Haenel, Séaatsrecht, 1, p

2. V. dans la seconde partie, au chapitre relatif à la forimation de l’Etat fédératif,la discussion approfondie de toutes ces questions (chap. I, 2e sect., IV).

mais elle avait admis la possibilité d’une deuxième Confédération, Confédération de l’Allemagne du Sud, qu aurait pu conclure avec celle du Nord une union politique nationale (er1e « nationale Verbindung »), tout en devant conserver « une existence internationale indépendante. »

Cette Confédération du Sud ne se forma pas, et les Etats du Sud restèrent toujours indépendants les uns par rapport aux autres; mais dès l’année 1866, chacun d’eux avait conclu séparément avec le Norddeutscher Bund une alliance offensive et défensive, en vertu de laquelle les Etats du Sud s’obligeaient à placer en temps de guerre leurs troupes sous le commandement suprême du roi de Prusse, et, même en temps de paix, à assurer l’unité en matière militaire, en imprimant à l’organisation de leur force armée une direction générale conforme à celle du VNorddeutscher Bund.

Peu après, par le traité du 8 juillet 1867, l’union douanière, le Zollverein, se trouvait renouvelée. Le Zollverein présente à ce moment un caractère très curieux. Au point de vue des douanes et des impôts indirects, qui dans la Confédération de l’Allemagne du Nord rentraient dans les attributions du pouvoir fédéral, les Etats du Sud entrent complètement dans la Confédération de l’Allemagne du Nord ; 1ls se soumettent donc à la législation fédérale ; en revanche, ils doivent prendre part à la formation de ses décisions, de sorte qu'à côté du Bundesrat et du Reichstag ordinaires, il se forme par l’adjonction des représentants des Etats du Sud et de députés élus par leur population, un Conseil fédéral des douanes et un Reichstag des douanes spéciaux (Zo/{{bundesrat und Zoll” parlament). De 1867 à 1870, le Zollverein apparaît comme une personne morale du droit international, ayant sa représentation spéciale et un pouvoir de décision propre.

Ces rapports entre la Confédération de l'Allemagne du Nord et les Etats du Sud étaient à la fois trop étroits

pour des Etats voulant conserver leur indépendance mutelle, et trop lâches pour qu’on püût y voir autre chose que les premières assises d’un Etat fédéral futur. Aussi chacun sentait qu’il n’y avait là qu'une situation provisoire. Cette idée trouve son expression dans un des articles de la Constitution du Norddeutscher Bund, Varticle 79, qui prévoyait expressément l’entrée des Etats du Sud dans la Confédération « par la voie de la législation fédérale. »

La querre franco-allemande vint précipiter le dénouement; les Etats du Sud, conformément au traité d'alliance, joignirent leurs armées à celles de la Prusse, et les premières victoires amenèrent la réalisation du rêve formé depuis si longtemps par les patriotes allemands, la formation d’un Etat unique, comprenant toute l’Allemagne et rien que l’Allemagne. Peu après le début de la guerre, la Bavière présentait une première proposition en cesens ; les négociations se terminaient deux mois plus tard, vers la fin de novembre, au grand quartier général de Versailles.

Plusieurs traités ont été nécessaires pour arriver à la formation de l’Empire. La plupart ont été conclus au mois de novembre 1870, d’où leur nom de traités de novembre (Novembervertraege) : Voici les principaux de ces traités :

Traité de Versailles du 15 novembre 1870 entre la Con fédération de l'Allemagne du Nord d’un côté, le grandduché de Bade et la Hesse de l’autre ;

Traité de Versailles du 23 novembre 1870 entre la Con. fédération de l’Allémagne du Nord et la Bavière (l’article 2 de ce traité, contient la nouvelle rédaction de la Constitution); le Würtemberg, le grand-duché de Bade et la Bavière déclarèrent en décembre accéder à ce traité ;

Traité de Berlin du 25 décembre 1870, entre la Con-

fédération de l'Allemagne du Nord, le grand-duché de Bade et la Hesse d’un côté, le Würtemberg de l’autre.

