Ordinairement Zurich pour la Confédération suisse avant

1798. Dans la Confédération germanique, l'Autriche occupait

également une situation privilégiée, mais surtout honorifique, en vertu de l’article 5 de l'acte fédéral allemand de 1815, qui lui attribuait la présidence permanente de la Diète fédérale.

9. Les cantons de Fribourg, Berne Soleure, Bâle, Zurich et Lucerne en Suisse sous l'acte de médiation (chap* $$ 43 et 14), les cantons de Zurich, Berne et Lucerne d'après l’acte fédéral suisse de 1815 (art. 10).

sez restreintes, celles strictement nécessaires pour que la confédération puisse arriver à réaliser le but pour lequel elle a été créée. Ces attributions peuvent se diviser en deux groupes : |

a) Le premier groupe, le seul dans lequel la compétence des Etats confédérés subisse de notables restrictions, comprend les relations avec les puissances étrangères et les rapports des membres entre eux. Les relations avec les puissances étrangères, à raison de leur importance, feront l’objet d’un chapitre spécial (1). Les rapports des membres entre eux rentrent aussi en réalité dans le droit international public, puisque dans la confédération d'Etats les membres conservent le caractère d'Etat, et ne se trouvent soumis à l’autorité du pouvoir central que par traité, c’est-à-dire par un acte émanant de leur propre volonté. Mais comme lapplication aux Etats confédérés des principes du droit international, notamment la reconnaissance d’un droit de querre et l’emploide la force pour trancher les conflits entre Etats, amènerait nécessairement à bref délai la ruine de la confédération, les principes du droit international se trouvent remplacés ici par les dispositions spéciales du pacte fédéral, c’est-à-dire par des règles de droit public interne, qui ont précisément pour objet d'empêcher l’applicauon des principes du droit international incompatibles avec la nature et le but de la confédération d’'Etats (2).

1. V. infra, titre IT, chap. I, l'étude de la confédération d'Élats envisagée au point de vue du droit international public.

2. C'est précisément à raison de l'introduction de ces règles de droit public interne, auxquelles les Élats confédérés ont consenti à se soumettre en donnant leur adhésion au pacte fédéral, qu’il est possible de voir dans la confédération d’États « une étape entre le droit international et le droit public (iuterne) ». Cf, supra, p. 506 n.1.

np ont, :

En droit international, les relations d’un Etat avec les Etats étrangers se résument dans l’exercice des trois droits suivants : droit de querre, droit de légation et droit de conclure des traités. Or, entre les Etats membres d’une confédération, à ces trois points de vue, et surtout au premier, le pacte fédéral apporte des modifications considérables aux principes posés par le droit international public.

Le droit de querre est retiré aux Etats confédérés entre eux d’une manière absolue (1). Il leur est expressément interdit par le pacte fédéral de recourir à la force pour trancher les conflits qui peuvent survenir entre eux (2); ils peuvent s’en remettre à la décision, soit de l’assemblée fédérale, soit d’arbitres nommés par

le pouvoir central ou par les Etats en litige eux-méêmes (3).

L’exercice du droit de légation entre membres d’une

1. Cette défense se trouve exprimée à plusieurs reprises dans les pactes d'union conclus entre les cantons suisses (V. notamment l’Union de Berne de 1353, et Cf. supra, {°° partie, p. 145); pour la Confédération helvétique de 1803,v. le chap. XX, $ 36 et 21 de l’acte de médiation; pour la Confédération suisse de 1815, v. l’article 5 de l'acte fédéral de 1815. La même défense se retrouve dans les pactes fédéraux des autres confédérations. Pour la République des Provinces-Unies, v. Westerkamp, Bundesrecht der Republik der Vereinigten Niederlande, p 7 sq., et supra, 1° partie, p. 171; pour la Confédération germanique, v. l'acte fédéral de 1815, art. 11 el l'acte final du 15 mai 1820, art. 18-24; pour les États-Unis sous les articles de confédération, v. art. IX, sect. 2.

2. On a vu qu'il n’en était pas toujours ainsi dans les confédérations de l’antiquité. Certaines confédérations grecques adinet- ’ taient la possibilité de guerres entre leurs membres, à condijion que ce ne fût pas pendant une guerre fédérale. V. supra, D: 23, note. S

3, Sur la manière dont l’arbitrage entre Etats membres était organisé dans les diverses confédérations d'Etats, v. infra, p.537.

confédération d'Etats offre, bien entendu, infiniment moins de danger que celui du droit de querre. Aussi le conservent-ils, en principe, au moins dans la plupart des confédérations (1). Mais entre Etats confédérés, à raison des relations constantes qui résultent nécessairement de l’existence d’un pouvoir central où tous les membres sont représentés, l’exercice du droit de légation présente ordinairement peu d'intérêt. Aussi, dans certaines confédérations, les Etats confédérés se sont-ils abstenus d’user de ce droit, alors même qu'il leur était expressément reconnu par le pacte fédéral.

