Articles de confédération, art. VI etIX

2. D’après le projet primitif de l’acte de la Confédération germanique de 1815, seuls les Etats ayant des possessions en dehors de la confédération conservaient le droit d'entrer en guerre avec des puissances étrangères sans l'autorisation de la confédération, en leur qualité de puissances européennes. Mais sur les observations de la Bavière, le projet fut remanié et les articles primitifs remplacés par des dispositions nouvelles d’après lesquelles « les Etats de la confédération s'engagent à défendre non seulement l'Allemagne entière, mais aussi chaque Etat individuel en cas qu’il fût attaqué, et se garantissent mutuellement toutes celles de leurs possessions qui se trouvent comprises dans cette union. Lorsque la guerre est déclarée par la confédération, aucun membre ne peut entreprendre de négociations particulières avec l'ennemi ni faire la paix où un armistice sans le consentement des autres » (art. 411 de l’acte de la Confédération germanique, al. 1 et 2). De plus l'alinéa dernier du même article interdisait aux Etats confédérés de se faire la

rait la guerre à un Etat étranger, cette querre restait en principe querre particulière et la confédération n'avait pas à y prendre part (acte final de 1820, art. 46 et 43). Mais l’exercice de ce droit pouvait donner lieu aux plus

guerre entre eux sans aucun prétexte. Il semblait résulter de là que, le droit de guerre n'étant pas expressément enlevé aux Etats confédérés dans leurs rapports avec les puissances élrangères, ils conservaient en vertu de leur souveraineté la faculté de l'exercer, sans qu’il y eut à distinguer entre ceux qui avaient ou non des possessions restées en dehors de la confédération. L'acte final des conférences ministérielles tenues à Vienne en 1820 vint compléter l’article 11 de l’acte fédéral, mais toujours d’une manière fort peu claire. Voici ceux des articles de cet acte final qui ont trait au droit de guerre de la confédération et de ses membres : Art. 36 al. 2 : « D’un autre côté, les Etats confédérés s'engagent à ne donner lieu à aucune provocation de la part des puissances étrangères, et à n’en exercer aucune envers elles. » Art. 37: « Lorsque des différends surviennent entre une puissance étrangère et un Etat de la con'édération, et que le dernier réclame l'intervention de la Diète, celle-ci examinera à fond l'origine du différend et de l’état réel. de la question. S’il résulte de cet examen que le droit n’est pas du côté de l'Etat confédéré, la Diète fera valoir les représentations les plus sérieuses pour l’engager à se désister de la contestation, lui refusera son intervention, et avisera, en cas de besoin, aux moyens convenables pour le maintien de la paix. Si l'examen préalable prouve le contraire, la Diète emploiera ses bons offices de la manière la plus efficace, et les étendra aussi loin qu'il sera nécessaire pour assurer à la partie réclamante satisfaction et sûreté complètes. » Art. 46 : « Lorsqu'un Etat confédéré ayant des possessions hors des limites de la confédération entreprend une guerre en sa qualité de puissance européenne, la confédération, dont une pareille guerre n'affecte ni les rapports, ni les obligations, y reste absolument étrangère. » Art. 47 : « Dans le cas où un tel Êtat se trouverait menacé ou attaqué dans ses possessions non comprises dans la confédération, celle-ci n’est obligée de prendre des mesures de défense ou une part active à la guerre qu'après que la Diète aurait reconnu en conseil permanent et à la pluralité des voix l'existence d’un danger pour

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graves complications, car l'Etat confédéré pouvait être

battu et envahi. Le pacte fédéral garantissant à chacun des Etats l’intégrité des parties de son territoire comprises dans l’union (1), la confédération aurait pu, en ce cas, être mise en demeure d'intervenir, bien qu’en prin-

le territoire de la confédération. » Enfin l’article 42, atténuant légèrement la disposition de l’article 40, d’après lequel une majorité des deux tiers des voix était nécessaire pour toute décla-

ration de guerre, décidait que, dans le cas où la solution négative aurait prévalu, les Etats faisant partie de la minorité « conservent le droit de concerter entre eux des mesures de défense commune. » Certains auteurs ont considéré ces dispositions peu précises comme confirmant Ja solution qui semblait résulter indirectement de l’article 41 de l'acte fédéral. Mais il faut reconnaître que ce sont là des textes bien vagues. La question ne s’est d’ailleurs jamais posée en pratique, aucun des Etats confédérés entièrement compris dans la confédération ne s'étant jamais trouvé isolément en état de guerre avec une puissance étrangère.

