De Holst, Zoc. cit., p

2. L'on arrive, grâce à cette construction, à expliquer d’une manière toute naturelle la participation commune à la formation de la volonté suprême d'Etats particuliers organisés sur des bases très différentes, comme cela a lieu en Allemagne, où à côté des vingt-deux Etats monarchiques, il existe trois villes libres possédant des institutions républicaines,

Un examen rapide de l’organisation de la puissance publique dans les divers Etats fédéraux prouvera que cet essai de construction juridique d’une théorie générale de: la répartition des pouvoirs publics dans l'Etat fédéral, se trouve en parfait accord avec les règles posées en cette matière par les diverses constitutions fédérales. L'on verra notamment que chacune d’elles adopte le système de deux Chambres ou conseils distincts, représentant l’un l'ensemble de la nation, l’autre les Etats particuliers, de sorte que la participation de ces derniers à la formation de la volonté souveraine se trouve ainsi assurée.

Le groupe des républiques fédérales comprend à peu près tous les Etats fédéraux actuels, à l'exception de l’AIlemagne et du Canada (1). En Europe la Suisse, et en

1. Le Canada n’est d’ailleurs pas plus un Etat fédéral monarchique qu’une république fédérale : c'est simplement une colonie organisée sous la forme fédérale. A raison de l'état de dépendance où se trouve cette colonie envers la métropole, la participation des provinces à la formation de la volonté souveraine y est moins forte que dans les véritables Elats fédéraux. Cependant elle y existe aussi d’une manière incontestable. Le Sénat se compose de membres nommés par le gouverneur général au nom de la reine ; mais ils sont choisis de manière à ce que chacune des provinces ou plutôt chacun des groupes de provinces se trouve loujours avoir une représentation égale à celle des autres groupes. A cet effet le Canada se trouve partagé en trois divisions : d’abord les deux véritables provinces canadiennes, Onlario et Québec, qui forment chacune une division, puis les provinces maritimes (Nouvelle-Ecosse et Nouveau- Brunswick). Chacune de ces divisions a droit à vingt-quatre sénateurs, quelque modification qui se produise dans leur populalion respective, el le choix du gouverneur général ne peut porter que sur des personnes domiciliées dans la province pour laquelle elles sont nominées (art. 22 et 23 de l’acte de l'Amérique britannique du Nord). La reine peut ordonner quand il lui plaît la nomination de trois ou six nouveaux sénateurs, mais les nouveaux membres doivent toujours être pris en nombre égal dans chacune des trois divisions (art, 26). L'on voit que l'acte

Amérique les Etats-Unis, le Mexique, la République Argentine, le Brésil et le Vénézuéla, ont tous en effet des institutions républicaines. Dans tous ces Etats le peuple est considéré comme possédant seul la souveraineté. Ceci est tantôt expressément formulé (1), tantôt supposé par la constitution fédérale (2). Le peuple souverain peut se réserver une certaine participation directe à l’exercice de là puissance publique (3) ; mais le plus souvent il

d'union s'attache à rendre la représentation de chacune des trois fractions du Canada aussi égale que possible pour chacune d'elles. Le fait que les sénateurs ne sont pas nommés par les autorités des provinces elles-mêmes doit être attribué uniquement à la situation dépendante du Canada vis-à-vis de l’Angleterre. Il peut d’ailleurs d'autant moins être invoqué contre l'existence d'une participation quelconque des provinces canadiennes à la formalion de la volonté fédérale que l’idée de représentation est, au moins d'après la conception anglaise du droit publie sur ce point, complètement indépendante de celle d'élection. C’est ainsi que la reine est considérée comme représentant le peuple anglais comme pourrait le faire un président élu (Cf. art. 17 de l’acte d'union canadien : « il y aura pour le Canada un Parlement qui sera composé de la Reine, d’une Chambre haute appelée le Sénat, et de la Chambre des communes »). Il n’y a donc rien d'étonnant à ce que la reine et le gouverneur général du Canada puissent être considérés en certains cas comme représentant les provinces elles-mêmes en cette qualité et comme agissant en réalité au nom de ces dernières et dans leur intérêt propre en même temps que dans celui de la nation tout entière.

