Organisation du pouvoir fédéral

Le pouvoir fédéral est représenté en Allemagne par trois organes: le Conseil fédéral (Bundesrat), lEmpereur (aïser) et la Chambre des Députés (Rerchstag). L'Allemagne n’a pas cherché à réaliser, comme l'ont fait d’autres Etats fédéraux, les Etats-Unis notamment, une séparation absolue de ce que l’on a appelé les trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

Le Bundesrat a à la fois des attributions de trois sortes, et l'Empereur, à côté de ses fonctions exécutives, exerce aussi d'importantes fonctions législatives.

A. — Le premier de ces organes, sinon par son importance réelle (1), du moins par le rang que lui assigne la constitution, est le Bundesrat. Le Bundesrat correspond à l’ancienne diète germanique ; c’est l'assemblée où se trouvent directement représentés les Etats allemands comme tels (2); c’est par elle qu'ils prennent part à la gestion des affaires d’Empire, par l'intermédiaire de

LAN Tnre, p-139;

2. Par une conséquence logique de cette idée, chaque fois que l’on discute des questions pour lesquelles la compétence de l’Empire est restreinte à une certaine partie de son territoire (en voir des exemples, infra, p.139), les représentants des Etats auxquels ne s'applique pas la législation fédérale ne doivent pas prendre part dans le Bundesrat au vote sur ces questions. Dans le Reichstag, au contraire, tous les membres votent sur toutes les questions, sans distinction d’origine, puisqu'ils représentent non l'Etat qui les a nommés, mais le peuple allemand tout entier.

représentants qu’ils nomment, instruisent et rappellent. Le nombre total des voix atteint cinquante-huit; elles sont réparties à peu près comme elles létaient dans la diète de la Confédération germanique, sauf que la Bavière en a six au lieu de quatre, et la Prusse dix-sept au lieu de quatre, grâce aux voix des Etats qu’elle s’est annexés en 1866 (1). Ces représentants étant munis d’instructions par l’Etat mandant, l’on ne peut jamais voir, comme aux Etats-Unis, les divers représentants d’un même Etat voter dans des sens différents. Tout membre du Bundesrat peut assister aux séances du Reichstag, et doit être entendu lorsqu'il demande à exposer les vues de son gouvernement sur une question discutée.

La présidence du Bundesrat appartient au chancelier de l’Empire (Reïchskansler), nommé par l'Empereur (2). Les décisions se prennent en général à la majorité des voix ; les articles 5, 37 et 78 introduisent quelques dérogations à ce principe. En cas de partage, le président, c’est-à-dire le représentant de la Prusse, a voix prépondérante.

Les membres du Bundesrat se répartissent en un grand nombre de comités ou commissions permanentes: les comités de la guerre, de la marine, du commerce et de l’industrie, des affaires étrangères, etc. Leurs membres sont nommés par l’Empereur pour les deux premiers comités,

1. L'article 6 de la Constitution contient le tableau du nombre de voix attribué à chaque Etat. L’Alsace-Lorraine, qui est soumise à un régime d'exception (V. infra, p. 136) n’a pas de représentants au Pundesrat. Cependant une loi du 4 juillet 1879 a décidé que le Statthalter pourrait faire entendre par le Bundesrat des commissaires chargés de la défense des intérêts alsaciens-lorrains.

2. La Bavière s’est réservé par le traité d’accession la présidence du Bundesrat dans le cas d’empêchement des représentants de ia Prusse.

par le Bundesrat pour les autres. Dans chacun de ces comités doivent se trouver représentés cinq Etats au moins et chacun de ces Etats n’a droit qu’à une seule voix (art. 8). La tâche principale de ces comités est la préparation des décisions du Bundesrat ; ils sont liés dans leurs travaux par les instructions de ce dernier.

L’assentiment du Bundesrat est nécessaire pour toute loi d'Empire. En dehors de ses fonctions législatives, les plus considérables, il a d'importantes fonctions politiques (contrôle de la politique extérieure de l’Empire par son comité des affaires étrangères, approbation des déclarations de guerre faites au nom de l’Empire) ; — exécutives (droit d’ordonner l’exécution forcée contre un Etat qui refuse d'accomplir ses obligations constitutionnelles, droit de prendre les dispositions voulues pour amener ou faciliter l'exécution des lois d'Empire : V. l’article 7 de la Constitution) ; — judiciaires (V, supra, p. 130).

