souveraineté : ils sont tenus les uns envers les autres, et ainsi, indirectement, envers le pouvoir central lui-même, à l’accomplissement des obligations contenues

1. Vertragsmcæssige Elemente, p. 40 sq. Cf. aussi Brie, Theorie der Staatenverbindungen, p. 86.

2. Loc. cit., p. 49. Sur les critiques à adresser à cette théorie, qui n’est d’ailleurs soutenue que par un petit nombre d’auteurs. Cf. Jellinek, loc. cit., p. 29, n. 39 et p. 179, n. 14.

dans le pacte fédéral : mais ils ne sont obligés qu’en vertu de ce pacte et dans ses limites, c’est-à-dire par leur propre volonté, et ils conservent par conséquent leur souveraineté intacte.

La confédération d’États n’étant qu’une simple association entre États, il en résulte que les membres de la confédération sont les Etats eux-mêmes, et non pas directement les individus qui les composent. Il n’y à pas dans la confédération un peuple commun, une nationalité unique, mais bien une réunion d’autant de peuples et de nationalités que la confédération compte de membres (1). Un

1. Mais, bien entendu, comme tous ces peuples sont unis entre eux par un même lien, le pacte fédéral peut apporter el apporte le plus souvent des dérogations au principe que le citoyen d’un des Etats confédérés est considéré comme étranger dans les autres Etats. Il est tout naturel que les Etats confédérés s'entendent entre eux pour accorder aux nationaux de tous les membres de la confédération un traitement de faveur auquel ils auront seuls droit, à l'exclusion des nationaux des Etats qui ne font pas partie de la confédération. A ce point de vue, comme à plusieurs autres, la confédération d’Etats peut être considérée comme préparant les voies à la formalion d’un Etat fédéral, en traçant les premières lignes d’une nationalité unique, commune aux citoyens de tous les Etats confédérés. Ainsi l’article 48 de l’acte de la Confédération germanique contenait les clauses suivantes : « Les princes et villes libres de l'Allemagne sont convenus d’assurer aux sujets confédérés les droits suivants : a) Celui d'acquérir ou de posséder des biensfonds hors des limites de l'Etat où ils sont domiciliés, sans que l'Etat étranger puisse les assujetltir à des contributions ou charges autres que celles que portent ses propres sujets; b) Celui : 1° de passer d’un Etat confédéré à l’autre pourvu qu'il soit prouvé que celui dans lequel ils s'établissent les reçoit comme sujets; 2 d'entrer au service civil ou militaire de quelque Etat confédéré que ce soit, sans bien entendu cependant que l'exercice de l’un où l’autre de ces droits ne compromette l'obligation au service militaire que leur impose leur ancienne patrie ». C’est grâce à celte disposition que le comte de Beust,

grand nombre d’auteurs en tirent cette conséquence que le pouvoir central ne peut jamais se trouver directement en rapports avec les nationaux des divers Etats, et que les autorités de ces Etats doivent être les intermédiaires nécessaires entre leurs nationaux et Jui (1).

qui était de nationalité saxonne, put, après avoir été ministre dans son propre pays, devenir ministre et chancelier de l’'Empire d’Autriche-Hongrie et y jouer un rôle politique considérable de 1866 à 1871.

4. V. par exemple Brie, Loc. cit., p. 90 (il reconnaît d’ailleurs que cétte règle a subi en fait de nombreuses exceptions), et surtout Hænel, Vertragsmaæssige Elemente, p. 42: « Tout rapport direct entre la confédération et les sujets, autorités et fonctionnaires des Etats particuliers, est exclu. En ce sens, la confédération d'Etats est une corporation purement internalionale. » Tel est aussi l'avis de Hornung (Civilisés et barbares, étude publiée dans la Revue du droit public et de la législation comparée, années 1885 et 1886). D’après lui, « dans la confédération d'Etats, le pouvoir central ne voit non plus que les Etats et ne se préoccupe en aucune façon des individus qui leur sont soumis. Il faut l'Etat central, ou tout au moins l'Etat fédératif, pour que le centre songe à la société civile et aux droits individuels » (Zoc. cit., année 1885, p. 543). Et plus loin Hornung, recherchant, pour savoir comment pourra se former le Vælkerslaat, l'Etat réunissant en lui toutes les nations, quels sont les points d'attache, les transilions entre le droit international et le droit public (interne), déclare qu’il y a « des passages continuels de l’un à l’autre, et surtout du droit international au droit public, puisque le premier représente une phase plus ancienne et un stage inférieur » (Zoc. cit., p. 41), et que : « le Bundesstaat (l'Etat fédéral) est une étape entre le droit international et le droit public, et il montre comment le passage peut se faire de l’un à l'autre » (loc. cit., année 1886, p. 149). Sans même discuter ici cette idée de Hornung que le droit international ne constitue qu'un « stage inférieur » dans la vie des peuples, et sans se demander si au contraire il n’y aura pas toujours plusieurs Etats, et toujours par conséquent un droit international pour régler leurs rapports respectifs, il est per- Mis de trouver que l'application qu'il en fait ici à l'Etat fédéral

