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responsables vis-à-vis de l'Etat fédéral à raison de toute atteinte portée à la constitution fédérale et ils doivent létre aussi à raison de toute acte illicite commis par eux à l'égard d’un Etat étranger et de nature à troubler les bonnes relations qu’entretient l’Etat fédéral avec cet Etat;

n'existe pas, ou du moins elle n'existe pas autrement que dans l'Etat unitaire pour les provinces, colonies ou compagnies à charte dotées d'’attributions internationales; elle est absorbée par celle de l'Etat fédéral, seul responsable en droit international: c’est donc bien que d’après Jellinek lui-même, au point de vue du droit international, l'Etat fédéral seul possède le caractère d'Etat. Or, il est évident que ce caractère est indivisible, et que si les membres de l'Etat fédéral ne sont pas des Etats au point de vue du droit international, ils ne peuvent l'être non plus à nul autre point de vue. Quant à la responsabilité des membres de l’Etat fédéral en droit constitutionnel, c’est-àdire vis-à-vis de l'Elat fédérai souverain, cette responsabilité existe bien, mais on ne peut en tirer aucun argument en faveur du caractère d'Etat des membres de l'Etat fédéral, car à ce point de vue encore leur situation ne présente rien de parliculier, rien qui les distingue des autres collectivités publiques non souveraines. 11 n'existe nulle relation entre la responsabilité constitutionnelle d’une personne juridique et son caractère d'Etat ; ou plutôt, si l'on admet avec raison l'impossibilité d'Etats non souverains, le seul fait de l’existence d’une responsabilité constitutionnelle, c’est-à-dire d'une responsabilité envers un pouvoir supérieur, conduit nécessairement à refuser de reconnaître le caractère d'Etat à la personne juridique ainsi responsable. Certes tout Etat constitue une personne juridique responsable, mais sa responsabilité ou tout au moins sa responsabilité pénale, s’il peut être question pour PEtat d’une véritable responsabilité pénale, n'existe que vis-à-vis de ses égaux, les autres Etats, non vis-à-vis de ses inférieurs, les particuliers ou les collectivités publiques quile composent. La distinction qu'établit Jellinek entre la responsabilité civile et la responsabilité pénale, l'Etat seul pouvant être soumis à une responsabilité de ce dernier genre, est donc complètement arbitraire. La vérité est qu'il faut soigneusement distinguer entre la responsabilité internationale, c’est-à-dire celle qui s'exerce

mais c’est là une question de responsabilité intérieure. N’existe-t-1l pas également une responsabilité d'Etat à Etat, et si l'Etat étranger qui croit avoir à se plaindre d’un acte d’un des Etats particuliers ne peut poursuivre contre cet Etat lui-même la réparation du préjudice subi, ne

vis-à-vis des autres Etats, et la responsabilité constitutionnelle, c'est-à-dire celle qui s'exerce à l’intérieur même d’un Etat. Dans tous les cas où l’on se trouve en présence d’un Etat unique seul compétent au point de vue international, il n'existe pas de responsabilité internationale de ses membres, puisque les tats étrangers ne connaissent pas ces derniers, et n’ont affaire qu'à l'Etat fédéral ou unitaire, qui les englobe tous. À l'inverse, il ne peut évidemment être question pour l'Etat souverain d'une responsabilité constitutionnelle à laquelle il se trouverait soumis vis-à-vis d’un pouvoir supérieur. Mais ces distinctions une fois établies, il n'existe pas, quoique pense Jel- Jinek, de différence absolue entre les cas d'application de la responsabilité civile et de la responsabilité pénale, qui, elle, ne serait applicable qu’à l'Etat. L'une comme l’autre de ces responsabhilités n’existe qu’à condition que la collectivité publique contre laquelle on l’invoque constitue une personne morale, ait une volonté et un droit d'action propres, qu’elle a eu le tort d'employer d'une manière contraire au droit; mais on ne voit pas pourquoi dans ces conditions la responsabilité pénale n'existerait pas aussi bien que la responsabilité civile, que la collectivité publique en question ait ou non le caractère d'Etat. Ainsi, en ce qui concerne la responsabilité civile, la loi municipale française du 6 avril 1884, art. 106 et 107, établit une certaine responsabilité des communes à raison des dommages résultant des crimes ou délits commis à force ouverte sur leur territoire par des rassemblements armés ou non armés. Mais bien qu’il ne s'agisse que d’une responsabilité purement civile, l’article 108 en exempte très justement les communes où la municipalité n’a pas la disposition de la police locale ni de la force armée, car ces communes ne possèdent pas les moyens d'action nécessaires pour faire face à cette responsabilité. En ce qui concerne la responsabilité pénale, en théorie on se demande en vain pourquoi si l'Etat, qui est une personne morale, peut commettre une faute entraînant une responsabilité de ce

