Jellinek, oc. cit., p. 49. Cf. supra, p

sont. liées par la volonté supérieure de l'Etat fédéral, et se trouvent vis-à-vis de lui dans un rapport de dépendance, non pas dans un rapport d'égalité déterminé par la libre volonté des parties contractantes. De ce que les membres de l'Etat fédéral ne possèdent pas la souveraineté, il résulte qu’ils n’ont pas le caractère d'Etat, et par conséquent le droit international leur est en principe inapplicable (1). L Mais ce principe n’a rien d’absolu. L'Etat fédéral peut confier à ses membres certaines attributions d’ordre in- . ternational, leur attribuant ainsi une personnalité internationale restreinte. Dans les limites où les Etats particuliers possèdent la personnalité internationale, le droit international leur est applicable, bien que sous certaines restrictions (2). Or, cet état de choses existe dans tous les Etats fédéraux actuels, leurs membres possédant tous une personnalité internationale plus ou moins développée. C’est là d’ailleurs une situation parfaitement explicable et qui ne se trouve en contradiction avec nul principe : tant que la souveraineté appartient à l’être central et non aux membres, il y a État fédéral, et ce dernier ne perd évidemment pas sa souveraineté parce qu'il confie l’exercice de tel ou tel des droits qui en découlent à certaines collectivités publiques dont il fait ainsi ses organes.

1. Jellinek admet au contraire l'application du droit international aux membres de l'Etat fédéral, « aussi loin que s'étend leur natrre d’État » (Loc. cit., p. 807). Mais il se base pour cela sur l’idée que les membres de l’Etal fédéral, à raison de leurs droits propres et incontestables, constituent, bien que ne possédant pas la souveraineté, de véritables Etals : V. supra, p. 386, la réfutation de cette idée.

2. On verra notamment que les Etats particuliers sont privés de la faculté de faire respecter leurs droits par les Etats étrangers en employant la ressource suprème du droit international actuel pour la solution des conflits, le droit de guerre : V. infra, p. 150 sq., 771.

= 1005— Parfois en effet, l’on rencontre le même état de choses dans l'Etat unitaire sans que personne ‘ait eu l’idée d’y voir une preuve de la souveraineté des collectivités qui le composent (1).

En droit il n’y a pas d’autres limites aux restrictions consenties par l'Etat fédéral que celles nécessitées par la conservation de sa souveraineté. La souveraineté £e manifeste, on l’a vu, par le droit de déterminer librement sa compétence. Tant que l'Etat fédéral possède ce droit et peut l’exercer, soit par la voie de la législation fédérale, soit, s’il y a lieu, par celle de la révision constitutionnelle dans les pays où la révision s’effectue selon des formes spéciales, il constitue un Etat souverain, et ses membres sont par conséquent des collectivités publiques non souveraines. Il est donc impossible de poser des règles précises relativement à la répartition des attributions internationales entre l'Etat fédéral et ses membres. C’est là une question de droit positif, qui peut être résolue diversement par chaque constitution fédérale. Mais en fait il est évident qu’une trop grande extension des attributions internationales des Etats particuliers est peu désirable en pratique et peu conforme à la nature de l'Etat fédéral, L'Etat est naturellement porté à se réserver les attributions qui sont nécessaires au maintien de sa propre sécurité et par là-même de celle de ses membres : or à l’époque moderne, en Europe particulièrement, et il commence à en être de même aujourd’hui en Amérique, le développement des relations entre Etats a fait passer au premier rang comme importance les attributions internationales. La réunion de ces attributions aux mains d’un pouvoir unique en augmentant considérablement la force,

4. 11 suffit de rappeler la situation des grandes colonies anglaises dont la plupart possèdent certaines attribulions internationales: V. supra, p. Ali.

chaque Etat ou système d’Etats évite naturellement le plus possible de les morceler en en confiant l'exercice aux collectivités publiques qui le composent : les mêmes raisons qui poussent les Etats confédérés à se dépouiller en faveur de la confédération de la plupart des attributions internationales de l’Etat, portent l’Etat fédéral à s’en réserver à lui-même l’exercice exclusif.

Aussi en ce qui concerne la répartition des attributions internationales entre l’Etat fédéral et ses membres, la théorie et la pratique se trouvent-elles d’accord. En théorie, pour ces attributions comme pour celles d’ordre interne, la compétence de l'Etat fédéral est la règle, et les Etats particuliers n’apparaissent que comme sujets de l'Etat fédéral aussi loin que s’étend la compétence de ce dernier. Or, en fait, l’on verra que les diverses constitutions fédérales n’apportent presque pas de dérogation à la compétence de l'Etat fédéral au point de vue du droit international ; les Etats particuliers n'apparaissent guère à ce point de vue que comme sujets de l'Etat fédéral, comme collectivités publiques dont la volonté se trouve liée par une volonté supérieure. Ce n’est que dans des cas exceptionnels qu’ils possèdent en matière internationale une certaine indépendance et peuvent entrer directement en rapport avec les Etats étrangers, non en qualité d'Etats, mais en qualité de personnes du droit international, auxquelles par conséquent le droit international est applicable en tant qu’il n’est pas exclu par le droit constitutionnel.

