V. loc. cit., p. 15 sq

3. On sait que Napoléon avait formé le projet d’entourer la France d’une ceinture d'Etats alliés ou vassaux, sur lesquels il eût pu compter en cas de guerre avec les autres puissances d'Europe. En dehors des royaumes qu'il avait distribués aux membres de sa famille ou à certains de ses généraux (Hollande, Espagne, royaume de Naples), et des pays où son influence, pour être moins directe, n’en était pas moins considérable (Suisse, Confédéralion du Rhin dont il était le protecteur), Napoléon avait créé Lout autour de la France, et spécialement dans le Nord de l'Italie un certain nombre de véritables fiefs d’Empire, qu'il concédait tantôt « en toute propriélé » (principautés de Lucches et de Piombino), tantôt « en toute propriété et souveraineté » (principautés de Neufchâtel, de Bénévent et de Pontecorvo). Les possesseurs de ces fiefs devaient jurer de servir l'Empereur « en bon et loyal sujet ; » les habitants de ces principautés n'étaient nullement rattachés à l’Empire, mais leur souverain relevait immédiatement de l'Empereur. C’est en

fédéral. Une union de ce genre, surtout dirigée par un homme aussi autoritaire et absolu que Napoléon, aurait plutôt rappelé la situation des fœderati et des peuples alliés vis-à-vis de l’ancienne Rome. La France se fût trouvée à la tête d’un groupe d'Etats vassaux, mais il n’y eût pas eu là d'Etat fédéral véritable. Il existe en effet entre les deux nations d'Etat fédéral et d'Etat suzerain d’un groupe d'Etats vassaux, notions qui, il est vrai, se combinent parfois entre elles et deviennent alors assez difficiles à distinguer nettement, cette différence importante que dans l'Etat fédéral les Etats particuliers participent tous à l’exercice du pouvoir suprême, tandis que dans un groupement d’Etats réunis à un autre Etat par des liens de vassalité, la souveraineté appartient à l’Etat suzerain, sans que les autres membres du groupe possèdent une participation quelconque à l’exercice du pouvoir suprême.

B. — Le fédéralisme en France sous la Révolution. — Dans les deux projets de fédération que l’on vient de voir, il s’agissait d’une organisation fédérative de l’Europe, ou d’une partie de l’Europe, organisation dont la France eût fait partie, avec des pouvoirs s’élevant plus ou moins au-dessus de ceux des autres Etats. Mais la France même n’a:t-elle jamais éprouvé, à aucun moment de son histoire, ces aspirations vers le fédéralisme qui ont agité un grand. nombre des peuples modernes (1)? Plusieurs auteurs affirment qu’il a existé en France, à cer-

quelque sorte un régime féodal perfectionné que Napoléon veut appliquer à la partie de l’Europe qu'il réorganise à son gré après ses conquêtes. Sur la nature juridique de ce système d'Etats, V. Jellinek, die Lehre von den Slaatenverbinäungen, p. 145.

4. V. infra, p. 307 sq pour l'Italie, l'Espagne, l’Autriche-Hongrie, les Républiques de l’Amérique du Sud et de l'Amérique ceutrale, etc.

taines époques, des tendances fédéralistes très prononcées, et c'est bien en effet ce qui semble résulter de l’emploi que l’on fait généralement de ce mot de fédéralisme pour désigner le projet attribué en 1792 et 1793 aux Girondins de former des divers départements ou provinces autant d'Etats égaux en droit, dirigés par un pouvoir central capable de tenir tête à la capitale et de s’opposer à sa prépondérante exclusive.

