Cf. Jellinek, p. 179 et Borel, p. 185 et, n

2. C'est le cas par exemple des individus dont le lieu de naissance est inconnu, ou qui, étant nés à l'étranger, sont ensuite revenus dans leur pays, où ils ont constamment depuis cette époque mené une existence errante, sans jamais se fixer nulle part, au moins de manière à y acquérir un domicile,

tat fédéral: en principe l’indigénat fédéral et l’indigénat particulier y sont inséparables; mais en fait il existe à ce principe d’assez nombreuses exceptions. Tous les Etats fédéraux actuels contiennent en effet certaines classes de personnes qui possèdent la nationalité fédérale sans l’indigénat particulier d’un des Etats membres (1), et il est

1. Les auteurs allemands. citent comme exemple de ce cas les chefs d'Etats particuliers el leurs familles (Cpr. avec la situation de la noblesse immédiate (Reichsritterschaft), c'est-àdire immédiatement soumise à l’Empire, dans l’ancien Empire allemand). Cette idée semble basée sur une erreur déjà signalée (V. supra, p. 603), qui voit dans le chef de l'Etat le sujet de la souveraineté, dont l'Etat serait en quelque sorte l’objet. Mais c’est là une théorie incompatible avec la notion moderne de l'Etat, seul sujet de la souveraineté; le monarque n’est que le représentant de la souveraineté; il est le premier personnage de l'Etat, mais il n’en fait pas moins partie de l'Etat et n’en est pas moins soumis comme toute autre personne aux lois constitulionnelles ou autres. Mais, en dehors de ce cas très contestable, il en est d’autres assez nombreux où un individu peut posséder l’indigénat fédéral seul. A raison de circonstances particulières, tenant en général à des lacunes ou à des manques de concordance entre les lois des Etats membres, certains Etats fédéraux, la Suisse notamment, ont souffert assez vivement des inconvénients d'une semblable situation. La langue allemande possède même un terme spécial pour la désigner, le mot Æeimatlosigkeit (situation des individus qui se trouvent sans patrie). Aussi la constitution suisse de 1874 a-telle pris des mesures spéciales pour parer aux dangers et aux difficultés pratiques que fait naître à la longue cette situation anormale. L'article 68 de cette constitution dispose que: «les mesures à prendre pour incorporer les gens sans patrie (Heimatiosen) et pour empêcher de nouveaux cas de ce genre sont réglées par la loi fédérale. » L'une des mesures les plus efficaces est celle contenue dans l’article 44 de la oonstitution même, d’après lequel « aucun canton ne peut renvoyer de son territoire un de ses ressortissants, ni le priver du droit d’origine ou de cité. »

même des districts ou territoires entiers dont tous les habitants se trouvent dans cette situation (1).

Ces exceptions au principe de l’inséparabilité des deux indigénats fédéral et particulier présentent un avantage : elles viennent apporter un argument de plus à l’idée qui domine toute la théorie de l’indigénat dans l’Etat fédéral: c’est que dans l'Etat fédéral comme dans l'Etat unitaire, il n'existe en réalité qu'une seule nationalité. L’indigénat fédéral est seul essentiel, l’indigénat particulier n’est que l’accessoire : car on peut être citoyen d’un Etat particulier sans être citoyen fédéral (2), tandis que la situation con-

1. Toutes les républiquesfédérales américaines comprennent, à côté des Etats particuliers, des « territoires » ou gouvernements qui ne possèdent pas encore le chiffre d'habitants voulu pour former des Etats, el qui se trouvent directement soumis à l'autorité du pouvoir central. Les habitants de ces territoires sont citoyens fédéraux et n’appartiennent cependant à nul Etat particulier. Il en est même des habitants du district fédéral ou district neutre. Pour éviter les inconvénients résultant pour les autres Etats particuliers de l’adoption de la capitale d’un des Etats comme siège des autorités fédérales, les républiques fédérales américaines ont toutes, à l'exemple des États-Unis, créé un district fédéral, dont les habitants se trouvent, comme ceux des territoires, soumis uniquement à l’autorité du pouvoir central et ne possèdent que l’indigénat fédéral. Én Allemagne les habitants de l’Alsace-Lorraine se trouvent, pour des raisons politiques d'ordre bien différent, daus la situation des habitants des territoires et des districts fédéraux des républiques fédérales américaines. L’Alsace-Lorraine, en effet, est « terre d’Empire » (Reichsland) et ne possède pas le caractère d'Etat part;culier. Ses habitants ne relèvent donc que des autorités impériales, et ils possèdent l’indigénat fédéral sans nul indigénat particulier. |

2. V. cependant pour les États-Unis von Holst,dans Marquardsen, p. 41, 81, 133. Mais le cas cité par cet auteur est particulier aux Etats-Unis et de nature si exceptionnelle qu'il ne peut être considéré comme infirmant en qui que ce soit le principe que l’indigénat particulier suppose nécessairement l’indigérat fédéral,

= 01 — traire est, on vient de le voir, non seulement possible,

mais fréquente, et existe sous une forme ou sous une autre dans tous les Etats fédéraux actuels (1).