peut-il au moins s'adresser dans ce but à l’Etat fédéral, sans que celui-ci puisse opposer à ses réclamations une fin de non recevoir résultant d’une disposition quelcon” que de la constitution fédérale ?

Gette question présente une grande importance théorique et pratique. Il ne s’agit pas ici d'examiner les cas dans lesquels la responsabilité d’un Etat peut se trouver engagée, ni les moyens diplomatiques ou autres que peuvent employer les Etats à l’appui de leurs réclamations. A tous ces points de vue, la théorie générale du droit international s’applique, sans qu'il-y ait ici à distinguer entre l’Etat fédéral et l'Etat unitaire. Mais, et c’est là une question essentielle dans l’étude de l'Etat fédéral à ce point de vue, cet Etat peut-il, alors que sa constitution interdit en principe aux Etats étrangers d'entrer directement en relation avec ses membres, s’appuyer sur d’autres dispositions de la même constitution, ou au contraire

genre, les autres collectivités publiques constituant une personne morale ne le peuvent pas (sur la question théorique de savoir si les corporations peuvent ou non commettre des délits, V. dans le sens de l’affirmative Borel, Zoc. cit., p. 100, et Gierke, dans le Rechtslexikon de Holtzendorff, 4 édition, 11, p. 264); et en fait on voit que tous les Etats agissent comme si la possibilité d’une responsabilité pénale des collectivités publiques nonsouveraines n’était pas douteuse. Jellinek cite comme preuve de la responsabilité pénale des membres de l'Elat fédéral le droit d'exécution forcée, dirigée non contre les habitants de ces Etats, mais contre ces Etats eux-mêmes : mais il est clair que l'Etat unitaire possède aussi ce droit vis-à-vis de ses provinces ou colonies, et que lorsque l’une d’elles commet un acte contraire au droit, l'Etat ne va pas, pour l'en punir, frapper individuellement chacun de ses habitants, mais qu’il la punit elle-même, et la contraint s’il y a lieu, à l’observation de la loi, par des voies qui, pour ne pas porter le nom d'exécution fédérale, n’en constituent pas moins une exécution forcée exactement comme dans l'Etat fédéral.

sur l’absence de dispositions assez claires en ce sens, pour refuser d'intervenir lui-même. auprès de l'Etat -particulier et de le contraindre, au besoin par la voie. de Vexécution forcée, à tenir compte des réclamations de VEtat étranger ?

La question est très discutée. Il n’est pas d’auteurs qui -aillent jusqu’à la résoudre dans tous les cas par laffirmative ; mais certains jurisconsultes arrivent, en vertu d’une prétendue supériorité du droit constitutionnel sur le droit international (:), à restreindre beaucoup trop les -droits des Etats étrangers vis-à-vis de l'Etat fédéral. D’autres auteurs prétendent au contraire qu’en cas de conflit entre le droit international et le droit constitutionnel, c’est le premier qui doit toujours l’emporter, comme présentant un caractère plus élevé et plus général.

