Révision de la Constitution

Comme dans la République des Provinces-Unies et l’ancienne Suisse, toute modification constitutionnelle au pacte fédéral devait être approuvée par l’unanimité des Etats (art. XIII). Les modifications nécessaires étaient élaborées par le Congrès, et soumises par lui aux législatures des Etats particuliers, desquelles dépendait l’acceptation définitive ou le rejet de la modification proposée.

C'était là un des graves défauts des articles de confédération; une semblable disposition pouvait empêcher d'aboutir tout projet de réforme. Or, les articles de confédération avaient précisément le plus grand besoin d’être modifiés et même complètement refondus. Ils contenaient un grand nombre de dispositions qui devaient rendre impossible le bon fonctionnement de la constitution.

Le pouvoir fédéral se trouvait en droit et en fait dans une complète dépendance de ses membres : en droit, car il résultait de l’article IX exigeant pour la validité des décisions du Congrès l’assentiment de la majorité des membres, que sept Etats pouvaient, en refusant de nommer leurs délégués, empêcher le fonctionnement du plus important organe de la Confédération; en fait, parce que le pou voir fédéral, étant obligé dans la plupart des cas de recourir pour l'exécution de ses décisions aux organes des Etats particuliers se trouvait à ce point de vue encore dépendre complètement de la bonne volonté des me nbresde l’Union.

D'une manière générale d’ailleurs, et non pas seulement au point de vue des fonctions exécutives, les attributions confiées au pouvoir fédéral étaient très insuffisan tes ; les Etats particuliers avaient conservé dans leurs attributions non seulement toutes les affaires locales,

mais encore une bonne partie des affaires nationales, de celles intéressant la confédération tout entière.

Pendant tout le temps que dura la lutte avec lAngleterre, les Etats particuliers sentirent la nécessité, pour arriver à conquérir leur indépendance, de ne pas trop entraver les efforts du Congrès. Mais lorsque, à la suite de la capitulation de Yorktown (1781) et des victoires remportées par les Français et les Espagnols, les Anglais se furent résignés à reconnaître l’indépendance de leur ancienne colonie (traité de Versailles de 1783), le manque d'union des Etats, leur défiance vis à vis du pouvoir central et l’inimitié des partis apparurent nettement ; la jeune République à peine fondée fut sur le point de périr; chaque Etat menaçait de s’isoler et de former une République à part. Le Congrès continental siégeait toujours; il représentait seul l’idée des intérêts communs ; mais, sans attributions effectives et privé de moyens d’action, il n’exerçait quère qu'une action purement morale. On s’en aperçut bien à la fin de la querre. Le Congrès avait dû pendant la lutte contracter au nom de la nouvelle nation des engagements considérables, tant à l’intérieur envers les soldats de l’armée qui luttait pour son indépendance, qu’à l’extérieur envers la France et la Hollande auxquelles il avait fait d'importants emprunts. Il fallait de toute nécessité régulariser cette situation. Mais le Congrès ne pouvait quère le faire à lui seul, la constitution lui refusant le droit de lever directement une taxe quelconque sur la population. I] lui fallait donc s’adresser aux Etats. Pendant plusieurs années des négociations furent engagées avec les Etats pour les amener à consentir tous à l’établissement au profit de la confédération d’un droit de 5 o/o ad valorem, qui eût porté sur toute marchandise entrant aux Etats-Unis. Ces négociations échouèrent toutes par suite de la jalousie des Etats entre eux et de leur défiance vis à vis du pouvoir fédéral.

Le Congrès se trouvait ainsi mis dans l'impossibilité de satisfaire aux engagements qu’il avait pris, et cette situation menaçait d'amener les plus graves complications tant extérieures qu'intérieures ; la nouvelle nation marchait tout droit à la banqueroute et à une désagrégation complète (1). D’éminents patriotes Washington, Franklin, Hamilton, Madison, qui se rendaientcompte de la gravité de la situation et de la nécessité de refondre complètement les articles de confédération si l’on voulait arriver à obtenir une constitution viable, réussirent à amener la réunion d’une convention nationale destinée à donner à PUÜnion une nouvelle constitution (convention de Philadelphie, 14 mai 1787.)

