C. — Tribunal fédéral (2) — Le tribunalfédéral est l’or

(1) D' J. Dubs, das offentliche Recht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 11, p. 71.

(2) V. sur le tribunal fédéral tel qu'il fonctionne depuis sa ré-

gane de la Confédération qui a été le plus souvent remanié et qui a pris le plus de développement dans la deuxième moitié de ce siècle. Créé en 1848, mais avec une compétence très restreinte, très développé et rendu permanent en 1874, il vient d’être réorganisé entièrement par la loi sur l’organisation judiciaire du 22 mars 1893, qui a beaucoup étendu ses attributions.

Le tribunal fédéral était déjà surchargé d’affaires en 1874. La loi de 1893, augmentant encore leur nombre, a dû accroître également le nombre des membres du tribunal. Au lieu de neuf membres, il en comprend désormais quatorze, nommés comme auparavant pour six ans par les deux Conseils réunis. Il est partagé en deux sections de sept membres chacune, qui siègent d’ordinaire séparément ; par exception, certains arrêts doivent être rendus en séance plénière ; la présence de onze membres au moins est alors nécessaire. La publicité des délibérations déjà très attaquée en 1874, a été maintenue cette fois encore après de vifs débats.

Pour éviter de se lier d’une manière absolue, ce qui eût pu avoir des inconvénients au cas où l’une des sections se fût trouvée plus surchargée que l’autre, on a refusé de confier, comme le proposait le projet, toutes les affaires civiles et pénales à l’une des sections, toutes les contestations de droit public à l’autre ; mais cette division tripartite n’en reste pas moins la meilleure à suivre pour létude des attributions très variées du tribunal fédéral.

A.—A fjaires civiles. — Le tribunal fédéral esticitantôt instance unique, tantôt instance de recours contre les décisions des tribunaux cantonaux. Il y a eu de vives

organisation en 1893, un article de M.F. Nessi paru dans la Revue de droit international et de législation comparée, 1893, p. 578sq.

discussions pour savoir si l’on devait, dans le second cas, faire du tribunal fédéral une sorte de Cour de cassation comme en France, ou au contraire une véritable Cour d'appel, appréciant les points de fait comme ceux de droit, et statuant définitivement, sans renvoyer l'affaire à un autre tribunal. La seconde solution a prévalu, parce que « une distinction rigoureuse entre le point de fait et le point de droit, telle qu’il serait nécessaire de l’établir avec la cassation, serait à peu près impossible dans la situation créée à l’alministration dé la justice dans plusieurs cantons. » De plus, pour mieux assurer l’application uniforme de la loi et laisser échapper moins de causes, la valeur du litige à partir de laquelle le tribunal fédéral devient compétent a été abaissée en 1893 de trois m Ile francs à deux mille francs.

B. — Affaires criminelles. — Depuis longtemps on sentait le besoin d’avoir au criminel un tribunal fédéral pouvant juger sans le concours du jury les infractions aux lois fédérales. Le mécanisme des assises fédérales étant très compliqué, le Conseil fédéral qui pouvait à son choix saisir les assises fédérales ou les tribunaux cantonaux, renvoyait presque toutes les affaires à ses derniers. La nouvelle loi confie l’administration de la justice criminelle fédérale à la chambre criminelle, composée de trois membres et siégeant avec le concours des jurés fédéraux, à une chambre d’accusation de trois membres, et à une Cour pénale fédérale composée de trois membres de la chambre criminelle et de deux autres juges fédéraux. La compétence des assises fédérales est restreinte aux cas énumérés par la constitution ; haute trahison envers la Confédération, révolte ou violence contre les autorités fédérales, crimes et délits contre le droit des gens, etc (V. l’art. 112 de la constitution fédérale) (1). Toute af-

1. {1 faut ajouter à ces cas ceux de haute trahison envers un

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AE faire rentrant dans la juridiction fédérale et non attribuée au jury est jugée par la Cour pénale fédérale qui statue en premier et dernier ressort.