B. — Après le Bundesrat vient l'Empereur. « La présidence de la Confédération (das Prasidium des Bundes) appartient au roi de Prusse, qni porte le titre d'Empereur allemand » (art. 11 al. 1). La dignité impériale et la couronne de Prusse sont donc inséparablement unies (1);

1. D'après le projet de Constitution fédérale, l'union de la Présidence et de la couronne de Prusseétait plus intime encore en ce sens que les pouvoirs attachés à la présidence de la confédération appartenaient au roi de Prusse en cette qualité et non pas comme aujourd'hui en qualité d'Empereur d’Allemagne. « La transformation de la Présidence prussienne du projet de Constitution en la puissance impériale de la Constitution de l'Empire, dit Haenel, divise en deux parties les attributions que le projet avait concentrées dans les mains de la Prusse. Alors que le pouvoir exécutif et les prérogatives de la couronne faiblement organisées ont passé à la puissance impériale, toutes celles des attributions de la puissance présidentielle qui représentent l'influence du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, par le droit d'initiative, le droit de vote, le veto dans le Bundes-

pour tout ce qui touche le droit de succession, l’organisation de la régence, etc., c’est la loi prussienne qu’il faut suivre, non une loi d’Empire.

C’est à l'Empereur qu’appartient la plus grande partie du pouvoir exécutif dans l’Empire. Il représente l’Empire au point de vue international, déclare la querre (1) et conclut la paix, nomme les ambassadeurs, conclut les traités avec les puissances étrangères, sauf ici à obtenir pour les traités relatifs aux affaires d’Empire, le consentement du Bundesrat et l'approbation du Reichstag (art. 11). Il a le commandement suprême de l’armée fédérale en temps de paix (sauf pour la Bavière) et en temps de guerre, et de la marine militaire fédérale. Il accomplit l’exécution forcée ordonnée par le Bundesrat contre un des membres de l’Empire ; il veille à l’exécution des lois et nomme les fonctionnaires impériaux.

rat, la représentation dans le Reichstag, sont restées au con-

traire dans les mains de.la Prusse considérée comme Etat par-

ticulier » (Séudien zum deutschen Staatsrecht, t.2, p. 53). Il ré-

sulte de cette scission un isolement complet de la puissance

impériale comme telle, isolement contraire à la fois à la tradi-

tion et à l’idée même de l’Empire. L'Empereur devrait être le

chef de l'Empire et avoir la direction de la politique impériale ; . or actuellement l'Empereur, en cette qualité, ne possède guère

qu'un titre nu, sans les moyens de le faire respecter. La Cons-

titulion fédérale ne lui reconnaît ni ministère, ni liste civile ;

elle ne règle pas le point siimportant de la succession à la couronne impériale ; pour toutes ces questions et d’autres encore,

elle se borne à renvoyer à laConstitulionet auxlois prussiennes,

soit expressément, soit même parfois tacitement. En revanche,

la dignité impériale est fortifiée de toute la puissance attachée

à la couronne de Prusse, mais ceci est peu conforme aux principes fédératifs, qui supposent une certaine égalité de droit entre les divers Etats.

14. L'article 11 exige le consentement du Bundesrat à la déclaration de guerre faite au nom de l’Empire. Ce consentement n'est pas nécessaire en cas d'attaque de l'ennemi contre le territoire ou les côtes de la confédération.

Le plus élevé de ces fonctionnaires est le Chancélier de l’Empire (Reichskanzler), ministre responsable (1) dont la contre-Signature est nécessaire pour la validité de tous les actes de l'Empereur. L’on retrouve à propos du chancelier cette curieuse union déjà constatée au sujet ‘de l'Empereur entre le; hautes fonctions de l'Etat prussien et celles de l’Empire. Le chancelier de l’Empire est en même temps président du Conseil des ministres prussiens (2) avec le portefeuille de ministre des affaires ‘étrangères. Au début de l’Empire comme du temps du

1. L’on n’a jamais pu savoir au juste vis-à-vis de qui existait cette responsabilité. Qu'elle existe vis-à-vis de l'Empereur, c’est un fait certain, puisqu'il peut renvoyer son chancelier quand il lui déplaît ; mais existe-t-elle vis-à-vis du Reichstag, représentant le peuple allemand ? Le premier et le plus grand des chanceliers allemands, le prince de Bismarck, le niail. et en fait, il s’est toujours comporté comme si elle n'existait pas.