IT. — Attributions des membres de l'Etat fedéral ; leurs droits vis-à-vis de l'Etat fédéral ; évolution vers l'Etat unitaire.

À. — Attributions des membres de l’Etat fédéral. — Les membres de l'Etat fédéral n’étant pas souverains, ne peuvent posséder le droit de déterminer librement leur propre compétence. Ce droit n'appartient qu’à l’Etat fédéral, qui est par là-même chargé de délimiter, en même temps que sa compétence propre, celle des Etats particuliers. Il se réserve, bien entendu, celles des attributions découlant de la souveraineté qui présentent le plus d'importance, et de l’exercice desquelles peut dépendre l’existence même de l'Etat fédéral, ou tout au moins sa prospérité, et le maintien de l’harmonie soit entre ses membres et lui, soit avec les puissances étrangères (2).

En revanche, il est certains groupes d’affaires pour lesquels la compétence des Etats particuliers est tout indiquée : ce sont toutes les affaires purement locales, celles qui n’ont trait qu'aux intérêts particuliers des divers membres. Ces affaires sont presque toujours attribuées aux autorités des Etats particuliers, et certaines constitutions fédérales font même reposer sur cette distinction entre affaires nationales et locales la répartition des compétences entre les autorités fédérales et particulières (3).

1. Sur cette question de la nationalité dans l'Etat fédéral, ef. Brie, Loc. cit., p, 113 et n. 6; Borel, p. 183 sq ; Jellinek, p. 2178 sq.

2. Sur les attributions qui appartiennent par leur nature même äu pouvoir fédéral, V. supra, p. 597.

3. V. Const. mexicaine, art. 41, et Const. canadienne, art. 92-16°.

Dé ce seul chef, les Etats particuliers possèdent de nombreuses attributions législatives, exécutives et judiciaires. Le pouvoir fédéral est donc nécessairement amené à leur attribuer s’il les crée, à leur conserver s’il les trouve déjà existants, une triple organisation législative. exécutive et judiciciaire, analogue par conséquent à celle d’un Etat, sauf que les membres de l’Etat fédéral n’étant pas souverains, les autorités particulières se trouvent, dans chacune de ces branches, soumises au pouvoir fédéral. On ne peut donc, comme on l’a fait parfois, se baser sur une semblable organisation, quelque complète qu’elle soit, pour accorder aux membres de l'Etat fédéral le caractère d'Etat. Il suffit d’ailleurs pour écarter cette idée de remarquer qu’ils partagent cette situation particulière avec la province ou la colonie autonomes, qui ne sont certes pas des Etats, et quicependant, possèdant elles aussi des attributions législatives, exécutives et judiciaires, sont, comme les membres de l'Etat fédéral, dotées d’une organisation très complète à ce triple point de vue.

Par exception, et ceci est une nouvelle preuve du fait que les membres de l'Etat fédéral n’ont pas le caractère d’Etat, bien que compétents en principe pour tout ce qu; a trait à leur gouvernement intérieur, ils ne sont pas libres en général d’adopter la forme de gouvernement qu'ils préfèrent, ni de modifier à leur gré celle sous laquelle ils vivent. Dans la plupart des Etats fédéraux, le pouvoir central impose aux Etats particuliers une forme de gouvernement analogue à celle de l'Etat fédéral. Il n’y a à faire exception à ce point de vue qu’un Etat, l'Empire d’Allemaqne, dont les membres vivent les uns sous un régime monarchique, les autres sous un régime républicain (1). Toutes les républiques fédérales imposent

1. Ce sont les trois villes libres de Brême, Lübeck et Hambourg.

+ 2 708 — à leurs membres la forme républicaine (1); ce n’est qu’à cette condition que le pouvoir fédéral consent à reconnaître les constitutions des Etats particuliers et à leur accorder sa garantie.