En sa qualité d'Etat souverain, l'Etat fédéral possède, en tant qu'il n’y a pas volontairement renoncé, tous les droits de souveraineté extérieure. Il constitue une unité politique, une personne unique du droit international, et représente au point de vue des relations extérieures l’ensemble des Etats particuliers, comme l'Etat unitaire décentralisé représente à l'étranger l’ensemble des provinces et colo-

nies qui le composent. Comme les provinces de l'Etat unitaire, les membres de l’Etat fédéral se trouvent vis-à-vis de cet Etat dans un rapport de dépendance ; il existe entre eux et lui des relations de souveraïn à sujet, non des relations contractuelles. De là résulte un principe général : c’est que, aussi bien au point de vue des attributions internationales qu'intérieures, dès que la compétence des Etats particuliers se trouve en conflit avec celle de l'Etat fédéral, elle doit céder devant cette dernière.

De ce principe général on peut tirer «au point de vue du droit international des conséquences pratiques importantes. La politique internationale des Etats particuliers, en tant qu'ils sont autorisés à en avoir une, ne devant jamais aller ni directement, ni indirectement contre celle de l'Etat fédéral, un Etat particulier ne peut ni refuser de reconnaître un Etat étranger reconnu par l'Etat fédéral, ni user de mesures hostiles, par exemple droit de rétorsion ou de représailles, envers un-Etat qui entretient des relations amicales avec le pouvoir fédéral; à l'inverse, un Etat particulier ne peut entretenir des relations amicales avec un Etat étranger lorsque tout commerce diplomatique est suspendu entre cet Etat et l'Etat fédéral : dans tous ces cas, l'Etat particulier, en agissant ainsi, se mettrait en opposition directe avec la politique fédérale. Mais ce n’est pas seulement cette opposition directe qui lui est interdite : tout acte par lequel il empêcherait d’une manière indirecte l'Etat fédéral d'exercer une de ses attributions internationales lui est également défendu. Ainsi, . chaque fois que l'exercice par un des Etats particuliers d’une attribution internationale, même dans les limites de sa compétence, fait indirectement obstacle à l’exer cice des droits de l'Etat fédéral, l'Etat particulier doit s’abstenir d’user de ce droit (1).

1. Ainsi lorsque les Etats particuliers sont autorisés à :conclure avec les Etats étrangers des conventions en matière éco-

L'on peut ramener tous les droits de souveraineté extérieure à trois principaux ; le droit de guerre, le droit de légation et le droit de conclure des traités. Bien entendu, chacyn de cés termes doit être compris dans son sens le plus large : ainsi le droit de guerre comprend non seulement le droit de déclarer la guerre, mais aussi, a fortiori, le droit d’user des autres modes de répression internationale, droit de rétorsion, droit de représailles, blocus, droit de délivrer des lettres de marque dans les Etats qui n’ont pas encore adhéré aux dispositions du Congrès de Paris sur l’abolition de la course. De même, le droit de légation comprend non seulement le droit d'envoyer des ambassadeurs, ministres diplomatiques, etc., ét d’en recevoir, mais aussi le droit d'envoyer et de recevoir des consuls. Enfin, le droit de conclure des traités doit s'entendre de tous traités possibles, d'ordre politique ou économique, traités de paix, d’alliance, de garantie, de commerce, etc.

Relativement à tous ces droits, la compétence de l'Etat fédéral peut être exclusive, et elle l’est loujours en ce ‘qui concerne les droits essentiels de l'Etat, ceux indispensables à sa conservation. L’on verra que le droit de guerre doit être rangé dans cette catégorie, et que, à part un cas tout exceptionnel, celui d’agression subite

nomique, ils ne peuvent par nulle clause de ces conventions empêcher ou restreindre, même d’une manière indirecte, l’exécution des clauses contenues dans les traités de commerce que l'Etat fédéral peut avoir conclu avec les puissances étrangères. En ce qui concerne l’Empire d'Allemagne, l’on peut, avec Hænel, citer l'exemple suivant : en vertu de conventions intervenues entre l’Allemagne et la Perse, chacun de ces Etats ne doit recevoir que trois consuls de l’autre nation. Aucun des Etats particuliers allemands ne peut donc, sans le consentement de l’Empire, recevoir de consuls perses, car le rapport de réciprocité qui existe entre la Perse et l'Empire d'Allemagne se trouverait ainsi détruit.

d’un des Etats particuliers par un Etat étranger, il rentre toujours dans da compétence exclusive de l'Etat fédéral. Ce dernier possède aussi nécessairement, en sa qualité d'Etat souverain, les autres attributions internationales, droit de légation et droit de conclure des traités. Mais ici sa compétence peut n'être pas exclusive ; la constitution fédérale peut, surtout en ce qui concerne le dernier de ces droits, établir des distinctions, suivant l’importance des cas où il s’exerce, et confier en certains cas aux Etats particuliers une compétence concurrente et parfois même exclusive de celle de l'Etat fédéral. L’existence dans les Etats particuliers d’une organisation publique complète et la grande autonomie dont ils jouissent amène en effet tout naturellement l'Etat fédéral à leur reconnaître, comme le fait parfois l’Etat unitaire lui-même vis-à-vis de ses colonies ou de ses provinces autonomes, une certaine compétence internationale en ce qui touche les questions où domine l'intérêt particulier de chacun de ses membres.