Ces traités contenaient l’obligation, évidemment purement contractuelle, pour les États du Sud d’entrer dans le Norddeutscher Bund à partir du 1* janvier 1870, pour le Norddeutscher Bund de laisser s’effectuer cette accession dans les conditions spécifiées. Les États du Sud ayant accepté la Constitution fédérale du Norddeutscher Bund, se trouvèrent amenés par là à une revision constitutionnelle, à laquelle le Parlement de chacun d’eux était appelé à donner son assentiment. Ce fut, en effet, ce qui eut lieu dans les quatre États du Sud. De même, si la Constitution du Norddeutscher Bund subsistait en principe, les traités y apportaient cependant certaines modifications comme condition de l’accession des États du Sud. L'intervention des assemblées fédérales était donc nécessaire : le Bundesrat et le Reichstag donnèrent, en effet, leur adhésion au traité conclu par le roi de Prusse comme président de la Confédération, Ce traité devenait par là loi d’État, loi du Vorddeutscher Bund, qui, ainsi agrandi, allait continuer son existence sous le nom d’Empire d’Allemagne; il fut promulgqué comme tel le 31 décembre

Un des articles de ce traité transformé en loi fixait au 1* janvier 1871, l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution. C’est donc à cette date que la Constitution modifiée du Norddeutscher Bund s’étendit à toute l’Allemaqne, et que les Etats du Sud devinrent membres de la Confédération de l’Allemagne du Nord. Un changement de nom s’imposait pour cadrer avec le nouvel état de choses. Dès le 9 décembre 1870, tous les Etats allemands s'étaient entendus pour rétablir les titres antiques d’Empire allemand et d’'Empereur allemand (Deutsches Reich et Deutscher Kaiser). Par son Publicandum du 18 janvier 1871, le roi de Prusse Guillaume I, déclare accep-

ter ce-titre d’Empereur et les droits et, devoirs y attachés. Une nouvelle rédaction de la Constitution fut décidée pour mettre les appellations de l’ancienne Constitution en harmonie avec les nouveaux titres qui venaient d’être rétablis. Cette révision fut opérée par la loi du 16 avril 1871, et la nouvelle Constitution entra en vigueur le 4 mai 1871.

Avec l'établissement de l’Empire se trouvaient accomplis les traités de novembre. De vives controverses se sont élevées entre les auteurs allemands sur la portée de ces traités. Les uns (1) trouvent qu'ils offrent une analogie complète avec les traités d’août, ces derniers étant destinés à préparer la formation d’un Etat fédéral, le Norddeutscher Bund, comme les traités de novembre préparent la formation d’un nouvel Etat fédéral, l’Empire allemand. Dans cette théorie, il y aurait donc eu successivement en Allemagne, en 1866 et 1871, deux Etats fédéraux différents, le second tout nouveau et composé d’un plus grand nombre de membres que le premier. D’autres, avec raison il me semble, interprètent tout autrement ces traités. « Le contenu et la signification des traités de novembre, dit l’un d'eux, est absolument autre que celui des traités qui donnèrent la vie au Norddeutscher Bund, et notamment du pacte conclu au mois d’août. Ils ne tendent pas à la formation d’un nouvel Etat fédéral entre les Etats appartenant au Norddeutscher Bund, et les quatre Etats du Sud. Il s’agit bien plutôt uniquement de lentrée des Etats du Sud dans le Norddeutscher Bund existant, et à la suite de cette accession, de l’extension de la Constitution du Norddeutscher Bund à toute l’Allemagne » (2).

1. Voy. par. exemple Zorn, Sfaatsrecht, 1, p. 45. 2. Haenel, Séaatsrecht, 1, p. 49. Cf. également en ce sens Laand, Deutsches Staatsrecht, 2° édit., I, 41,

L’accession de nouveaux membres n’entraîne nullement, en effet, la chute de l’ancienne Constitution et la formation d’un nouvel Etat sur les ruines de l'ancien (1).