2. Ce fut du moins ce qui eut lieu pendant que le prince de Bismarck était chancelier de l’Empire. Mais sa présence était nécessaire, paraît-il, pour le bon fonctionnement de la Constitution impériale qu’on a pu dire avoir été l'aite pour lui et par lui. Son successeur, le comte de Caprivi, se vit forcé à la suite du rejet par les libéraux d’un projet de loi scolaire, de donner sa démission de président du Conseil des ministres prussiens, ne conservant plus que le portefeuille de ministre des affaires étrangères. Le conte d'Eulenburg le remplaça à ia présidence du Conseil en gardant son portefeuille de ministre de l’intérieur. Mais la Constitution n’étail pas faite pour cette séparation des fonctions de chancelier de l'Empire et de président du Conseil des ministres prussiens ; ce fractionnement présentait un réel danger en cas d'opposition d'idées entre les deux titulaires de ces hautes fonctions, et le comte de Caprivi devait l’éprouver bientôt à ses dépens. En octobre 189%, une divergence de vues entre eux amena, chose bizarre, leur chute à tous deux à la fois. Le prince de Hohenlohe, jusque là Statthalter d’Alsace-Lorraine, les remplaça tous deux; depuis cette époque, l'union existe donc de nouveau entre les deux plus hautes fonctions de l’Empire et de l'Etat prussien.

Norddeutscher Bund, cette union était même encore beaucoup plus fréquente, et chaque portefeuille de ministre d'Empire était confié au ministre prussien correspondant. Peu à peu on a créé diverses fonctions d’'Empire (Rerchsamt), pour l’intérieur, les affaires étrangères, la marine, la justice, les postes, les chemins de fer, etc. La confusion entre les autorités impériales et les autorités prussiennes correspondantes n’existe plus quère aujourd’hui que pour le ministre de la guerre, l'administration supérieure de la dette publique et la Cour des comptes.

L'Empereur a aussi certaines attributions importantes en matière législative : D'après l’article 5 de la Constitution « en cas de dissentiment dans le Bundesrat à l’occasion de projets de loi sur l’armée, la marine militaire et les impôts mentionnés à l’article 35, la voix du Président (des Prasidiums) l'emporte s’il se prononce en faveur des dispositions existantes. » Ainsi, tant qu’il n’y a pas unanimité du Bundesrat en sens contraire, la voix du roi de Prusse, auquel revient, sous le titre d’Empereur allemand, la présidence de la Confédération, suffit en ces matières à faire maintenir l’état de choses existant.

La loi du 9 juin 1871, avait également confié à l’'Empereur d'importantes fonctions législatives, en lui attribuant l’exercice de la souveraineté dans la Terre d’Empire (Reiïchsland), V'Alsace-Lorraine. En vertu de cette loi, l'Empereur exerçait en Alsace-Lorraine, par luimême ou par ses représentants, tout pouvoir législatif, exécutif ou judiciaire. Des lois postérieures, notamment, celle du 4 juillet 1879, ont cherché à donner à l’Alsace- Lorraine un régime se rapprochant davantage de celui des Etats particuliers allemands ; mais elle est cependant aujourd’hui encore soumise à un régime exceptionnel d’après lequel la plus grande part des pouvoirs d’E-

tat appartient à un haut fonctionnaire nommé par l’Empereur, le Statthalter d’Alsace-Lorraine (1).

C. — Le troisième organe fédéral est le Aerchstag. C’est une assemblée dont les membres, nommés au suffrage universel et direct, représentent le peuple allemand tout entier (l’article 29 de la Constitution les nomme expressément Vertreler des gesammten Vo/kes). C’est une création du Vorddeutscher Bund ; la Confédération germanique ne connaissait aucune assemblée de ce genre. Ses membres sont nommés pour cinq ans (art. 24 de la Constitution modifié par la loi du 19 mars 1888), et ne sont pas liés par des instructions ; les votes ont toujours lieu à la simple majorité des voix.

Le Reichstag est avant tout une assemblée législative. Pour l’adoption d’une loi, son consentement et celui du Bundesrat sont à la fois nécessaires et suffisants (art. 5). Il n’a guère en matière exécutive d’autre influence que celle qu’il exerce indirectement, mais d’une manière très efficace cependant, par le vote de l’impôt et celui de la loi des comptes, droit qu’il partage encore avec le Bundesrat.

