De Laveleye, loc. cit., p

2. Le pensionnaire (raadpensionaris), dont le nom fut d’abord Landsadvokat (avocat du pays), était en principe, comme le stathouder, un fonctionnaire provincial. Mais le pensionnaire de la province de Hollande acquit bientôt, comme le stathouder de cette province, une situation prépondérante et devint ainsi un véritable fonctionnaire fédéral. Son rôle fut à certaines époques extrêmement important en fait et tout à fait hors de proportion avec la situation qu’il occupait en droit dans l’organisme fédéral. Sous la domination espagnole, le rôle du pensionnaire était de défendre les privilèges de la province contre les usurpations du souverain. « Après l'émancipation, il continua de veiller à la défense de l’autonomie provinciale. Il présidait aux travaux des Etats provinciaux... Le pensionnaire de Hollande, ayant le droit de siéger dans toutes les commissions, même celle des affaires étrangères, exerçait une influence prépondérante en rapport avec l'influence de la province qu'il représentait. Il négociait avec les agents des puissances, et ainsi faisait les fonclions d’un ministre des affaires étrangères... Johan de Witt fut pendant les vingt ans qu'il resta en fonctions de 1653 à 1672, le vrai so iverain de la Répuklique, comme le fut Périclès à Athènes» (De Laveleye, loc. cit., p. 884, 886 n. 1},

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de l’Union. On a vu d’ailleurs que, sous les princes d’Orange, ces deux dernières fonctions se trouvèrent presque toujours réunies dans les mains du stathouder (1).

On voit que les Pays-Bas n’ont pas séparé, comme le font la plupart des constitutions modernes, les trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Les Etats Généraux et le Conseil d’Etat par exemple, ont à la fois des attributions rentrant dans chacune de ces trois catégories. En revanche ces trois organes se contrôlent mutuellement ; c’est là encore un moyen, et peut-être même le plus effcace, d'éviter les inconvénients résultant de la véritable

1. Etals généraux, Conseil d'Etat, stathouder, collèges et fonctionnaires fédéraux, tels étaient les organes de la Confédération. Mais l’on se tromperait fort si l’on croyait que les institutions fédérales suffisent à elles seules à rendre compte du fonctionnement de la vie politique dans les Provinces-Unies. Aux Pays Bas, le pouvoir n’appartient en réalité ni à l’un quelconque des organes fédéraux, ni à l’ensemble de ces organes, mais bien aux provinces elles-mêmes, représentées par les Etats provinciaux. En effet, «les Etats généraux devaient en ré'érer aux Etats provinciaux, et Ceux-ci aux villes et aux ordres qu'ils représentaient, de sorte qu'en réalité la souveraineté était exercée directement par les 56 « bonnes villes » et parles différents corps de la noblesse et des 7 provinces. » (De Laveleye, Zoc. cit., p. 867). Les provinces possédaient une organisation analogue à celle de l’Union. Chaque province avait ses Etats provinciaux, où les nobles et les villes formaient deux corps indépendants ayant chacun sa voix, et dont la compétence s’étendait à toutes les attributions non confiées à un autre organe provincial ou au pouvoir fédéral. Les Etats provinciaux nommaient une députation permanente, qui correspondait au Conseil d'Etat de l’Union et exerçait le pouvoir exécutif de la province. Cette députation

permanente veillait à l'exécution des décisions des Etats et avait la gestion des finances provinciales. De plus, certaines provinces avaient, on l'a vu, ou du moins ont eu à certaines époques un stathouder particulier ; elles avaient enfin un capitaine général etun amiral général, comme l’Union, et un pensionnaire dont on a vu à la note précédente les attributions importantes.

PÉTER D confusion des pouvoirs, c’est-à-dire de leur réunion aux mains d’un seul homme ou d’une seule assemblée.

3% Revision de la Constitution.

Les droits de chaque membre en cas d’empiètement du pouvoir central sur leurs attributions étaient garantis d’une manière très puissante, peut-être même exagérée. L'article 22 de l’Union d’Utrecht exigeait pour les modifications à la Constitution l’assentiment de tous les membres de la Confédération. L'opposition du plus petit d’entre eux suffisait donc pour faire échouer toute modification proposée. D’ailleurs, sauf au point de vue des rapports avec les puissances étrangères, la compétence des Etats particuliers était beaucoup plus étendue que celle du pouvoir fédéral ; ces Etats ont toujours conservé, en droit comme en fait, une puissance considérable ; aussi n'est-il arrivé que très rarement qu'ils aient été privés, même momentanément, d’un des droits ou privilèges qui leur étaient garantis par l’article 1° de l’Union d’Utrecht.