La question doit, semble-t-il, être résolue par une distinction. Certes le droit constitutionnel positif d’un Etat ne doit pas se trouver en contradiction avec les principes du droit, mais du moment qu'il observe ces principes, les Etats étrangers doivent accepter l'Etat en question tel qu'il se présente à eux et respecter les règles qu'il s’est données dans sa constitution. L’on arrive en partant de cette idée, à distinguer deux cas très différents l’un de Vautre.

À. — S'agit-il d’un acte licite en lui-même, mais interdit par la constitution fédérale et accompli malgré cela par l’un des Etats particuliers d’accord avec un Etat étranger, d'un traité par exemple ‘conclu contrairement aux dispositions de la constitution fédérale, cet acte où ce

1. Ainsi Bluntschli, dans une question analogue où il peut également en certains cas exister une opposition apparente entre le droit international publie et le droit constitutionnel, déclare que « en ces matières, le droit constitutionnel passe avant le droit international » ( Vœtkerrechi, p. 73).

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traité se trouve de plein droit frappé de nullité. Sa nonexécution peut causer un préjudice grave à l'Etat étranger contractant; cependant cet Etat n'aurait pas le droit de demander réparation à l'Etat fédéral à l’occasion de la: rupture du traité (r). Il a en effet reconnu l'existence de l'Etat fédéral ; il doit donc respecter la constitution que s’est donnée cet Etat en tant qu'elle ne présente rien de contraire au droit international; or, d’après cette constitution, le pouvoir fédéral seul était compétent pour conclure le traité qui donne lieu au litige. Bien plus, non seulement l'Etat étranger ne serait pas fondé à demander réparation à l'Etat fédéral, mais le plus souvent c’est ce dernier qui serait en droit d’en exiger une de sa part, à raison de l’acte dont il s’est rendu coupable en traitant directement avec. une collectivité non souveraine qu'il savait ne pas posséder la compétence suffisante pour conclure un traité de ce genre.

B. — S'il s’agit de faits illicites en eux-mêmes commis au détriment d’un Etat étranger par l’un des Etats particuliers, soit par les autorités qui le représentent, soit simplement par ses nalionaux, mais de manière à engager la responsabilité de l'Etat, la situation est toute différente. En ce cas, l'Etat étranger dont les droits ont été violés, dont par exemple les autorités d’un des Etats particuliers ont refusé de reconnaître les droits à lui consentis en vertu d’un traité conclu avec l'Etat fédéral, ou dont les

1. Sauf en cas de dol de l'Etat particulier, dans le cas par exemple où ce dernier aurait usé de manœuvres frauduleuses pour lui faire croire à sa compétence (Cf. supra, p.741 n.1). En ce cas, il serait dû à l'Etat étranger réparation du préjudice à lui causé par le dol de l'Etat particulier ; mais comme il ne peut, . pour obtenir cette réparation, s'adresser directement à ce dernier, c'est donc nécessairement à l'Etat fédéral qu'il devra adresser ses réclamations, et celui-ci se chargera de lui faire rendre justice.

nationaux ont été condamnés injustement ou exposés à des attaques injustifiées de la part de la population de l'État particulier, n’a en ce qui le concerne, rien à se reprocher, et le plus souvent, il ne pouvait rien faire pour empêcher ces faits de se produire. Aussi est-il fondé à demander réparation à l'État fédéral pour le préjudice à lui causé par le fait d’un des membres de cet État. Et ici il est impossible à l’État fédéral d’invoquer sa constitution pour se soustraire à l’exécution de cette obligation, car sa constitution, si elle lui permettait d’agir ainsi, se trouverait en contradiction complète avec les principes du droit international.