1. V. par exemple l’art. 39 de la constitution mexicaine : « La souveraineté nationale réside essentiellement et originairement dansle peuple. Tout pouvoir public émane du peuple et est institué à son profit. Le peuple conserve en tout temps le droit inaliénable d’altérer ou de modifier la forme de son gouvernement. »

2. V. par exemple le préambule de la constitution des Etats- Unis, et les amendements IX etX apportés à cette constitution.

3. C'est en Suisse que cette participation directe du peuple à l'exercice de la souveraineté est la plus forte ; elle se manifeste

exerce sa souveraineté par l'intermédiaire d'organes par lui nommés, Non seulement il établit une séparation plus ou moins complète entre ces divers organes, mais de plus il répartit les attributions découlant de sa souveraineté entre deux organismes distincts, l'Union et les Etats particuliers (1).

Chacune de ces républiques fédérales a deux Chambres. L’une d’elle représente la nation entière; elle est élue par le peuple, au suffrage universel. Les règles relatives à l’élection des membres de cette Chambre sont ordinairement fixées par une loi fédérale d’une manière uniforme pour l’État tout entier. Nulle condition de domicile ou de résidence n’est en général requise de la part des candidats (2). Les Etats particuliers sont, en ce qui concerne ces élections, considérés comme de simples districts électoraux (3) ; le nombre de leurs députés dépend

par le droit d'iniliative en matière de révision constitutionnelie le referendum, etc. (V. supra, p. 166, 178). Les constilutions de deux autres républiques fédérales, les Etats-Unis et la République Argentine, attribuent également au peuple l'exercice de certains droits en matière de révision constitutionnelle (V. supra, p. 218 et 255).

1. «Le peuple exerce sa souveraineté par l'organe des pouvoirs de l’Union dans les matières qui relèvent de leur compé pétence, et des pouvoirs des Etats en tout ce qui touche au gouvernement intérieur de ces derniers » (art. 41 de la Const. mexi- Caine). |

2. Sauf cependant aux Etats-Unis, au Mexique el dans la République Argentine (CF. supra, p. 611 n. 1).

3. « La Chambre des députés se composera de représentants élus directement par le peuple des provinces et de la capitale, qui seront considérées à cette fin comme les districts électoraux d'un seul Etat, et à la simple majorité des suffrages, à raison de un dépulé par vingt mille habitants ou fraction de plus de dix mille habitants » (art. 37 de la Const. argentine).

uniquement du chiffre de leur population (1); il est fixé par la constitution fédérale à un député par tant d’habitants, quel que soit l’écart qui doive en résulter au point

de vue du nombre de représentants ainsi attribué à chacun des membres (2).

La deuxième Chambre au contraire est destinée à représenté les Etats particuliers comme tels; aussi estelle soumise sur plusieurs points à des règles toutes différentes. L'élection des sénateurs, au lieu d’être faite par le peuple, est attribuée aux législateurs des Etats particuliers, qui sont ainsi directement représentés et participent à la formation de la volonté souveraine (3). Enfin,

1. La constitution du Brésil décide de plus que chaque Etat aura au moins quatre représentants, les constitutions des Etats- Unis et du Mexique, que chaque Etal en aura au moins un. Mais cette disposilion n’a évidemment pas pour but d'établir une certaine égalité de représentation entre les divers Etats. Aux Etats-Unis par exemple, alors que plusieurs Etats n’ont qu'un représentant, quatre en ont plus de vingt ;la Pennsylvanie en à 30 el l’Elat de New-York en a 34.

2. Const. suisse, art. 72; Const. des Etats-Unis, chap. I, sect. 2, art. 3, et amendement XIV, art. 2 ; Const. mexicaine, art. 53 ; Const. argentine, art. 37; Const. vénézuélienne, art. 20 ; Const. brésilienne, art. 28, 8 1.

3. Const. des Etats-Unis, chap. I, sect. 3, art. 1 ; Const. argenline, art. 46; Const. vénézuélienne, art. 26. La constitution suisse laisse chaque canton fixer comme il le veut le mode d'élection et les qualités requises pour l'électorat et légibilité au conseil des Etats (art. 80). Il n’y a d'exception qu’au Brésil, où l’article 30 de la constitution fédérale décide que les sénateurs seront élus au suffrage universelet direct également commeles députés, et au Mexique,où la nomination des sénateurs a lieu au suffrage universel direct comme celle des députés. Et encore les législatures des Eltals particuliers possèdent-elles dans ce dernier pays des droits assez importants, car l'art. 58 A décide qu’en certains cas la législature de chaque Etat aura à faire elle-même l'élection parmi les candidats qui auront obtenu la majorité relative des voix.