C.— Contestations en matière de droit publie.— La loi de 1893 a réalisé ici un progrès notable. D’après l’article 175 de cette loi (comparer avec l’article 113 de la constitution fédérale) : « le tribunal fédéral connaît comme Cour de droit public : 1° des conflits de compétence entre les autorités fédérales d’une part et les autorités cantonales d’autre part; 2° des différends entre cantons, lorsque ces différends sont du domaine du droit public ; 3° des réclamations pour violation de droits constitutionnels des citoyens, ainsi que des réclamations de particuliers pour violation de concordats ou de traités. Sont réservées les contestations administratives mentionnées à l’article 189. »

Les deux premiers numéros de cet article ne sont que a reproduction textuelle de l’article 113 de la constitution fédérale. Mais le n° 3 a réalisé une réforme importante, bien que peut-être encore incomplète, en substituant une autorité judiciaire à une autorité purement politique dans le jugement de certaines questions où l’impartialité est plus difficilé à obtenir que partout ailleurs. Les articles 49 et 50 de la constitution proclament l’inviolabilité de la liberté de croyance et de conscience et garantissent le libre exercice des cultes. Mais en 1874 les luttes religieuses du Sonderbund étaient encore présentes à toutes les mémoires, et la loi sur l’organ sation judiciaire fédérale du 27 juin 1874, considérant ces matières comme politiques avant tout, avait soustrait tout recours confes-

canton et de révolte ou violence contre les autorités cantonales, lorsque d’après la constitution ou la législation de ce canton la connaissance de ces faits est réservée aux autorités fédérales,

sionnel au tribunal fédéral, pour l’attribuer au Conseil fédéral. La loi de 1893 a rétabli avec raison la compétence du tribunal fédéral en ces matières, Le Conseil fédéral ne possède plus aujourd’hui comme attributions judiciaires que celles, trop nombreuses encore, indiquées plus haut (1), et qui seront peut-être elles-mêmes supprimées lors d’une nouvelle loi sur l’organisation judiciaire.

Quoiqu'il en soit, le tribunal fédéral a dès aujourd’hui une très grande influence, qu’il augmente encore en interprétant d’une manière très hardie certains textes un peu vaques de la constitution et des lois fédérales. II ne lui manque plus quère pour jouir d’une autorité analogue à celle de la Cour suprême des Etats-Unis que d’être lui aussi « gardien de la Constitution », et de pouvoir refuser d'appliquer dans les affaires qui lui sont soumises, une loi régulièrement votée par les Chambres, s’il le juge contraire à la constitution fédérale. Mais bien que ce pouvoir considérable de la Cour suprême ait donné d’excellents résultats en Amérique où il n’a jamais été considéré comme une dérogation au principe de la séparation des pouvoirs, le législateur suisse a refusé jusqu'ici de la consacrer, craignant sans doute d'accroître outre mesure l’importance politique du tribunal fédéral.

3. Révision de la constitution fédérale (art. 118-121.) « La Constitution fédérale peut-être révisée en tout temps » dit l’article 118. Un amendement du 29 juillet 1891 et une loi fédérale du 27 janvier 1892 sont venus établir une distinction suivant qu'il s’agit d’une révision totale ou partielle.

A.— Révision totale.— Elle peut être réclamée soit par le Conseil national et le Conseil des Etats réunis (voie de la législation fédérale), soit par l’un de ces deux Conseils

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seulement, soit enfin par cinquante mille citoyens suisses ayant droit de vote. Dans les deux derniers cas, la question de savoir s’il y a lieu ou non de reviser la constitution doit être soumise au peuple, et, en cas de vote affirmatif de la majorité des votants sans qu’on tienne compte de celle des cantons, les deux Conseils (et par conséquent aussi le Conseil fédéral : V. art. 96) sont renouvelés pour travailler à la révision (art. 120).

La constitution fédérale révisée. doit être soumise au peuple et aux cantons. Elle est considérée comme acceptée si la majorité des citoyens et la majorité des Etats se prononcent en sa faveur (art. 121). Le vote d’un demicanton est compté pour une demi-voix. L'article 121 alinéa dernier décide que pour savoir si un canton accepte ou non la révision, il faut s’attacher au vote de la majorité des citoyens.