Entre les affaires qui, par leur nature même, rentrent dans la compétence fédérale et celles qui au contraire, à raison de leur caractère local, rentrent dans la compétence des Etats particuliers, il existe un nombre considérable d’attributions que rien ne désigne comme devant naturellement appartenir à l'Etat fédéral où à ses membres. En ce qui touche la répartition de toutes ces attributions il est impossible de poser des règles fixes. Suivant les époques et les pays, elles sont confiées tantôt aux autorités fédérales, tantôt aux autorités particulières. De même que dans la confédération d’Etats il n'y a pas de limite au nombre des attributions du pouvoir central, sous la seule condition que les Etats confédérés conservent leur souveraineté, de même dans l'Etat fédéral il n’y a pas de limites au nombre des attributions des Etats particuliers, et l’Etat fédéral reste tel tant qu’il conserve la souveraineté. À ce point de vue encore il ressemble à l'Etat unitaire décentralisé : quelqu’étendue que soit l’autonomie qu’il accorde à ses provinces ou à ses colonies, l'Etat unitaire reste tel aussi longtemps qu’il conserve la souveraineté, et à condition, bien entendu, qu'il n’accorde à ses provinces nulle participation à la formation de la volonté souveraine, car il passerait alors de la forme unitaire à la forme fédérative (2).

4. V. Const. suisse. art. 6; Const. des Etats-Unis, chap. IV, sect. 4; Const. mexicaine, art. 109 ; Const. brésilienne, art. 6 (Cf. aussi l’art. 68); Const. argentine, art. 5; Const. vénézuélienne, art.13-1°.

2. Aussi loin que s’étend la compétence de l'Etat fédéral, les Etats particuliers n’apparaissent que comme ses sujets. Ils doivent respecter sa souverainelé el exécuter toutes les obligations

B. — Droits des Etats particuliers vis-à-vis de l’Etat fédéral. — Ce n’est pas seulement au point de vue passif que les Etats particuliers sont membres de l’Etat fédéral; ils ne sont pas uniquement tenus envers cet Etat à l’accomplissement de certains devoirs ; ils en sont aussi les membres actifs et possèdent des droits vis-à-vis de lui. Ces droits sont les mêmes en principe que ceux que possèdent vis-à-vis de tout Etat les collectivités publiques et même les simples particuliers dont la réunion constitue cet Etat. L'Etat fédéral est donc tenu de veiller au maintien de la sécurité de ses membres et de leur fournir aide et protection contre toute attaque venant, soit d’une puissance étrangère, soit d’un des autres membres de l'Etat. Il est également tenu d’aider au maintien de l’ordre et de la tranquillité publique à l’intérieur même des Etats particuliers, si les autorités locales sont impuissan-

qui leur sont imposées par la constitution fédérale. Ils sont tenus par exemple de coopérer, de la manière et dans les formes prévues par la constitution, à la formation de la volonté de l'Etat, puisque de cette coopération dépend le bon fonctionnement des institutions fédérales ; ils sont tenus également de coopérer à l'exercice de la souveraineté et d'accomplir les devoirs qui leur incombent, à raison de leur qualité de collectivités publiques autonomes, chargées comme telles, sur leur territoire propre, d’une partie des attributions qui, dans l'Etat centralisé, appartiennent au pouvoir central. A tous ces points de vue, les Élats particuliers nous apparaissent comme organes de l'Etat fédéral et sont responsables vis-à-vis de lui de la non-exécution de leurs obligations. Mais en dehors de la compétence de l'État fédéral existe pour les Etats particuliers une sphère d'activité propre. Dans cette sphère, ils déterminent librement l’étendue de leurs droits et de leurs devoirs ; ils ont droit à l’obéissance exclusive de leurs ressor!issants et fixent seuls les conditions dans lesquelles ceux-ci sont appelés à prendre part aux charges de l’État particulier, et en revanche, à participer à l'exercice de sa puissance publique. Cf. Hænel, Siaatsrecht, I, p. 798 sq.

tes à les rétablir. Maïs en ce qui touche ce dernier droit, plusieurs constitutions fédérales décident, pour éviter une ingérence abusive du pouvoir central dans les affaires intérieures des Etats particuliers, que les autorités fédérales ne pourront intervenir que sur la demande de la législature de PEtat particulier, ou, si elle ne peut se réunir pour une cause quelconque, du pouvoir exécutif de cet Etat (x).