Certes l'Etat peut se dispenser d’exécuter toute obligation qui ne lui est pas imposée par le droit international tel qu'il est pratiqué par les nations civilisées, mais il s’agit ici par hypothèse d’une-obligation provenant d’un traité, ou d’une de ces obligations qui, même en dehors de tout traité, sont strictement imposées par le droit international, par exemple de la protection des biens et de la vie des étrangers qui habitent sur le territoire de l'Etat. Nulle disposition constitutionnelle ne peut permettre à l’Etat fédéral de se refuser à l’accomplissement d'obligations de ce genre. L’Etat étranger auquel il opposerait dans ce but un des articles de la constitution fédérale pourrait en effet répondre par cette argumentation décisive : ou bien tout Etat étranger peut invoquer les dispositions de la constitution fédérale qui reconnaissent à l'Etat fédéral le droit de représenter exclusivement ses membres à l’étranger, et le forcer à assumer les obligations qui sont la contre-partie nécessaire de ces droits; ou bien, si l’Etat étranger ne peut invoquer les dispositions de la constitution fédérale qui sont en sa faveur, il est de toute justice qu’on ne puisse pas non plus lui opposer celles qui lui sont contraires, et il peut, de- ‘vant l’aveu d’impuissance de l’Etat fédéral, agir directe-

ment contre l'Etat particulier pour l’amener à la reconnaissance de ses droits. Il est inadmissible qu’un Etat fédéral puisse invoquer sa constitution à la fois pour forcer les Etats étrangers à ne s’adresser qu'à lui, et pour refuser d'intervenir auprès de ses membres lorsque ceux-ci ont offensé l’un de ces Etats. Si les Etats étrangers consentent à considérer l’Etat fédéral comme une personne du droit international exclusivement compétente au point de vue de l'exercice des droits de souveraiueté extérieure, il est nécessaire qu’ils puissent aussi s'adresser à lui pour en exiger l'exécution de toutes les obligations corrélatives de ces droits (1). C’est une règle

1. « Il serait d’ailleurs inadmissible que la réserve faite par chaque Etat fédéré de son autonomie interne allât jusqu’à lui permettre de se soustraire ainsi aux obligations internationales dont nous venons de parler: le pacte fédéral ne peut être contradictoire dans ses termes et, en soumettant chaque Elat fédéré aux obligations provenant de l'exercice de la souveraineté externe déléguée à l’autorité fédérale, lui donner le moyen de s’en exonérer, en invoquant saconstitution interne qui lui est conservée. Ces conséquences, toutes d'équitable bon sens, sont la condition rigoureuse de l’acceptation de l'unité fédérale par les autres Etats. Si ces derniers ne sont pas juges de la constitution particulière que se donne l'Etat fédéral, s’ils doivent accepter les relations internationales avec ce dernier dès qu’il est régulièrement constitué, on leur recounaîtra bien le droit d'exiger qu’il leur donne les garanties normales qu'offre un Etat unitaire. Or on ne saurait accepter l'exercice de la souveraineté externe par l'autorité fédérale mettant seulement en œuvre les droits réunis des différents Etats faisant partie de la fédération, tandis que l'observation des devoirs corrélatifs deviendrait irréalisable, par l'impossibilité où se trouverait l'Etat fédéral de l’assurer dans tel Etat fédéré se prévalant de son autonomie interne pour s’y opposer. Cette délégation incomplète de la souveraineté au gouvernement fédéral peut être rejetée par les autres Etats ; en théorie au moins, on serait autorisé à demander sa responsabilité à chaque Etat fédéré, qui deviendrait bien alors l’accepter tout entière comme il l'aurait

incontestée du droit international que chaque Etat doit organiser sa législation positive de manière à se trouver en mesure de faire respecter par tous ses membres, particuliers ou collectivités publiques, les obligations internationales qui lui incombent (1), et l'Etat fédéral se, trouve soumis à cette règle exactement comme l'Etat unitaire.

C'est ce que n’a jamais manqué de reconnaître la pratique internationale chaque fois qu’elle s’est trouvée en présence de cas de ce genre. Ces cas sont assez nombreux ; mais parmi eux il en est deux qui à raison de l’importance des débats auxquels ils ont donné lieu méritent une mention toute particulière : ce sont l’affaire Cutting au Mexique, et aux Etats-Unis l’incident italoaméricain de la Nouvelle-Orléans (2).

en dehors de la fédération, c’est-à-dire avec les devoirs corrélatifs des droits » (Journal de droit international privé, Incident ilalo-américain dela Nouvelle-Orléans, 1891, p. 1157).

