Essais de réforme du pacte fédéral

Une réforme sur ce point et sur plusieurs autres s’imposait. Mais précisément le pacte fédéral était conçu de manière à rendre toute réforme constitutionnelle à peu près impossible. La révision de la constitution n’était pas au nombre des attributions confiées par les cantons au pouvoir fédéral. La Confédération suisse de 1815 constituait, tout le monde est d'accord sur ce point, non pas un Etat fédéral comme la Suisse d’aujourd’hui, mais une véritable confédération d'Etats, dont tous les membres avaient conservé leur souveraineté. La constitution, ou plus exactement, le pacte fédéral de 1815 est expressément déclaré n’être qu’un contrat (art. 15) entre les cantons ; d’où cette conséquence qu’à eux seuls appartenait le droit de le modifier par l’adoption de dispositions nouvelles auxquelles tous sans exception devaient donner leur adhésion.

C'était là une voie à peu près impraticable, surtout étant données les dissensions politiques et religieuses entre cantons. Aussi la révision de la constitution devaitelle s’accomplir d’une tout autre manière, à la suite d’une véritalle querre civile entre cantons. La Suisse était depuis plusieurs années divisée en deux partis : celui des démocrates radicaux, partisans de l'égalité civile et politique la plus complète, et le parti aristocratique qui voulait rétablir l’ancien état de choses particllement restauré en 1815, et maintenir ses privilèges. De 1830 à 1832 les radicaux l’emportèrent dans plusieurs ‘cantons et firent passer quelques réformes égalitaires. Mais ils ne s’en tinrent pas toujours à de justes revendications ; ils adoptèrent souvent, là où ils étaient en majorité, des décisions inconstitutionnelles ; l’une de ces décisions devint le germe du mouvement séparatiste du Sonderbund

qui amena, à la suite de la guerre de ce nom et de la dé faite des cantons séparatistes, la réforme complète de la constitution fédérale.

Dans presque toute la Suisse, les dissensions religieuses étaient venues se joindre aux luttes politiques ; le partiradical composé surtout de protestants, avait la majorité dans la diète et dans plusieurs cantons. Le 13 juin 1841, le Grand Conseil du canton d’Argovie, violant formellement la constitution fédé ale, décrétala suppression de tous lesordres religieux dans le canton. Les cantons catholiques appuyés par l’Autriche, présentèrent à la diète de justes observations auxquelles elle promit de faire accorder satisfaction ; mais elle ne put à peu près rien obtenir du gouvernement cantonal d’Argovie, Les années suivantes furentremplies de troubles et d’émeutes locales. En 1846, le titre de canton directeur devait passer du canton de Zurich à celui de Berne ; et le gouvernement bernois était à cette époque d’un radicalisme fougueux. Sept cantons catholiques, les cantons de Lucerne, Schwytz, Uri, Unterwalden, Zug, Fribourg et le Valais, craignant pour leur sécurité, formèrent entre eux, par le pacte du 11 décembre 1845, une ligue séparée (Sonderbund). Cette ligue avait pour but de rendre possible une défense commune de ces cantons « contre toute atteinte portée à leurs droits de souveraineté, conformément au pacte fédéral de 1815 et aux anciens pactes. » Il devait être établiun comité militaire (Kriegsrath) composé d’un membre par canton, chargé de la préparation des moyens de défense, et de la haute direction des opérations militaires.

Mais dans plusieurs des autres cantons, notamment à Berne et à Lucerne, les élections vinrent augmenter encore la force du parti radical. Le 20 juillet 1847, la diète déclara dissoute la nouvelle ligue comme étant incompatible avec les dispositions de la constitution fédérale. Les

sept cantons refusèrent de se soumettre. Une décision de la diète du 5 novembre 1847 autorisa l’exécution forcée ; une armée fédérale commandée par le général Dufour vainquit les sept cantons à Fribourg et à Lucerne (novembre 1847). L'unité fédérale était rétablie ; mais chacun avait senti l'insuffisance du pacte fédéral et la nécessité de le modifier pour éviter le retour de nouveaux conflits ; cette révision fut accomplie par la constitution du 12 septembre 1848 V. — Constitution du 12 septembre 1848.