Qu’une semblable organisation soit, en pure théorie, plus conforme à la nature de la confédération d'Etats, c’est possible, mais rien n’empêche évidemment les Etats ‘confédérés, en confiant au pouvoir central telle attribution, de lui conférer en même temps relativement à cette attribution le droit d’obliger directement leurs nationaux : et en fait, nous voyons que c’est ce qui a lieu à des degrés divers dans toutes les confédérations d'Etats sans exception. On peut même affirmer qu’une confédération où n’existerait nul rapport direct entre le pouvoir central et les sujets des Etats particuliers ne serait pas organisée de manière à pouvoir compter sur une longue existence. Ce fait est si évident, au moins quant aux attributions exécutives, que les auteurs mêmes qui soutiennent en principe la théorie contraire, sont obligés d'admettre relativement à ces attributions une exception à la règle ordi-

est malheureuse. Ce n’est pas l'Etat fédéral, mais bien plutôt la confédération d'Etats qui constitue « une étape entre le droit international et le droit public. » C’est dans la confédéralion en effet qu’on voit, à côté des rapports internationaux entre Etats confédérés, s’introduire les premiers rapports de droit public interne, par la création d’un pouvoir central dont les décisions, dans les limites de la compétence qui lui a élé confiée par les Etats confédérés, s'imposent à eux en vertu du pacte fédéral auquel ils ont adhéré, et s'imposent même souvent aussi d’une manière directe, on le verra, aux sujets de ces Etats. Dans l'Etat fédéral au contraire (V. le chapitre suivant), l’évolution est achevée : il n'existe plus entre le pouvoir central et les membres nul rapport international, mais uniquement des rapports constitutionnels. L'État fédéral possède la souverainelé en vertu de la constitution fédérale qui constitue non pius un pacte, un traité entre Etats souverains, traité qu'ils peuvent toujours modifier par leur consentement unanime, mais bien une constitution véritable, se trouvant complètement en dehors et au-dessus du pouvoir des Etats particuliers comme tels, et que leur unanimité même serait impuissante à modifier.

naire (1). Mais la vérité est qu’il n’existe ici d'autre règle que celle posée par le pacte fédéral, et que les Etats confédérés peuvent fort bien confier au pouvoir central l'exercice direct d’attributions même législatives.

Il n’est pas de confédération en effet où l’on ne voit le pouvoir central exercer de semblables fonctions. Un des jurisconsultes allemands les plus connus, Laband, prétend que « dans la confédération il ne peut être question du pouvoir législatif de l’association; seuls les Etats particuliers peuvent faire des lois ». (2). Il est facile de faire justice de cette affirmation et de montrer qu’elle est contraire à des faits manifestes. « Le Groot Placaat Boek hollandais contient plusieurs centaines de lois et d’ordonnances des Etats généraux, du conseil d'Etat et du capi-

1. Toutes les confédérations d'Etats ont possédé des fonctionnaires civils et militaires agissant directement sur les sujets des Etats confédérés, sans l’intermédiäire de ces derniers. Il n’est pas une confédération où le commandement supr'me des contingents des Etats particuliers n'ait appartenu, au moins en temps de guerre, à des autorités fédérales ; la nomination du commandant en chef des troupes de terre et de mer, et souvent celle de tous les officiers généraux appartenait toujours à la confédération (V. Jellinek, p. 185). Et ces rapports directs entre le pouvoir central et les Etats confédérés ne se bornaient pas aux affaires militaires. Dans la République des Provinces-Unies le pouvoir fédéral percevait directement sur les habitants un impôt destiné à l'entretien de la flotte de guerre (Bake, Beschouvingen over den Stalenbond en den Bondstaat, p. 91) ; l’article 3 de l’acte fédéral suisse de 1815 édictait une disposition analogue, bien que moins caractéristique, pour la formation d’un trésor de guerre. Enfin un point beaucoup plus important encore, mais qui rentre plutôt dans les attributions judiciaires que les attributions exécutives, c'est que dans la Confédération germanique, les sujets pouvaient en certains cas déterminés saisir directement de leur plainte la Diète fédérale (Acte final, arl. 29, 53, 60 et 63).