1. Dans la célèbre affaire de l’'Alabama, l'Angleterre prélendit; d’abord s’exonérer de toute responsabilité vis-à-vis des Etats- Unis en invoquant le fait que sa législation ne lui eût pas permis de s’opposer à la sortie de ses ports des navires construits! par les Etats sécessionnistes. Mais elle fut vite obligée de renoncer à cet argument, l'insuffisance de la législation d’un pays ne pouvant servir d’excuse à ce pays pour lui permettre de s’exonérer de ses obligations vis-à-vis des autres Etats.

2. Les annales des Etats-Unis sont particulièrement riches en faits de ce genre. Gela tient, d’un côté à la grande autonomie, conservée par les Etats et au soin jaloux avec lequel ils veillent | à écarter tout ce qui paraît constituer un empiètement du pou-! voir fédéral sur leurs droits propres, de l’autre côté à l'absence dans la constitution de l’Union de moyens d’action destinés à assurer dans tous les cas le respect de la volonté fédé-; rale par les autorités des Etats particuliers. Ici comme en ce qui concerne les trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, les Etats-Unis ont poussé à l'extrême leur théorie de la séparation des pouvoirs : en principe l’Etat fédéral et les Etats parti-

(1. — Affaire Cutting. — En 1886, un citoyen des États-Unis, Cutting, fut poursuivi et arrêté à Paso-del- Norte (Etat de Chihuaha, Mexique), pour avoir fait paraître dans un journal de El Paso (Etats-Unis), des attaques diffamatoires contre un citoyen mexicain. Les Etats-

culiers ont des compétences strictement délimitées, et le pouvoir fédéral ne doit jamais agir que sur les citoyens, non sur les pouvoirs publics des Etats particuliers. La plupart des autres constitutions fédérales européennes accordent au pouvoir fédéral en cas de résistance d’un des membres à sa volonté un droit d'exécution forcée (V , supraxp. 685) ; la constitution des Etats-Unis, fidèle à son principe de séparation absolue entre les autorités fédérales et particulières ne contient nulle disposition de ce genre. Le droit d'exécution forcée étant aussi essentiel à l'Etat fédéral vis-à-vis de ses membres qu'il l’est à l'Etat unitaire vis-à-vis de ses provinces ou colonies, les Etats-Unis savent bien en user malgré le silence de la constitution quand il devient nécessaire : la guerre de sécession dirigée contre les Etats séparatistes du sud en est la preuve ; mais le silence de la constitution sur ce point fait que ce moyen semble devoir être réservé aux cas extrêmes, et que le pouvoir fédéral des Etats-Unis hésite à en user dans des cas où le pouvoir fédéral d'un des Etats où ce droit est formellement reconnu par la constitulion n’hésiterait pas à le faire. C’est ce qui explique la fréquence aux Etats-Unis de ces conflits entre le pouvoir fédéral et les autorités des Etats particuliers, conflits où souvent le pouvoir fédéral n’a pas le dernier mot et ne peut réussir malgré ses efforts à faire obtenir satisfaction aux Etats étrangers dont les droits ont été violés par un acte ou une résolution d'un des Etats particuliers. Aussi la constitution des Elats- Unis est-elle peut-être de toutes les constitutions fédérales actuelles la moins propre à assurer le respect des obligations internationales naturelles ou volontaires contractées par l’'Union vis-à-vis des Etats étrangers. En plus de l'incident italoaméricain cité au texte, l’on peut en rappeler plusieurs autres où la responsabilité de l'Union tout entière s’est trouvée engagée à la suite d’un acte illicite d’un de ses membres dirigé contre une puissance étrangère avec laquelle les Etats-Unis se trouvaient en bons termes, sans que souvent en fait cette res-