L'objet principal de cette constitution, qui met à profit dans une certaine mesure les perfectionnements apportés au régime fédératif par les Etats-Unis d'Amérique, est de resserrer le lien fédéral, trop relâché en 1815. De cette constitution date la rénovation poli'ique de la Suisse après une interruption de plus d’un quart de siècle dans son développement politique et sa marche vers l’unité ; c’est elle qui, de l’avis unanime des auteurs, a transformé la Suisse d’une Confédération d’Etats en un Etat fédéral, bien qu’aujourd’hui encore, sa dénomination officielle soit celle de Confédération suisse.

Cette constitution, qui devait assurer à la Suisse une trentaine d’années de tranquillité relative, naquit au milieu d’une crise politique violente, e: le caractère constitutionnel de sa formation s’en ressentit. L’on a vu que d’après le pacte fédéral de 1815, les cantons étant unis par un lien purement contractuel, le consentement de chacun d’eux était nécessaire pour toute modification constitutionnelle (art. 15 du pacte fédéral). Cette unani- -mité ne put être obtenue; quinze cantons et demi seulement se prononcèrent en faveur de la nouvelle constitution, six et demi la rejetèrent (1). Malgré cela, la

1. Ces six cantons étaient ceux de Schwytz, Uri, Unterwalden, Zug, le Valais et le Tessin ; le demi-canton était celui d’Appen- Zell Rhodes-Intérieures.

diète, par décision du 12 septembre 1848, déclara la constitution acceptée, et l'élection de représentants au Conseil d’Etat et au Conseil national faite sans réserves cette année même par les cantons opposants doit être regardée comme une acceptation tacite de la constituticn par ces cantons.

L'étude séparée de la constitution de 1848 serait fort peu utile. Cette constitution ne diffère guère en eflet, dans ses grandes lignes, de la constitution actuellement en vigueur du 29 mai 1874, qui s’est bornée à la compléter sur un certain nombre de points, en augmentant encore les attributions du pouvoir central et spécialement celles du tribunal fédéral. Il suffira donc, en étudiant cette dernière constitution, d'indiquer en quoi elle s’écarte de la précédente qui avait déjà effectué la plupart des rélormes nécessaires.

La constitution de 184$ réalisait un progrès immense sur le pacte fédéral de 1815, et pendant une période de près de trente années elle subsista sans autre modification qu’une adjonction peu importante en 1866. Elle était cependant encore assez loin de la perfection et vers 1869 on se mit sérieusement à l’œuvre pour l’améliorer.

Le 5 mai 1872, l’assemblée fédérale adopta un projet

de constitution qu'elle soumit à l’acceptation du peuple et des cantons conformément à l’article 114 de la constitution. Mais le nouveau projet allait trop loin dans la voie de la centralisation. Un de ses articles surtout, celui qui faisait rentrer dans la compétence de la confédération la législation en matière civile et pénale et en matière de procédure, rencontra la plus vive opposition (1). Le 29

1. La centraiisalion en matière pénale surlout effrayait les cantons et un grand nombre de citoyens suisses, car le droit pénal et la procédure pénale font partie du droit public et sont

en étroite corrélalion avec les principes fondamentaux de l’E- :

tat. « Une organisation judiciaire fédérale pour l'exercice de la

mai 1872, la majorité des citoyens suisses et des cantons rejeta le projet.

L'assemblée fédérale ne se découragea pas. Dès l’an. née suivante elle se mit à l’œuvre, et cette fois s’y prit d'un manière plus adroite. D’un côté, elle poussait moins loin les tendances unitaires; les cantons conservaient, sous les restrictions indiquées par la constitution, la disposition des forces militaires de leur territoire et leur législation particulière (1); de l’autre, pour s’attirer les sympathies des citoyens et des cantons de la Suisse occidentale, la plupart protestants, elle modifiait dans un sens anti-libéral, les dispositions dirigées contre l’exercice de la religion catholique.

Grâce à ces modifications, la nouvelle constitution, qui avait élé votée par l’assemblée fédérale le 31 mars 1874, fut acceptée le 29 mai par 340.199 voix contre 198.013 et quatorze cantons et demi contre sept et demi. C’est cette constitution, légèrement modifiée sur certains points (2) qui régit encore aujourd'hui la Confédération suisse.