D. — Toutes les Constitutions fédératives modernes possèdent à côté des autorités législatives et exécutives, un 7ribunal fédéral suprême. La Constitution allemande de 1871 n’en avait établi aucun. La pression des circonstances a forcé en 1877 à en créer un, qui siège à Leipzig ; mais malgré cette création, le Bundesrat a conservé les importantes attributions judiciaires qui lui avaient été confiées, de sorte que le tribunal de- l’Empire (das Rerchsgericht), n’a encore qu'une compétence très limitée, surtout en matière politique. D’après la loi du 27 janvier 1877, qui organisait ce tribunal, sa

1. Sur la situation particulière de l’Alsace-Lorraine dans l’Empire d'Allemagne, V. Zorn, Staatsrecht, I, p. 515-562,

compétence s’étend : 1° à l’instruction et au Jugement des crimes de haute trahison dirigés contre l’Empereur ou l’Empire ($ 136, 1); — 2° à l'examen des recours dont peuvent être frappés, er certains cas déterminés, les décisions des Cours de justice des Etats allemands : l’on a voulu obtenir par là une certaine uniformité dans l'interprétation et l’application des lois d’Empire.

Cette importante matière se trouve contenue tout entière dans le dernier article de la Constitution, l’article 78. «Les modifisations à la Constitution s’effectuent par voie législative; elles sont considérées comme repoussées lorsqu’elles ont dans le Bundesrat quatorze voix contre elles » (art. 78 al. 1).

La Constitution du MVorddeutscher Bund n’exigeait pour l’adoption d’une modification constitutionnelle qu’une majorité des deux tiers. Les traités entre le Norddeutscher Bund d’un côté, le grand duché de Bade, la Hesse et le Würtemberg de l’autre, y ont substitué une majorité des trois quarts (quarante-cinq voix sur cinquantehuit) : de cette manière, chacune des trois grandes fractions de l'Allemagne, la Prusse avec ses dix-sept voix, les trois autres royaumes avec leurs quatorze voix, enfin le groupe formé par la réunion des petits Etats allemands, peut à lui seul empêcher tout changement à la Constitution.

L’alinéa 2 de l’article 78 contient une disposition particulière : « Les dispositions de la Constitution qui garantissent à des Etats particuliers des droits déterminés visà-vis de la Confédération, ne peuvent être modifiés qu'avec l’assentiment de l'Etat intéressé. » L’on a déjà vu que certains Etats allemands se sont réservés par les traités d’accession des droits spéciaux ou privilèges; par

exemple la Bavière, le Wü:t.mberg cet le grand duché de Bade ont stipulé pour les bières indigènes l’exemption des impôts d’Empire ; les deux prem:ers de ces Etats, ont une situation particulière au point de vue de la législation en matière de postes et télégraphes, de chemins de fer, et en matière militaire ; la Bavière se trouve de plus exemptée des lois félérales en matière d’indigénat et . d'établissement dans un autre Etat de l’Empire (Constitution fédérale, art. 4, n° 1); enfin, mais ceci est une question très discutée (1), peut-être faut-il ajouter à ces droits particuliers les privilèyes comme l’union de la dignité impériale à la couronne de Prusse, et les stipulations par lesquelles certains Ï'tats, la Bavière, le Würtemberg et la Saxe se sont réservés une voix dans la commission permanente de la querre. Tous ces droits, et en tout cas ceux indiqués en premier lieu, ne peuvent, en vertu de l’article 78 al. 2, être enlevés à ces Etats que de leur consentement. Ce consentement résulte de la déclaration affirmative faite dans le Bundesrat par le représentant de l'Etat intéressé.

Telle est la dernière organisation que s’est donné l’Empire d'Allemagne. Ne faut-il y voir encore qu’un état transitoire, une dernière étape vers l’Etat unitaire ? Certains auteurs et hommes politique l’ont cru ; un des auteurs français qui a le plus étudié PAllemagne a dit du Bundesrat, l’unique organe par lequel les Etats particuliers participent comme tels à la gestion des affaires de PEmpire : « le Conseil fédéral n’est qu’une immense mystification ;.. ce n’est qu'un instrument dans la main du chancelier qui lui fait voter ce qui lui plaît ;... ce n’est qu’une machine au nom de laquelle on gouverne ;.. il wa aucune illusion sur le rôle qu’il joue, et ses membres sa-

vent parfaitement que leur devoir consiste à obéir aveu-

4, :V, sur ce point Zorn, S{aqalsrecht, 1, p. 126 sq.

