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supprime toute difficulté, il en est autrement dans les autres formes de gouvernement. Dès que la constitution confie à des organes distincts les pouvoirs exécutif et législatif, il peut se faire que le premier de ces pouvoirs ne soit pas compétent pour représenter à lui seul l’Etat visà-vis des Etats étrangers, qu’il ne puisse pas notamment conclure seul des traités. En ce cas, si la constitution exige par exemple le consentement des Chambres, le traité ne devient définitif qu’une fois ce consentement obtenu. L’Etat étranger doit savoir que jusque-là le traité ne peut être conclu que provisoirement ; il n’a donc nulle réclamation à élever en cas de non ratification du traité, à moins que les déclarations du pouvoir exécutif n’aient été de nature à l’induire en erreur sur ce point (1). Adopter la solution contraire, dire que le traité conclu par le pouvoir exécutif est valable en droit international avant toute ratification des Chambres, c’est faire naître

1. « Les réclamations ne pourraient être fondées que si le refus de la ratification était le résultat d’une très grande légèreté de la part du gouvernement poursuivant les négociations, sachant très bien qu’elles ne seront pas agréées par son Parlement, et faisant croire aux pays co-contractants qu’elles seront au contraire ratifiées ; ou bien si le gouvernernent lui-même, sans raison nouvelle, déterminait les Chambres à refuser la ralification de l’acte préparé par lui; ou enfinsi ies représentants du pays, dans leur refus d'accepter les clauses de l’accord international, prenaient une attitude systématique et blessante pour les Etats étrangers. D'ailleurs dans toutes ces circonstances, on ne peut établir de règles absolues : on peut dire seulement que le droit strict de l’autorité compétente d’après chaque constitution de ne pas ratifier les engagements diplomatiques, doit être exercé avec les ménagements et la courtoisie que commandent les rapports internationaux, toujours fort délicats » (F. Despagnet, Les difficultés internationales venant de la constitution de certains pays, dans la Revue générale de droit international, n° de mars-avril 1895, p. 188).

des difficultés insolubles et de nature à se présenter fréquemment : le traité en question serait valable en droit international, mais nul en droit constitutionnel et par conséquent son exécution serait impossible. Or il est clair que la validité d’un traité ne peut se scinder ainsi, et que de plus, au point de vue pratique, la prétendue valeur internationale du traité ne signifie rien, puisqu'il est impossible de le mettre à exécution (1). Certes le droit constitutionnel peut, même dans une république, accorder une compétence exclusive au pouvoir exécutif en cette matière. Ainsi, aux Etats-Unis, le président de la république est chargé de conclure les traités avec les puissances étrangères. Il ne peut le faire qu'avec le consentement des deux tiers des membres du Sénat; mais une fois ce consentement obtenu tout est dit, et l’opinion générale est que la Chambre ne pourrait refuser de reconnaître l’existence d’un traité ainsi conclu et en empécher l’exécution. Les mêmes principes dominent en Angleterre. Dans ce cas, il n’y a pas de difficultés possibles ; mais si l’on suppose au contraire que la constitution exige le consentement du pouvoir législatif pour la conclusion d’un traité, il est impossible de ne pas reconnaître que le traité n’est définitivement valable qu’une fois ce consentement obtenu. |

Or la question est exactement la même dans l’Etat fédéral, où elle se pose à un double point de vue : d’abord, comme dans l’Etat unitaire, au point de vue de la compétence respective du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, puis à celui de la compétence respective de l'Etat fédéral et des Etats particuliers. Ces derniers apparaissent parfois en effet comme organes de l’Etat fédéral, comme facteurs coopérant à la formation de la volonté

1. Cf. en ce sens Zorn, Séaatsrecht, I, p. 509 sq., notamment p: 502 n. 16 et 510 n. 29, et F. Despagnet, loc. cit., p. 185 sq.

souveraine. Mais une des principales dispositions de la constitution fédérale est précisément de leur enlever toute compétence internationale, ou tout au moins de la restremdre dans des limites très étroites. Les Etats étrangers le savent ou doivent le savoir. Ils ont en effet reconnu la personnalité internationale de l'Etat fédéral ou de la confédération d'Etats : or il est évident que l'Etat qui, après avoir reconnu l'existence d’un E!at fédéral ou d’une Confédération d'Etats dont les membres sont privés par exemple du droit de conclure des traités, chercherait précisément à en conclure avec eux, violerait à la fois le droit public interne de l’Union et le droit international, qui exige de chaque Etat le respect de la constitution des États voisins en tant qu’elle n’est pas contraire à ceux de ses principes généralement reconnus. Non seulement l’Etat en question ne pourrait se plaindre en cas de non exécution du traité ainsi conclu, par exemple à la suite de l’opposition du pouvoir fédéral, mais le seul fait de la conclusion de ce traité avec un des membres de l'union peut même constituer envers le pouvoir fédéral une offense grave pour laquelle ce dernier peut exiger une réparation (1). [Il en est de même au point de vue des autres attributions internationales, le droit de querre et le droit de légation. L’Etat étranger qui, au lieu de s’adresser au pouvoir fédéral, cherche par exemple à arranger directement un conflit survenu entre lui et l’un des Etats particuliers, envoie dans ce but des représentants à ce dernier, et faute de pouvoir arriver à un arrangement amiable, lui déclare la querre, viole tout aussi bien les règles du droit international que s’il envoyait des représentants ou déclarait la querre à une province autonome ou à une colonie d'un Etat unitaire.

1. Sur les questions de responsabilité auxquelles peuvent donner lieu la non observation de la constitution fédérale, V.

infra, p. 792 sq.

La question de la situation respective du pouvoir cen— tral et des Etats particuliers telle quelle est réglée par le droit public interne domine donc l’étude de la situation en droit international de l’Etat fédéral et de la confédération d'Etats. De cette idée il est possible de déduire dès maintenant une conséquence importante: c’est que Ja situation internationale de la confédération d'Etats se trouve en droit être précisément l'inverse de celle de V'Etat fédéral. En effet, dans la première de ces deux formes d'union, les membres conservent, on l’a vu, le caractère d'Etat: le droit international leur est donc applicable en tant qu'il n’y est pas dérogé par le pacte fédéral. Il en est tout autrement dans l'Etat fédéral, où les membres ne possédant ni la souveraineté, ni le caractère d'Etat, se trouvent en principe uniquement soumis aux règles du droit public interne et où par conséquent, à défaut de dérogation contenue dans la constitution fédérale, l'Etat fédéral doit-être considéré comme possédant seul l’ensemble des attributions internationales (1).

1. L'on verra d’ailleurs qu'en fait, à raison des dérogations apportées à chacun de ces principes par les pactes d'union et les constitutions fédérales, il arrive que dans certaines confédérations d'Etats, la situation des Etats confédérés est presque identique à la situation normale des membres de l'Etat fédéral et inversement. Cf. également supra, p. 597.