En plus de ces droits communs à tous les Etats particuliers, certains d’entre eux peuvent posséder des droits réservés où droits garantis qui, d’après la constitution fédérale, ne peuvent être supprimés que de leur consentement (2). Il existe donc relativement à ces droits certains rapports contractuels entre l’Etat fédéralet ses membres. L’existence de semblables rapports se trouve peu en harmonie avec la notion moderne de l'Etat, dont les rapports avec les collectivités publiquesinférieures et les particuliers sont en principe des rapports d’autorité, se manifestant par la voie du commandement, de la loi, et non par celle du contrat. Mais il est clair que la possession d’un semblable droit, tout négatif, ne suffit pas à faire reconnaître aux Etats particuliers qui en jouissent la qualité d’Etats souverains. Des droits semblables peuvent exister en effet, non pas seulement au profit des membres d’un Etat fédéral, mais au profit de provinces ou communes ou même de simples particuliers. Très fréquente au Moyen Age, la concession de droits de ce genre est devenue aujourd’hui beaucoup plus rare, l’État moderne reposant sur de tout autres bases que l'Etat féodal, mais il en

4. V. Const. des Etats-Unis, chap. IV, sect. 4 ; Const. mexicaine, art 116; Const. argentine, art. 6; Const. brésilienne, art. 6-3. Cf. aussi la Const. suisse, art. 16.

2. L'Etat fédéral où se rencontrent les plus nombreusesexceptions à ce point de vue est l’Empire d’Allemagne : V. {r° partie, p. 129, et p. 454 sq.

Le FUR A5

existe cependant encore aujourd’hui des exemples qui montrent qu’il n’y a nullement là un phénomène particulier à l’Etat fédéral (1).

Abstraction faite de ces droits garantis, qui n’existent le plus souvent qu’au profit de quelques-uns des Etats particuliers (2), ces derniers se trouvent ordinairement, commeles citoyens d’une république, dans une complète égalité de droit les uns par rapport aux autres. Un auteur allemand a même soutenu que cette égalité de droit des membres de l'Etat fédéral était nécessaire : d’après Laband, l'Etat fédéral peut bien par voie de révision constitutionnelle priver tous ses membres de tel ou tel droit qu'ils possédaient auparavant, mais il serait contraire à la nature même de cet Etat qu’il dépouillât de ce droit certains de ses membres seulement.

Cette idée est manifestement erronée. Le maintien de l'égalité entre les divers membres de l'Etat fédéral peut être désirable en principe ; mais l’on ne peut y voir une

1. Ce point n’est d’ailleurs pas contesté. C’est ainsi que la plupart des auteurs voient dans la Hongrie-Croatie-Slavonie, à tort d’ailleurs croyons-nous, non pas un État fédéral, mais un État unitaire (V. supra, p. 315), et ne considèrent pas comme un obstacle à leur opinion la clause finale du compromis intervenu entre les deux pays, d'après laquelle il ne peut être apporté nulle modification à ce compromis qu’ « avec le concours de tous les pouvoirs qui y ont participé. » Et cependantil y là bien plus qu’un droit garanti ordinaire, comme ceux que possèdent en général les membres des Etats fédéraux : car c’est la constitution commune tout entière qui se trouve garantie, et par conséquent la Hongrie ne peut, sans le consentement de sa prétendue province, apporter la moidre modification aux rapports existant entre les deux pays.

2. L'on a vu (supra, p.456) que cette restriction à la souveraineté de l’État ne pouvait d’ailleurs jamais présenter un caractère absolu. Sur cette question des droits garantis par la constitution fédérale aux Etats particuliers, V. supra, p. 454 sq.

Le

règle de droit positif. Du moment que ce principe d’égalité n’est pas inscrit dans la constitution (1), l'Etat fédéral qui enlève à certains Etats seulement des droits qu’il laisse aux autres, peut agir d’une manière peu conforme à la justice, mais l'acte en question ne constitue pas une illégalité formelle, et est obligatoire pour les Etats particuliers (2). Laband rend sa théorie encore moins explicable en admettant que l'Etat fédéral peut accorder certains droits ou privilèges à quelques-uns seulement deses membres et non aux autres; ces derniers se trouvant dès lors dans une situation inférieure vis-à-vis des premiers, l’Htat fédéral aura ainsi précisément créé cette inégalité qui, d’après Laband, est contraire à la nature même de

cet Etat (3).

4. Il ne s’y trouve jamais inscrit d’une manière absolue, sauf dans la constitution du Vénézuéla, dont l’article 13 pose en principe que: « Les Etats qui composent les Etats-Unis du Vénézuéla sont autonomes et égaux entre eux comme entités politiques. » La plupart des constitutions fédérales se bornent à stipuler cette égalité en ce qui concerne la représentation des Etats particuliers au Sénat ou conseil des Etats (V. notamment Const. des Etats-Unis, chap. V in fine, et Const. brésilienne, art. 90$ 4). La constitution allemande contient également des dispositions de ce genre en ce qui concerne l'égalité, ou mieux la proportionnalité à établir dans la répartition de certaines charges entre les divers Etats : V. notamment les articles 58 et 70.