glément aux ordres qu’on leur donne ;...ils représentent, non leurs souverains, mais une compensation accordée à leur amour-propre. » Dans cette opinion, les jours du Bundesrat seraient comptés ; quand l’Empire aura acquis son autonomie financière complète, le Bundesrat tombera comme un rouage gênant, et l’Empire deviendra un état unitaire (1). D’autres vont même encore plus loin; un auteur allemand (2) a soutenu récenment une thèse origiuale d’après laquelle l'Allemagne serait déjà actuellement un Etat unitaire ; l'Empereur actuel serait le successeur des anciens empereurs d'Allemagne ; la dynastie des Hohenzollern aurait échangé la couronne de Prusse pour la couronne impériale, et la Prusse elle-même tout en conservant une partie de ses anciennes institutions, serait devenue une simple province de l’Empire.

Mais c’est là aller trop loin, et certains incidents récents (3) ont démontré que l'Allemagne est plus éloignée qu’on ne pense de l’unité complète. Il existe depuis

1. Cf. sur ce point les études de M. E. Lavisse sur l'Allemagne, et A. Lebon, Etudes sur l'Allemagne politique, notamment le chapitre sur « l’hégémonie pruss'enne », p. 266 sq.

2. Albert von Ruville, dans un livre intitulé : Das deutsche Reich, ein monarchischer Einheitsstaat (l'Empire allemand, Etat monarchique unitaire), Berlin, 1894.

3. Par exemple la résolution prise en novembre 1894 par le grand duché de Bade d’avoir désormais une représentation. diplomatique auprès des cours de Munich et de Stuttyard; le refus du Würiemberg de laisser établir sur son territoire certains impôts destinés à couvrir les dépenses amenées par les nouvelles lois militaires, refus constitutionnel puisqu'il s’agissait d'impôts à l'égard desquels la constitution garantissait au Würtemberg une situation spéciale, mais qui n’en produisit pas moins une vive émotion au Reichstag lorsque M. de Mittnacht, le président du conseil des ministres würtembergeois vint affirmer à la séance du 20 janvier 1893, en termes mesurés, mais catégoriques, que le Würtemberg ne souffrirait pas quant à lui

quelques années dans les Etats du Sud un mouvement particulariste assez vif, qui, encouragé par la presse (1) prend de jour en jour plus d'importance. Les Etats du Sud, qui par les mœurs et la religion se rapprochent plus de l’Autriche que de la Prusse, n’ont jamais eu une grande sympathie pour cette dernière. Les annexions brutales de 1866 ne sont pas encore oubliées, et en 1870, sans nos défaites décisives dès l’entrée en campagne, les Etats du Sud eussent peut-être montré beaucoup moins d’enthousiasme à suivre la Prusse. Sans méconnaître que l’Empire allemand repose en grande partie sur la volonté de la nation même, il est permis de dire que la guerre a contribué elle aussi pour une forte part à sa formation. Or, ce que la guerre a fait, la querre peut le défaire. L'avenir seul dira donc si l’Allemagne doit rester ce qu’elle est aujourd’hui, ou même tourner à la forme unitaire, ou si au contraire, elle doit de nouveau se trouver partagée en plusieurs Etats ou groupes d'Etats comme pendant les deux premiers tiers de ce siècle.

ce nouvel impôt. Quelques mois après de nouvelles difficultés s'élevaient entre la Prusse et le Würtemberg, en matière militaire cette fois ; la Prusse demanda sans succès la suppression du ministre de la guerre würtembergeoais, pour donner au ministre de la guerre de l’Empire, qui n’est autre que le ministre de laguerre prussien, la direction de l’armée würtembergeoise. Depuis tous ces incidents, les rapports entre la Prusse et le Würtemberg sont restés assez tendus.

4. Certains journaux font paraître en ce sens des articles d’une violence extrême. Voir notamment dans le Beobachter de Stuttgard des derniers jours de décembre 1894 un article à sensation où l’on conjure le Würtemberg d'entrer en lutte ouverte contre la Prusse et ses lois réactionnaires, l’assurant que toute l'Allemagne du Sud suivra avec enthousiasme ; l’article se termine ainsi : « L'Allemagne n’est pas encore une grande Prusse, et les princes allemands ne sont pas encore des résidents supérieurs prussiens. »