Tout n’était pas terminé avec la réunion de la Convention constituante. À côté de fédéralistes ardents qui, dirigés par Hamilton, voulaient fortifier beaucoup le pouvoir central, siégeaient dans cette assemblée un grand nombre de républicains, qui, avec Jefferson pour chef, voulaient au contraire conserver aux Etats particuliers les droits les plus étendus. De plus certains grands Etats, la Virginie, par exemple, auraient désiré que la représentation fédérale fût basée uniquement sur la règle de la proportionnalité au nombre des habitants. Les petits Etats, craignant, si cette mesure était adoptée, de voir leur autonomie menacée, résistèrent énergiquement et réussirent à faire adopter un compromis en vertu duquel la représentation proportionnelle au nombre d’habi-

(4) Sur la situation insoutenable faite par les articles de confédération au pouvoir fédéral vis-à-vis des Etats particuliers, V. Laboulaye, Histoire des Etats-Unis,t. 1 . L'on y trouvera des exemples frappants de l'impossibilité où se trouve souvent le pouvoir central d'une confédération d’Etal d'obtenir des Etats particuliers l’accomplissement des obligations contractées visà-vis des Etats étrangers par les autorités fédérales dans les limites de leur compétence.

tants n’existerait que dans l'une des deux Chambres, chaque Etat devant avoir voix égale dans la Chambre haute. La question de l'esclavage amena aussi de vifs débats. Ce ne fut qu’à force de concessions réciproques, dictées par le patriotisme et l’habileté politique, que Les députés arrivèrent à doter leur pays de la constitution qui le régit depuis cette époque, laconstitution si souvent étudiée et admirée du 17 septembre 1787 (1). Cette constitution, votée en 1787, ne devait entrer en vigueur que deux ans plus tard, en 1789, date de la réunion du premier congrès de l’Union et de l’élection de Washington à la présidence.

Depuis 1787, c’est-à-dire depuis 110 ans, quinze amendements ont été apportés à cette constitution. Les amendements I à X, qui la complètent, mais ne la modifient pas, sont l'œuvre du premier Congrès en1789 ;ils avaient pour but de répondre à deux reproches qu’on avait adressés à la constitution, le manque d’une déclaration des droits et le défaut de limitation des pouvoirs du Congrès. Le XI° amendement, proposé en 1794 et ratifié en 1798 apporte une modification à la compétence du tribunal fédéral. Le XII (1804) pose les règles à suivre pour l'élection du président et du vice-président des Etats-Unis. Les trois derniers amendements sontune conséquence de la guerre de Sécession : le XIII° (1865) décrête l’abolition de l’esclavage ; le XIVe (1868) règle diverses questions relatives à la « reconstruction » des Etats-Unis à la suite du retour des Etats sécessionnistes ; le XVe (1870) a pour but d'accorder aux noirs le droit de vote.

Avec la querre de sécession l’existence même des Etats-Unis se trouve en j, pour la deuxième fois de-

1. V.infra, p.203 sq. l'analyse des principales dispositions de cette constitution,

puis la déclaration d'indépendance. Comme en 1789 cependant, la solution devait être heureuse pour le pouvoir fédéral et contribuer à le fortifier encore vis-à-vis des Etats.