1. Zorn (Sfaatsrecht, 1, p. 53) l'a prétendu, sous prétexte que, contrairement à ce qui a lieu dans la société, toute modification au nombre des membres de l'Etat fédéral entraîne nécessairement une modification des bases sur lesquelles repose cet Etat. Jellinek a répondu avec raison qu'il ne suffit pas d’un changement quelconque survenu dans l’un des éléments essentiels de Etat pour qu'il y ait extinction de l’ancien Etat et naissance d’un nouvel Etat. Si on admettait ce principe, il faudrait l’appliquer au territoire qui est l’un des éléments essentiels de l’Etat : ainsi, dans tout Etat fédéral ou unitaire, la moindre cession ou acquisition de territoire entraînerait une sorte de mort subite de l'Etat suivie d’une résurrection immédiate. Et, en ce qui concerne les variations dans le chiffre des membres de l’Etat fédéral, ce phénomène singulier se reproduirait à chaque instant. L'Union nord-américaine actuelle, par exemple, serait, depuis un siècle environ, le 33 Etat qui se succèderait sur le territoire des Etats-Unis : car, depuis la promulgation de la Constitution de 1187, le nombre des Etats particuliers est monté de 13 à 45. Il en serait de même des autres Républiques fédératives américaines, où le nombre des membres est également susceptible de s’accroître dans des proportions considérables. Il est évident que dans l’acceptation ou la création de nouveaux membres, il ya tout au plus modification à la Constitution fédérale (en ce sens Jellinek, Die Lehre von den Staatenverbindungen,p. 274) ; et encore, ceci paraît douteux pour le cas où l'entrée de ces membres dans l’Union est prévue et réglementée par la Constitution elle-même. D'ailleurs, dans les Républiques fédératives américaines, le consentement du Congrès suffit pour la création de nouveaux membres,que ce soit par accession, ou par fusion ou dédoublement volontaire d'anciens Etats : et les formalités prescrites pour la révision de la Constitution sont, en général, beaucoup plus nombreuses. Il semble donc que l’on doive décider en ce cas qu'il n’y a pas plus modification de la Constitution que dans l'exemple cité tout à l'heure par Jellinek, le cas d’acquisition ou de cession d’un territoire (Je parle, bien entendu, d'une modification réelle portant sur le fond même de la Cons-

Cela ne pourrait tout au plus se produire que si un des articles de la Constitution avait fixé définitivement le nombre des membres, et en ce cas, cet article devrait évidemment être modifié avant l’adjonction des nouveaux membres. Mais tel n’était pas le cas pour le VNorddeutscher Bund, puisque l’article 79 de sa Constitution prévoyait au contraire expressément l’accession des Etats du Sud, et cela « par la voie de la législation fédérale ». De plus, le fait que la Constitution fédérale du Norddeutscher Bund était acceptée par tous les nouveaux membres et s’étendait ainsi à l'Allemagne entière, celui non moins significatif que la conclusion des traités eut lieu entre chacun des Etats du Sud pris séparément et le Norddeutscher Bund comme collectivité, de sorte que cinq Etats seulement, et non pas vingt-cinq comme on le dit quelquefois à tort, apparaissent comme parties contractantes, tout cela prouve bien qu'il s’agit ici, non pas de la création d’une nouvelle personne juridique, d'un nouvel Etat, mais simplement de l'extension, de l’agrandissement d’un Etat fédéral qui voit, conformément à sa Constitution, augmenter le nombre de ses membres. En un mot, l’Empire allemand ne succède pas à la Confédération de l’Allemagne du Nord, il en est la continuation. En étudiant la Constitution de l’Empire allëmand promulguée le 16 avril 1871, Constitution encore en vigueur aujourd’hui (1), on étudie par là même la Constitution du Morddeutscher

titution, et non pas de la modification qui résulte nécessairement dans toutes les Constitutions fédérales où l’un des articles énumère les divers membres de l'Etat, de la nécessité d'ajouter à cette énumération le nom du nouveau membre).

1. Elle a subi de 1871 à 1890 un certain nombre de modifications, presque toujours dans le sens d’un accroissement des droits du pouvoir fédéral vis-à-vis des Etats particuliers. L'une des plus importantes est celle du 20 décembre 1873, qui a fait rentrer le droit civil dans le cadre des attributions de l’Empire.

Bund, puisque la révision du 16 avril 1881 n’a eu d’autre but que de réunir en un tout les diverses clauses relatives à l'accession des Etats du Sud éparses dans les traités de novembre, #t de remplacer dans les articles de la Constitution le nom de Confédération de l'Allemagne du Nord par celui d'Empire allemand.