L'examen de la Constitution des Provinces-Unies montre que si au point de vue des rapports entre les mem- . bres de la Confédération et les puissances étrangères, la situation des diverses provinces néerlandaises se rapproche de celle qu’attribuent aujourd’hui encore aux Etats particuliers les Constitutions de certains États fédératifs, elle s’en éloigne beaucoup en ce qui concerne les relations de ces provinces avec le pouvoir central. Aussi tous les auteurs s’accordent-ils à voir dans la République des Provinces-Unies une Confédération d’Etats et non un Etat fédéral (1).

1. Je me bornerai dans cette première partie à indiquer pour chaque Elat fédératif “ans laquelle des deux formes d'union fédérative on s’açcorde généralement à la faire rentrer.Ce n’est

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L’on a déjà vu que dans la République des Provinces- Unies les attributions des provinces étaienttrès étendues et que le pouvoir central ne pouvait en général faire exécuter directement ses décisions ; il devait avoir recours aux autorités provinciales, ce qui le mettait vis-à-vis de ses membres dans un état de dépendance très accentuée. Mais il est un autre point, celui de la participation de chaque membre à la formation de la volonté générale, où la divergence avec les Constitutions fédératives actuelles s’accentue encore plus nettement. De nos jours tous les Etats fédératifs ont compris la nécessité d’établir dans le Parlement fédéral une certaine proportionnalité entre la représentation de chacun de ses membres et sa puissance effective. En Hollande, comme dans l’ancienne Suisse, l’ancienne Allemagne, et même les États-Unis dans la période comprise entre les années 1777 et 1787, il n’existait au contraire nulle relation de ce genre. Tandis que la Hollande à elle seule contribuait aux charges de la République pour une plus forte part que les six autres provinces réunies, chaque province avait voix égale dans la discussion des affaires fédérales. C'était là un vice grave et qui forçait souvent à avoir recours à des expédients dangereux ou peu conformes à la Constitution. En matière financière, par exemple, la Hollande ne pouvant accepter de se voir imposer par le vote des autres provinces des charges dont elle aurait dû payer à elle seule la plus grande part, se réservait le droit de fixer définitivement le montant de sa contribution. De même, pour les affaires les plus importantes, cette fausse application

que plus tard, après avoir étudié les deux formes d'Etat fédératif et vu le criterium qui permet de les distinguer l’une de l'autre, qu'il sera possible de résoudre en connaissance de cause pour chacun de ces Etats la question de savoir s’il constitue une Confédération d’Elats ou un Etat fédéral.

LS AO Le du principe de l'égalité des membres avait amené, pour sauvegarder les intérêts des provinces les plus puissantes, à décider que l’unanimité des voix serait nécessaire pour l’adoptioi d’une décision quelconque : c'était le cas notamment pour toute modification à la Constitution. Mais si les intérêts des grandes puissances se trouvaient par là sauvegardés, ceux de la Confédération se trouvaient en revanche compromis, car l’opposition du plus petit membre suffisait pour faire échouer tout projet de réforme.

Ce fut là la véritable cause de l’état d’infériorité où est toujours restéela constitution des Provinces-Unies ; incapable de se perfectionner, de supprimer peu à peu quelques-unes de ses dispositions, qui, constituant déjà au xvi* siècle des abus ou des injustices, n'étaient plus compatibles avec la notion plus exacte qu’on s’était fcrmée du pouvoir aux siècles suivants, elle devait s'écrouler au premier assaut des idées nouvelles. Sa chute sera en effet l’un des premiers résultats des victoires de nos armées sous la Révolution : la République des Provinces- Unies s’écroule en 1795, avant la Confédération suisse, avant même le Saint-Empire romain germanique, qui pourtant depuis la paix de Westphalie n’existe plus guère que de nom, et elle est remplacée par une République unitaire, la République Batave. Depuis cette époque, les Pays-Bas, malgré leurs fréquents changements de constitution, ne sont jamais revenus à la forme fédérative.