.Jusqu’à la querre de sécession, en effet, les Etats particuliers, bien que formant depuis 1787 par leur réunion un Etat véritable, et non plus une simple association d'Etats à peine rattachés entre eux par quelques liens très lâches, avaient toujours conservé à l’égard du pouvoir fédéral une défiance injustifiée, se traduisant par une résistance obstinée à toute mesure qu'ils considéralient comme contraire à leurs droits. Les annales des Etats-Unis sont remplies de luttes de ce genre. Après la réélection de Washington (1792), quelques comtés de Pennsylvanie s’opposèrent pendant trois ans à la perception des droits d’accise, et il fallut recourir à une mobilisation partielle et à l’occupation militaire des comtés révoltés pour triompher de leur résistance. Vers 1801 le parti républicain, irrité par certaines lois votées par les fédéralistes alors au pouvoir, pose en principe la théorie d’après laquelle tout Etat a le droit de considérer comme nulle une loi votée par le Congrès fédéral lorsqu'il la juge lui-même inconstitutionnelle (résolutions du Kentucky et de la Virginie rédigées en 1798-1799 sous l’influence de Jefferson et de Madison.) C’est cette théorie qui devait devenir si fameuse plus tard avec Calhoun sous le nom de théorie de la nullification, et être mise en pratique par les Etats sécessionnistes en 1861.

En 1804, une fraction du parti fédtraliste conçut et essaya de réaliser un projet de démembrement de l’union. Ce projet n’eut heureusement pas de suites ; mais en 1812, au moment de la guerre avec l'Angleterre, l’opposition fédéraliste devint si hardie et prit une attitude si résolument séparatiste que le gouverneur du Canada envoya à Boston un agent secret avec la mission de s’infor-

LE FuUR 13

mer si l'Angleterre pouvait réellement compter sur l’aide des Etats du Nord et de l'Est en cas de querre avec l’Union. Les fédéralistes n’osèrent cependant pas contracter d'alliance formelle avec l’Angleterre. Ils se bornèrent pendant la guerre à contrecarrer autant que possible les opérations du Congrès, en refusant de mettre la milice locale à la disposition du pouvoir fédéral, et en s’opposant aux emprunts qu'il se voyait dans la nécessité de gaire. Ils réunirent même à Hartford (15 décembre 1814) une Convention destinée à rédiger le texte des modifications constitutionnelles qui devaient être présentées au Congrès au nom du parti. Mais cette conduite, en un semblable moment, fut considérée par la grande majorité de la nation comme une trahison, et en fait, la guerre, au lieu de détendre les liens de l’Union, ne fit que les resserrer.

Une vingtaine d’années plus tard, la Géorgie fit à son tour valoir la prétendue souveraineté des Etats particuliers, non plus cette fois pour se séparer de l’Union, mais pour refuser formellement d'obéir aux pouvoirs fédéraux. Contrairement à la constitution qui reconnaît au Congrès le droit exclusif de s’occuper de toutes les affaires extérieures, la Géorgie prétendit interpréter à son gré la clause d’un traité conclu par le Congrès avec certaines tribus indiennes. Aux reproches et aux injonctions du pouvoir fédéral, le gouverneur répondit en invitant le peuple à s’armer pour la résistance. La Cour suprême ayant rendu deux décisions contraires aux prétentions des autorités géorgiennes, celles-ci affectèrent de la braver en faisant précisément ce qui leur était défendu. L'autorité du pouvoir fédéral subit dans cette affaire une forte atteinte (1).

Cet exemple de rébellion non réprimée devait porter

(1) v. Tocqueville, De La démocratie en Amérique, T.2, p.389,

ses fruits. En 1832 la Caroline du Sud entra à son tour en lutte ouverte contre le pouvoir central. La cause du différend fut l’adoption par le Congrès en 1824 de tarifs douaniers destinés à protéger les industriels du Nord, tarifs très mal vus par les Etats libre-échangistes du Sud. En 1828 et 1832, de nouveaux tarifs vinrent aggraver encore les droits votés en 1824. Un homme politique et publiciste américain, Calhoun, venait de reprendre une théorie déjà émise au commencement du siècle par Jefferson au nom du Kentucky et de la Virginie (1), et l'avait exposée avec une grande force de logique sous le nom de théorie de la nullifïcation. Il jugea le moment venu mettre en pratique sa doctrine, qui posait en principe le droit pour tout Etat de refuser d’appliquer les lois qu’il jugeait inconstitutionnelles. Une convention locale réunie à Columbia (12 novembre 1832) décréta que les lois de douanes de 1828 et 1832 étaient nulles en ce qui concernait la Caroline du Sud, et interdit la perception d’aucun droit d’entrée dans les ports de cet Etat.