— 621 — | particularité remarquable, et qui montre bien que ces Etats particuliers sont représentés comme tels, en leur qualité d'éléments constitutifs de l'Etat fédéral, et non pas eu égard à leur importance respective, dans tous ces Etats fédéraux chaque Etat particulier a le même nombre de représentants que les autres Etats membres, quelle que soit la différence qui puisse exister entre eux et lui au point de vue de l’étendue territoriale ou du nombre d'habitants (1).

L'Empire d'Allemagne est le seul Etat fédéral qui possède des institutions monarchiques (2). Mais, à part les différences résultant de la présence d’un Empereur à la place du président des républiques fédératives américaines, les pouvoirs publics y sont organisés d’une manière à peu près semblable.

Les Etats particuliers allemands sont représentés par

1. Const. suisse, art. 80; Const. des Etats-Unis, chap. 1,sect.3, art. 1 ; Const. mexicaine, art. 58 À ; Const. vénézuélienne, art. 26; Const. argentine, art. 46; Const. brésilienne, art. 30. Dans tous ces Etats fédéraux, le nombre des sénateurs est de deux pour chaque Etat particulier, sauf au Brésil et au Vénézuéla, où il y en a trois par Etat. Ce fait de l'égalité de représentation des divers membres dans l’une des deux Chambres paraît encore plus significatif lorsque l’on se rappelle les différences immenses qui existent au point devue de l'importance réelle entre les divers membres d’un même Etat fédéral. Aux Etats- Unis par exemple, alors que le Rhode-Island et le Delaware sont chacun à peine aussi grands qu’un de nos départements, le Texas à lui seul est aussi grand que la France, la Belgique, la Suisse, la Hollande et le quart de lItalie. Au point de vue du chiffre de la population, les différences sont -également considérables. Alors que les Etats de Nevada, Wyoming et Idaho ont respectivement 44.000, 60.000, et 80.000 habitants, la Pennsylvanie en à 5.248.000, et l'Etat de New-York six millions, c’est-à-dire un nombre d'habitants plus de 135 fois supérieur à celui du Nevada.

9, V. sur les difficultés que soulève ce point, infra, p. 624.

un conseil spécial qui porte le nom de Bundesrat (conseil fédéral). Les membres de ce conseil sont nommés par le gouvernement des Etats particuliers, suivant les règles fixées par la constitution de chacun d’eux. Ils sont liés par les institutions de l'Etat qu'ils représentent, d'où découle nécessairement la règle que tous les représentants d’un même Etat doivent émettre leur vote dans le même sens (1). Il ne pouvait être question, à raison de motifs tant historiques que politiques, d'accorder à chaque Etat particulier, à la principauté de Lippe ou à la ville de Lübeck par exemple, le même nombre de représentants qu’à la Prusse ou à la Bavière. Mais le nombre de ces représentants n’a nullement été fixé sur la base de la proportionnalité à la population. La constitution impériale s’est bornée à suivre sur ce point les dispositions de Pacte de la Confédération germanique de 1815, bien que l'Allemagne ne fût à cette époque qu’une simple confédération d'Etats, où par conséquent la question du chiffre respectif de la population des divers Etats doit avoir encore beaucoup moins d'importance que dans un Etat fédéral proprement dit. La répartition des voix dans le Bundesrat actuel est la même que celle établie en 1815 pour la Diète de la Confédération germanique, sauf que la Bavière possède aujourd’hui six voix au lieu de quatre, et que pour la Prusse, aux quatre voix originaires de cet Etat, il faut ajouter les voix de tous les Etats qu’elle s’est annexés en 1866 : Hanovre (4 voix), Hesse électorale (3 voix), Holstein (3 voix), Nassau (2 voix), Francfort (1 voix) : donc en tout 17 voix.

La nation allemande considérée dans son ensemble a pour organes, en plus de l'Empereur, une Chambre populaire, le Reïchstag, élu au suffrage universel et direct. Le nombre des députés varie suivant la population de