B.— Révision partielle. — Le droit d'initiative en matière de révision partielle ne peut être exercé que par cinquante mille citoyens ayant droit de vote, ou par l’Assemblée fédérale, non plus par chacun des Conseils séparément. Lorsqu'il est exercé par cinquante mille citoyens, il peut l’être sous deux formes, celle d’un projet de loi tout préparé, ou celle d’une indication générale, par exemple désir de voir étendre ou restreindre telle attribution fédérale.

Dans le premier cas, le plus simple, le projet doit être soumis tel quel au peuple et aux cantons. Le Conseil. national et le Conseil des Etats ont un délai d’un an pour opposer au projet de révision un contre-projet sur lequel le peuple et les cantons auront à prendre parti lors de leur vote ; les deux Conseils peuvent aussi se borner, toujours d’un commun accord, à recommander l’acceptation ou le rejet du projet.

Dans le cas de vote exprimant simplement le désir de voir modifier tel point de la constitution, le Conseil na-

tional et le Conseil des Etats ont un délai d’un an pour décider s’ils souscrivent ou non au vœu exprimé par les cinquante mille citoyens. Si oui, ils doivent préparer un projet de loi qu’ils soumettront dans l’année au vote du peuple et des cantons ; si au contraire ils n’admettent pas l’opportunité de la révision ou ne prennent pas parti sur cette question dans le délai d’un an, le Conseil fédéral doit mettre le peuple entier en demeure de se prononcer sur le désir exprimé. S'il l’approuve, l’Assemblée fédérale doit préparer un projet en ce sens. Il se peut cependant que les deux Conseils ne s’entendent pas sur la rédaction de ce projet ; il ne reste alors aux auteurs du mouvement, s’ils tiennent à voir réaliser leurs idées de réforme, qu’à les représenter sous forme de projet de loi tout préparé.

Dans tous les cas, la décision appartient, comme en cas de révision totale, au peuple et aux cantons. Le projet, pour être accepté, devra donc réunir l'approbation à la fois de la moitié des citoyens et de la moitié des cantons.

La constitution ainsi révisée est promulguée par le Conseil fédéral. En cas de contestation sur les résultats du scrutin, la décision est réservée à l’Assemblée fédérale.

Tel est le dernier état de la législation fédérale suisse. Déjà les cantons ne sont plus que l'ombre de ce qu’ils étaient à la fin du siècle dernier ; et cependant, en Suisse comme en Allemagne, la centralisation administrative et le cercle des attributions fédérales augmentent toujours. Un grand nombre d’auteurs suisses constatent que leur pays se rapproche de plus enplus de l'Etat unitaire (x). Les uns voient avec plaisir ce mouvement ; d’autres plus nombreux, y sont opposés, ou tout au moins n’en

4. V. notamment la brochure de M. C. de Planta, die Schweiz inihrer Entwikelung zum Einheitsstaat (la Suisse dans son développement vers l'Etat unitaire), Zurich, 1877.

envisagent les suites qu'avec beaucoup d'inquiétude, non sans raison peut-être. Grâce à sa constitution fédérative, la Suisse vit aujourd’hui en paix, malgré les différences de races, de mœurs, de langue et de religion qui existent entre ses habitants. L'établissement d’un Etat unitaire sur les débris de l’ancienne confédération serait-il favorable à la paix et à la tranquillité publiques ? L’expérience a été tentée en 1798, et n’a pas réussi, bien que la nouvelle constitution fût, à plusieurs points de vue, supérieure à l’ancienne. La Suisse est évidemment mieux préparée aujourd’hui qu’en 1798 à l’adoption de la forme unitaire ; mais les partisans des droits des cantons sont cependant encore bien nombreux : le rejet par le peuple et les cantons du projet de constitution de 1872, considéré comme trop centralisateur, en estla preuve(:). Aussi est-il permis de douter aujourd’hui encore qu’une constitution unitaire ait chance d’être bien accueillie en Suisse et qu’elle y puisse fonctionner d’une manière aussi

satisfaisante que la constitution fédérale actuelle.

DEUXIÈME SECTION