Unis réclamèrent la mise en liberté immédiate de Cutting. Le Mexique refusa de l’accorder, en invoquant le fait qu’il y avait un tribunal saisi de l'affaire et que le pouvoir exécutif ne pouvait intervenir avant que la décision judiciaire eût été rendue. Après un premier jugement, condamnant Cutting parce que, « conformément à l’arlicle 186 du Code pénal, dans les cas prévus par cet article, sont punissables les délits commis contre des Mexicains par des étrangers à l’étranger », l'affaire allait être poursuivie, lorsque le désistement du citoyen mexicain offensé la fit tomber, puisqu'il s’agissait d’un délit qui ne pouvait être poursuivi que sur la demande de l’offensé. Cutting fut remis en liberté. Malgré cela les Ktats- Unis réclamèrent une indemnité pour les mauvais traitements que l’accusé prétendait avoir subis, et de plus l’abrogation de cet article 186 du Code pénal permettant de

ponsabilité ait pu être invoquée d’une manière efficace par l’'E- ‘ tat étranger désireux de faire respecter ses droits ou ceux de ses nationaux. Ainsi en 1880, la législature de l'Etat de Californie adopta des mesures très sévères destinées à arrêter l’immigration des Chinois, tandis que les Etats-Unis avaient conclu avec la Chine un traité encore en vigueur à cette époque, permettant aux habitants des deux pays d’immigrer et d’émigrer librement d’un pays dans l’autre. Cet acte de l'Etat de Californie engageait évidemment la responsabilité de l’Union tout entière vis-à-vis de la Chine. Mais la Chine put d'autant moins réussir à se faire rendre justice que le pouvoir fédéral lui-même commençait à être effrayé de l’extension ininterrompue de l'immigration chinoise. Sur la solution, fort peu favorable à la Chine, qu'a reçue cette question, V. supra, p. 201 n.1 V. dans le Journal du droit international privé, 1891, p. 1152, un autre cas où certains faits qui eurent lieu en 1851 dans l'Etat de Louisiane mirent en jeu la responsabilité des Etats-Unis vis-à-vis de l'Espagne. V. aussi supra, p. 195,un cas où le pouvoir fédéral se trouva dans l'impossibilité, à raison de la résistance de quelques-uns des Etats particuliers, de faire exécuter les lois douanières régulièrement votées par le Congrès de l’Union.

poursuivre au Méxique un étranger pour délit par lui commis contre un Mexicain à l'étranger, alors même que ce délit ne serait pas qualifié tel par la loi nationale de cet étranger. Le ministre des affaires étrangères du Mexique, M. Mariscal, fit sur les deux points uné réponse négative, refusant d'accorder une indemnité, parce quel’accusé n’avait pas eu à subir de mauvais traitements, et de chercher à obtenir l’abrogation de l’article 186, parce que, « sous l'empire de notre système fédéral, il faudrait que vingt-sept Etats, libres de régler leur régime intérieur fissent à leurs législations pénales des modifications conformes au cas en question; que rien n’exige impérieusement un tel changement; qu’en effet aucun principe international indiscutable ne s'oppose au maintien de l’action extra-territoriale pour la punition des délits commis contre les nationaux par des étrangers à l'étranger » (1).

M. Albérie Rolin, qui dans un article de la Revue de droit international et de législation comparée (2) étudie en détail les différentes questions auxquelles donna lieu l'affaire Cutting, se demande à propos de l’argument principal du Mexique, celui tiré de la législation particulière de l’Etat de Chihuahua, en présence de laquelle le gouvernement mexicain se déclarait impuissant à arrêter les poursuites contre Cu'ting, si un Etat peut invoquer sa législation intérieure pour se refuser à l’exécution d’obligations internationales. Cette question, dit-il, est très grave ; mais il lui semble qu’elle doit être résolue néga= tivement. Il cite en ce sens les arguments invoqués contre le Mexique par M. Moore, secrétaire d'Etat auxiliaire’

{. Revue de droit international et de législation comparée, 1890; p. 238.