Mais cette compétence présente toujours un caractère exceptionnel. Il est complètement inexact de dire avec quelques auteurs que les membres de l'Etat fédéral possèdent en matière internationale tous les droits qui ne leur ont pas été retirés par la constitution fédérale. Cette idée n’est exacte que dans les Etats fédéraux où un article de la constitution la consacre expressément (1). Partout ailleurs elle

4. Les constlitutions qui admeltent cette règle ont soin de comprendre dans l'énumération des droits de l'État fédéral les attributions les plus importantes, et notamment la presque totalité des attributions internationales. En Suisse, aux États- Unis et dans les autres États fédéraux américains (sauf le Canada, mais c’est une colonieet non un État véritable), la constitution fédérale énumère toujours les droits du pouvoir central et non ceux des États particuliers ; mais V. infra, p.766 sq. à quoi se réduit la compétence de ces derniers en matière inter-

END est erronée : l'appliquer d’une manière générale à l'Etat fédéral, c’est transporter dans l’étude de cedernier les principes qui régissent la confédération d'Etats. En eflet, à défaut d’untexte exprès, cette prétendue règle ne peut s’expliquer qu’en faisant intervenir l’idée de la souveraineté des Etats ‘particuliers : s'ils sont souverains, ils conservent en effet toutes les attributions auxquelles ils n’ont pas renoncé. Mais à l’exception des rares auteurs qui admettent encore la possibilité d’un partage de la souveraineté, tous les jurisconsultes, même ceux qui considèrent les membres de l’Etat fédéral comme des Etats, reconnaissent aujourd’hui qu’ils ne possèdent pas la souveraineté, et que cette qualité n'appartient qu’à l’Etat fédéral, le seul qui n’ait au-dessus de lui nulle volonté supérieure. C’est donc la compétence de ce dernier qui est la règle, et elle doit être supposée chaque fois qu’il n’y est pas apporté de dérogation expresse ou tacite par la constitution fédérale.

nationale. D'ailleurs la règle que la compétence des États particuliers s'étend à toutes les attributions qui ne leur ont pas été enlevées par la constitution fédérale, est peu en harmonie avec la nature de l’État fédéral. Ainsi cette règle se trouve contenue dans la constitution des États-Unis (amendement X}, du Brésil (art. 63-2%) et de la République Argentine (art. 184) : or nulle disposition des constitutions des deux premiers États n'interdit aux États particuliers d’exercer le droit de légation actif et pas. sif, ni entre eux, ni vis-à-vis des puissances étrangères ; nulle disposition des constitutions des deux derniers ne défend aux États particuliers, ni de déclarer la guerre à des puissances étrangères, n1 de conclure des traités avec elles (l'art. 65-1° de la const. brésilienne et l’art. 107 de la const. argentine réglementent seulement le droit des États particuliers de conclure des traités entre eux) : et cependant l'on n’a jamais pensé à soutenir que les membres de ces États fédéraux peuvent exer cer librement les droits de guerre, de légation et celui de conclure des traités, sous prétexte qu'ils ne leur sont pas enlevés par la constitution fé dérale.

Non seulement la compétence des Etats particuliers au “point de vue des attributions internationales est très limitée, mais de plus le caractère restreint de leur person- ‘ nalité internationale se fait sentir dans le cas même où ils sont compétents en vertu de la constitution fédérale. D’abord les Etats particuliers, étant privés du droit de querre, ne sont jamais à mème de faire valoir directement leurs droits contre les puissances étrangères; dès qu’un conflit survient entre l’un d’eux et un Etat étranger, ils se trouvent dans la nécessité d’avoir recours à Pintervention de l’Etat fédéral. Puis, dans l’exercice de toutes leurs attributions internationales, les membres de l'Etat fédéral sont toujours soumis au contrôle supérieur

du pouvoir central.

Même lorsque ce droit de contrôle ne se trouve pas mentionné dans la constitution fédérale, il résulte nécessairement de ce fait que l'Etat fédéral est seul chargé de protéger ses membres vis-à-vis des Etats étrangers. A ce devoir correspond comme contre-partie nécessaire un droit de contrôle sur tous les actes internationaux des Etats particuliers, car il ne peut évidemment dépendre de chacun d’eux de placer l’Etat fédéral dans une situation telle qu'il se trouve forcé de soutenir contre un Etat étranger une guerre rendue nécessaire par la conduite d'un de ses membres à l’égard de cet Etat. D’ailleurs, dans la plupart des Etats fédéraux, ce droit de contrôle résulte directement de la constitution fédérale, soit qu’elle exige pour la validité de tout acte international accompli par l’un des Etats particuliers, de tout traité par exemple conclu par l’un d'eux avec un Etat étranger, le consentement du Congrès fédéral (1), soit qu’elle déclare que les traités ainsi conclus ne doivent rien contenir de contraire aux droits de la confédération ou des