En ce qui concerne le droit des Etats confédérés de conclure des traités entre eux, la plupart des pactes fédéraux, sans aller en général jusqu’à le supprimer complètement, le restreignent dans des proportions plus ou moins considérables. Dans presque toutes les confédérations, les membres conservent le droit de conclure entre eux des conventions ayant pour objet l’administration de la justice ou la réglementation de questions économiques ou de travaux d'utilité commune. Dans toutes, en revanche, sont interdits bien entendu les traités dirigés contre la sécurité de la confédération ou d’un de ses membres (2). Là se bornaïent dans la Confédération germani-

1. Pour la Répuhlique des Provinces-Unies, v. Westerkamp, Bundesrecht der Republik der Vereinigten Niederlande, p. 8 sq. ‘Dans la Confédération suisse de 1815 et la Confédération germanique de la même époque, les cantons ou Etats confédérés possédaient également le droit de légation. Aux États-Unis, sous les articles de confédération, ils ne pouvaient l'exercer qu'avec le “consentement du pouvoir central (art. VI et IX). La plupart des pactes fédéraux réglaient en même temps et de la même manière l'exercice du droit de légation des États confédérés entre eux et vis à vis des puissances étrangères.

2. V. pour la Confédération helvétique de 1803, le chap. I, $ 81-35 de l’acite de médiation; pour la Confédération suisse de 1815, l'acte fédéral de 1815 et la décision de la Diète du 22

que et la République des Provinces-Unies, les restrictions apportées par le pacte fédéral au droit des Etats confédérés de conclure des traités entre eux. Mais cette restriction est bien vague. Les traités entre Etats confédérés, que le pouvoir central doit favoriser en tant que ces traités peuvent avoir pour effet de resserrer les liens d'union entre tous les membres de la confédération, deviennent, au contraire, un danger pour la confédération, lorsqu'ils amènent entre certains des Etats confédérés seulement un rapprochement trop intime, qui ne peut guère s'opérer qu’au détriment de l’assemblée des membres. C’est surtout le cas pour les traités qui tendent à créer une union plus étroite au sein même de la première union, une confédération dans la confédération (1). Aussi les unions de ce genre sont-elles, en général, interdites, ou tout au moins il est stipulé que le pacte fédéral doit passer avant tout autre pacte d'union (2). Enfin, il est certaines confédérations où le droit des Etats membres de conclure des traités entre eux se trouve complètement

juillet 1819 ; pour la Confédération germanique, l'acte final du 15 mai 1820, art. 32.

1. On sait que c'est une union restreinte de ce genre, conclue en 1846 par les cantons suisses catholiques pour la défense de leurs droits, qui donna naissance à la guerre du Sonderbund (V. supra, p. 158).

2. Les pactes d'union conclus entre les trois premiers cantons suisses et lors de l'accession de nouveaux cantons (v. pacte d'union du 13 décembre 1315 entre les trois premiers cantons et leur pacte d'union avec Lucerne du 13 décembre 1332) contiennent en général la clause qu'aucun des confédérés ne pourra sans l’assentiment commun se lier avec d’autres confédérés ou avec des puissances étrangères. Par exception, Berne etZurich n'entrèrent dans la confédération que sous réserve de leur droit propre de conclure des traités: mais il étail expressément stipulé que le pacte fédéral devait avoir la préférence sur tout autre pacle d'union (acte d'union du fr mai 1351 [Zurich] et du 6 mars 1353 [Berne]).

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supprimé, ou tout au moins ne peut jamais s'exercer sans le consentement du pouvoir central (1).

b) À tous autres points de vue que la réglementation des rapports des Etats confédérés avec les puissances étrangères ou entre eux, les attributions du pouvoir central sont très restreintes. Il en est ainsi tout d’abord au point de vue des attributions législatives. Sauf en certaines matières où le besoin d’unité se fait plus vivement sentir que partout ailleurs (2), les droits que se sont réservés les Etats particuliers sont beaucoup plus nombreux et plus importants que ceux auxquels ils ont renoncé en faveur du pouvoir central (3). Bien plus, cette renonciation n’est presque jamais absolue, et le plus souvent les Etats particuliers possèdent relativement aux attributions législatives qu’ils ont confiées au pouvoir central une compétence qui coexiste avec celle de ce dernier (4).