4. Acte: fédéral, art. 11; acte final, art. 39. L'Autriche avait essayé vers l’année 1851 de faire étendre cette garantie à l'ensemble de ses possessions, comprises ou non dans la confédération ; mais elle dût y renoncer à raison de l'opposition de ‘certaines puissances, la France notamment. Peu après survenait entre la France et l'Italie d’un côté, l'Autriche de l’autre, la guerre d'Italie de 1859. Par application des articles 46 et 47 de y'acte final, la Confédération germanique ne prit pas part à la guerre, bien que certains des territoires de l'Autriche non compris dans la confédération eussent été envahis dès le début de la guerre. Si, à un certain moment, la Confédération germanique menaça Napoléon II d’une intervention en faveur de l'Autriche, ce fut pour des raisons purement politiques, la crainte de voir la France tirer un trop grand parti de ses victoires, mais nullement en exécution d’une clause quelconque de l'acte fédéral ou des dispositions le complétant. L'on sait d’ailleurs que cette intervention n’eut pas lieu en réalité, etque l'Autriche, livrée à ses seules forces, se vit obligée de renoncer par le traité de Zurich à la plus grande partie de ses possessions en Italie.

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cipe la guerre lui fût étrangère. Aussi le maintien du droit de querre en faveur des Etats confédérés doit-il être considéré, au moins ea dehors du cas où il s’agit simplement de repousser une agression étrangère, comme une disposition regrettable et de nature à rendre très précaire la sécurité de l’ensemble des membres. La compétence exclusive du pouvoir central, au point de vue du droit de querre, telle est la règle qui offre de beaucoup le plus de garanties pour la confédération et par là indirectement pour chacun des membres eux-mêmes.

B. — Droit de légation. — Les restrictions apportées à la compétence des États confédérés au point de vue du droit de légation sont en général, pour des raisons faciles à comprendre, beaucoup moins considérables que celles qu'ils subissent en ce qui concerne le droit de guerre. Certes l’exercice simultané par la confédération et ses membres du droit de légation actif et passif peut présenter quelques inconvénients, mais ces inconvénients ne sont pas comparables à ceux qui peuvent résulter de l'exercice du droit de guerre par les États confédérés. La compétence des membres de la confédération au point de vue du droit de légation se trouve en général dans une une relation assez étroite avec leur compétence au point de vue du droit de conclure des traités et d'entamer des négociations directes avec les puissances étrangères. Les États confédérés sont-ils privés de ce dernier droit, ils le sont aussi du droit de légation, qui ne pourrait en effet leur être d’aucune utilité. Mais dans la plupart des confédérations les États confédérés peuvent, au moins en certains cas, entrer directement en rapport avec les États étrangers; aussi le pacte fédéral leur reconnaît-il ordi nairement le droit de légation actif et passif.

La possession de ce droit leur est même absolument indispensable quand la confédération n’use pas ellemême de son droit de légation. Ainsi dans la Confédéra-

tion germanique, l’article 50 alinéa 2 de l’acte final du 15 mai 1820, disposait que : « La Diète reçoit les envoyés accrédités par les puissances étrangères auprès de la confédération et envoie des ministres aux puissances étrangères quand le besoin s’en fait sentir. » Mais en fait la Confédération germanique ne posséda jamais de légations permanentes, et dans tout le cours de son existence, elle se borna à envoyer deux fois à l'étranger des représentants diplomatiques : le syndic Banks à Londres en 1848, et en 1864 le baron de Beust à la conférence de Londres où devait être réglée la question des duchés du Steswig-Holstein-Lauenbourg. Dans ces conditions, les Etats confédérés n'étant pas représentés dans leur ensemble, il est nécessaire que chacun d’eux conserve sa représentation à l'étranger.

Mais ce cas est très rare, et le plus souvent au contraire la représentation de la confédération est beaucoup plus fortement organisée que celle de chacun des membres, qui se trouve ainsi reléquée au second plan. Aussi n'est-il pas rare que les Etats confédérés, bien que possédant le droit de légation, ne l’exercent pas en fait (1). Parfois même le pacte fédéral interdit complètement aux Etats confédérés l’exercice du droit de légation et le réserve exclusivement au pouvoir central, La Confédération suisse de 1803 avait adopté cette règle (2). Il en était de même aux Etats-Unis, avec cette différence toutefois que le pouvoir central pouvait autoriser les Etats confédérés à exercer le droit de légation actif ou passif, aussi bien

1. Ce fut le cas pour les membres de la République des Provinces-Unies et pour ceux de la Confédération suisse de 1845. Dans ces deux confédérations, bien que nulle clause n’enlevât aux Etats confédérés le droit de légation, aucun d’eux ne posséda cependant jamais de représentation permanente à l’étranger.