Le président Jackson se montra cette fois plus énergique qu’il ne l'avait été lors de l'affaire de la Géorgie. A l'ordonnance de nullification émanant des autorités de la Caroline du Sud, il répondit par une proclamation énergique (10 décembre 1832), où il posait nettement en principe la supériorité des lois fédérales sur celles des Etats particuliers et se déclarait prêt à la faire respecter au besoin par la force. Mais le Congrès, effrayé de la tournure que prenaient les choses, se hâta d'intervenir et proposa un compromis qui fut adopté (1833). En même temps qu'il votait, pour sauvegarder le principe de la suprématie des lois fédérales, un bill donnant au président les moyens de contraindre la Caroline à l’obéissance, par un deuxième bill, il abaissait dans une proportion consi-

(1) V. supra, p. 193.

dérable les droits d'entrée cause du différend. De son côté, la Caroline s’engageait à rapporter son ordonnance de nullification ; et encore ne le fit-elle que sous certaines réserves pour l'avenir. Cette fois encore le pouvoir fédéral avait donc été obligé de céder devant l’un de ses membres (1).

Peu après que la question des tarifs douaniers eut ainsi reçu une solution définitive, s’éleva une autre question d'importance bien plus grande encore, celle de l’esclavage, qui devait finir par amener la crise la plus redoutable que les Etats-Unis aient eu à supporter depuis leur fondation, la longue guerre de sécession. Depuis plusieurs années, il existait dans la Nouvelle Angleterre un parti abolitionniste qui avait déjà présenté au Congrès plusieurs pétitions en faveur de l'abolition de l’esclavage. La majorité du Congrès, opposée à tout ce qui pouvait exciter la désunion, avait toujours refusé de les prendre en considération. L’annexion du Texas et la question de savoir s’il devait former un Etat esclavagiste ou non, vint en 1845 et dans les années suivantes rendre les discussions plus ardentes.

Pendant plusieurs années, grâce à la manière dont fonctionnait le mécanisme électoral (les trois cinquièmes des nègres esclaves, bien que n’ayant aucun droit politique, étaient comptés dans le dénombrement de la population en vue des élections), le Sud eut toujours la majorité dans le Congrès. En 1860, les Etats du Sud qui s’étaient aliéné l'opinion publique par leurs exigences, ne purent empécher l’élection du candidat des Etats du Nord, Abraham Lincoln, dont on connaissait les tendances abolitionnistes.

Cette élection fut le signal de la guerre. Dès le 20 décembre 1860, six semaines après l’élection de Lincoln, une Convention populaire de l'Etat de la Caroline du Sud

(1) V. Tocqueville, De La démocratie en Amérique, T. 2, p. 394.

déclara, en se fondant sur ce fait que depuis plusieurs années, quatorze Etats avaient constamment refusé de remplir certaines de leurs obligations constitutionnelles (loi sur la reddition des esclaves fugitifs), que « l’union existant actuellement entre l’Etat de la Caroline du Sud et les autres Etats, sous le nom d’Etats-Unis d'Amérique, est dès à présent dissoute. »