Cette tendance des Etats confédérés à n’abandonner

4. Dans la Confédération helvétique de 1803, le droit des cantons de conclure des traités entre eux leur était expressément retiré par l’acte de médiation (chap. 1, $$ 31-35). Aux États-Unis, sous les articles de confédération, ce droit était également retiré en principe aux États confédérés, mais ils pouvaient l'exercer avec le consentement du pouvoir central (art. IX et VI).

2. Par exemple la législation en matière commerciale, douanière, en matière de monnaies, poids et mesures, de postes et télésgrapbes, etc.

3. Pour la répartition des compétences entre le pouvoir central et les Etats particuliers, V. dans la 1° partie le paragraphe consacré à chacune des constitutions fédérales.

4. Ce n’est guère que dans la Confédération suisse sous le pacte fédéral de 1815 {art. 8 al. 3, relatif au droit de conclure des traités) et dans les Etats-Unis sous les articles de confédération (art. IX, al. 4 relatif à la législation en matière de monnaies, poids et mesures; cf. aussi l’article VI), que l’on trouve des exemples de compétence exclusive du pouvoir fédéral.

que le moins possible de leurs droits de souveraineté, se retrouve également dans la répartition entre le pouvoir central et ses membres des attribution exécutives et jJudiciatres. Il en résulte que les confédérations d'Etats n’ont jamais possédé aux divers points de vue militaire, financier et judiciaire, qu’un très petit nombre d'institutions fédérales. En droit, rien ne s’oppose à ce qu’une confédération possède une armée fédérale permanente, des tribunaux fédéraux, et une organisation financière propre. En fait cela n’a presque jamais lieu, et à tous ces points de vue la plupart des confédérations dépendent entièrement de leurs membres : l’armée fédérale comprend uniquement les contingents des Etats particuliers, qui, en temps de paix, restent ordinairement à la disposition de chaque Etat (1); les revenus fédéraux ne se composent que des contributions matriculaires versées par les Etats confédérés suivant une proportion déterminée (2); enfin il n'existe en général d’autres tribunaux que ceux des Etats confédérés.

La création d’un tribunal fédéral, et spécialement d’un tribunal chargé de trancher les différends survenus entre Etats particuliers, n’a rien de contraire à leur souveraineté. « L'Etat qui se soumet à une sentence arbitrale ne se place pas par là dans la dépendance d’un pouvoir judi-

1. Cependant la République des Provinces-Unies possédait, en dehors des contingents des Etats particuliers, des troupes recrutées par les soins de la confédération et qui ne dépendaient que d'elle. Dans la Confédération germanique, il existait, sinon des troupes fédérales, du moins des forteresses fédérales, places qui, dans un but d’intérêl général, se trouvaient confiées au poin£ de vue de l'entretien des fortifications et de leur défense en cas de guerre, non à l'Etat particulier sur le territoire duquel elles se trouvaient, mais à la confédération elle-même.

2. Un certain nombre de confédérations ont cependant possédé le droit de percevoir directement des impôts sur les nationaux des Etats particuliers : en voir deux exemples supra p. 508 n. 1.

ciaire étranger, il laisse simplement accomplir par un tiers la fonction logique de la détermination du droit. Dans la confédération d'Etats, un tribunal fédéral a le caractère d’une juridiction arbitrale permanente; il est et reste toujours une juridiction librement choisie » (1).

Peu de confédérations ont possédé un véritable tribunal fédéral ; mais presque tous les pactes fédéraux, aussi bien dans l’antiquité que de nos jours, contiennent quelques dispositions destinées à prévenir les conflits entre les Etats particuliers et à fournir lorsqu'il s’en élève un moyen pacifique de les trancher : l'existence même de la confédération serait sans cesse compromise si ses membres pouvaient à l’occasion du moindre conflit, entrer en lutte les uns contre les autres. Parfois le pacte fédéral stipule que les Etats en désaccord devront s’en remettre à la décision d’arbitres par eux nommés : c’est ainsi que dans la Confédération suisse avant 1848, tout différend entre cantons portant sur d’autres droits que ceux garantis par le pacte fédéral (2), devait être résolu par deux ou quatre arbitres, choisis en nombre égal par les deux cantons parmi les magistrats d’autres cantons non intéressés dans l'affaire ; si les arbitres se partageaient par moitié, on nommait un tiers arbitre pour les départager. Aux Etats-Unis, sous les articles de confédération, les Etats en litige devaient également s’en remettre à la décision d’une commission spéciale nommée par eux. Le plus souvent, c’est à l’assemblée fédérale elle-même que le pacte fédéral attribue la solution des conflits entre Etats. C’est ce qui avait lieu dans la République des Provinces-Unies (3), et dans la Confédération suisse de