Dans les mois de janvier et février 1861, le Mississipi, la Floride, l’Alabama, la Géorgie, la Louisiane et le Texas déclarèrent à leur tour rompu le lien qui les rattachait à l’Union. Sans perdre de temps, les sécessionnistes organisèrent un gouvernement et une armée. Grâce à l'inaction du président Buchanan (Lincoln ne devait entrer en fonction que le 4 mars), ils réussi-ent à s’emparer dans tout le Sud des forts et des arsenaux de l’Union. Le- 4 février 1861, les délégués des Etats sépara!istes se réunirent à Montyomery pour procéder à l’établissement d’un gouvernement régulier. Les délégués décidèrent la formation d’une nouvelle Confédération, sous le nom d° « Etats confédérés d'Amérique », et rédigèrent une constitution ressemblant dans ses grandes lignes à celle de l’Union, sauf sur un point, d'importance capitale il est vrai. Cette constitution fut ratifiée par tous les Etats sécessionnistes. Le Congrès élut à l’unanimité Jefferson Davis comme président. Richmond, sur la rivière James en Virginie, fut choisi comme capitale par les séparatistes et leur Congrès s’y réunit le 20 juin 1861. En avril, deux nouveaux Etats, la Virginie et le Tennéssee, en mai, deux autres encore, l’Arkansas et la Caroline du Nord étaient venus s’ajouter à la Confédération qui compta dès lors onze États. Il y avait donc désormais dans l'Amérique du Nord deux Etats, deux républiques fédératives, les fédéraux et les confédérés, le Nord et le Sud.

Etats confédérés d'Amérique.

Quant à l’organisation du pouvoir fédéral, la constitution de la Confédération sudiste ne différait de celle des Etats-Unis que par quelques points de détail. Le président, élu pour six ans, n’était pas rééligible; les ministres pouvaient siéger dans les deux Chambres; enfin la constitution réglait d’une manière différente de celle de l’Union deux questions qui avaient été la source de difficultés continuelles avec les Etats du Nord, celles des tarifs douaniers et de l’esclavage. Il était interdit au gouvernement de favoriser une industrie quelconque en établissant sous prétexte de la protéger contre l’étranger, des droits d’entrée sur certains objets. L'institution de l’esclavage était fortement consolidée: la constitution garantissait qu'il ne serait jamais porté atteinte au droit de propriété sur les esclaves; tout nouvel Etat entrant dans la Confédération devait admettre l'esclavage.

Toutes ces différences n’avaient que peu d’importance au point de vue soit du droit international, soit du droit constitutionnel; mais il y avait une question capitale dans laquelle les Etats confédérés d'Amérique s’écartaient complètement des Etats-Unis : c'était celle des rapports entre les Etats particuliers et le pouvoir central. Dans la Confédération sudiste, la constitution, ou mieux, le pacte fédéral, était expressément considérée comme un contrat entre Etats souverains et plusieurs articles insistent sur ce point que chaque Etat reste souverain (1). Il en résultait cette grave conséquence, expressément reconnde par la constitution, que chaque Etat avait le

1. V. le préambule de la constitution, et l'article VI, 5, comparé avec le IXe amendement à la constitution de l’Union.

droit de se retirer de la Confédération au cas où la majorité adoptait une loi qu’il jugeait contraire au pacte fédéral. Grâce à ce droit de sécession, la constitution avait pu se montrer moins exigeante qu'aux Etats-Unis pour l'acceptation d’amendements à la constitution: au lieu d’une majorité des trois quarts, une majorité des deux tiers suffisait pour la révision constitutionnelle ; la minorité trouvait une protection suffisante dans le droit de sécession qui lui était garanti.

Une autre conséquence nécessaire de la souveraineté des Etats particuliers, c’est que ces Etats pouvaient refuser d'appliquer sur leur territoire toute décision des autorités fédérales qu'ils estimaient contraire à la constitution fédérale. (était là l’application de la fameuse théorie de la nullification, développée avec tant de succès par Calhoun, et que les Etats du Sud avaient déjà soutenue à diverses reprises alors qu'ils faisaient encore partie de l’Union (1). En d’autres termes, en vertu de leur souveraineté, manifestée par l’exercice des droits de sécession et de nullification, contrairement à ce qui a lieu dans l'Etat fédéral proprement dit, la volonté des Etats particuliers était supérieure à celle du pouvoir central; c'était elle qui en cas de difficulté quelconque devait en définitive être seule exécutée. Aussi l’on verra plus tard (2) que la plupart des auteurs refusent avec raison de voir dans les Etats confédérés d'Amérique un Etat fédéral et les rangent dans la catégorie des confédérations d'Etats (3).

L’on sait quelle fut la solution de la querre de séces-