La vérité est que les mots fédéralisme, fédération, ne furent jamais employés sous la Révolution dans leur véritable sens, celui d’un régime politique où des provinces ou États particuliers reconnaissent au-dessus d'eux l’existence d’un pouvoir commun, à la formation de la volonté duquel ils participent. Dès 1790, on voit le mot de fédération, de mouvement fédératif, employé pour désigner précisément le grand mouvement unitaire qui se fit sentir d’une extrémité de la France à l’autre, au moment où l'Assemblée constituante venant de détruire les institutions de l’ancien régime sans les remplacer par de nouvelles, l’anarchie commençait à envahir la France. C’eût. : été pour les provinces, si elles l’avaient voulu, le moment de chercher à augmenter leur indépendance vis-à-vis du pouvoir central ; mais ce fut plutôt le contraire qui arriva. « Les fédérations de novembre 1889, dit Michelet, brisent les Etats provinciaux ; celles de janvier finissent la lutte des Parlements, celles de février compriment les désordres et les pillages... La fraternité a aplani tous les obstacles ; toutes les fédérations vont se confédérer entre elles ; l'union tend à l’unité. Plus de fédérations, elles sont inutiles, il n’en faut plus qu’une, la France. » La célèbre fête de la fédération du 14 juillet 1890, qui réunit les délégués des gardes nationales de toutes les parties de la France, marqua l’apogée de ce mouvement, mouvement unitaire s’il en fût, malgré ce nom de fédération qui revient constamment, mais toujours pris dans un sens favorable.

LIRE Ce n’est que plus tard, en 1792 et 1793, au moment où les départements et la Convention, dirigée par la Commune de Paris, étaient constamment aux prises, que les Montagnards parisiens flétrirent du nom de fédéralistes les députés girondins, qui, à les en croire, auraient cherché, par crainte du joug de la capitale, à diviser la France en faisant appel aux sentiments séparatistes de certaines provinces encore animées d’un vif patriotisme local. Les Girondins ont toujours nié avec énergie que tel ait été leur dessein, et il semble bien en effet que c'était là une accusation calomnieuse. La Bretagne, par exemple, cette « forteresse du fédéralisme », n’a jamais eu l’intention de se séparer de la France à ce moment ; mais c’était dans l’ouest que se recrutaient dès cette époque les adversaires les plus énergiques de la Commune de Paris et de la Montagne ; leurs ennemis politiques, auxquels un vote sincère de la nation eût, dans l’immense majorité des départements, donné tort sur presque tous les points où ils se trouvaient en opposition avec les Girondins, trouvèrent plus sûr de les accuser d’un acte qu’ils savaient devoir soulever dans toute la France la réprobation des vrais patriotes, et d’entraîner la discussion sur un terrain où ils savaient que chacun leur donnerait raison. Que les Girondins aient voulu s’appuyer sur la province contre la capitale, c’est fort possible ; mais de là à la création d’une République fédérative et surtout au démembrement de la France en plusieurs Etats distincts, il y a loin ; et on ne peut quère leur donner tort pour avoir cherché à éviter à la France le régime de la Terreur (1).

Depuis 1789, il s’est trouvé encore à quelques repri-

14. V. sur la Convention et l’état de la France à cette époque, Taine, Les origines de la France contemporaine. La Révolution. Sur le mouvement fédéraliste en particulier, V. l'ouvrage de M. Wallon. La Révolution du 31 mai et ie fédéralisme en 1793, Paris, 1886, 2 vol. in-8.

ses des partisans isolés du fédéralisme, surtout dans les rangs des révolutionnaires. Le célèbre Proud’hon consacra plusieurs livres (1) à vanter les avantages du fédéralisme, que d’ailleurs il entendait d’une manière toute spéciale (2); plus tard, en 1871, la Commune dans sa déclaration du 19 avril, proposa aussi une sorte de vague fédéralisme intercommunal; mais tout cela n’a guère de rapport avec le véritable régime fédératif. La France est un pays trop centralisé pour que les idées fédératives puissent jamais y acquérir une grande force. Certes la création des dép:rtements n’a pas fait oublier les anciennes provinces, d nt quelques-unes ont conservé une lanque distincte, des coutumes particulières et un patriotisme local très développé ; mais ce n’est le cas que pour un petit nombre d’entre elles. Une centralisation administrative exagérée, remontant à plusieurs siècles, et portée à son

4. V. notamment : Du principe fédératif (Paris, 1883), où il cherche à démontrer que deux principes se retrouvent nécessairement dans Loute société. mélangés entre eux dans des proportions différentes suivant les E:als, les principes d'autorité et de liberté; or la forme fédérative seule permettrait, en réalisant la transaction nécessaire entre ces deux principes, l’établissement d’üne constitution à la fois bonne et durable. V. aussi son livre sur « La fédération et l'unité d’Ilalie » (Paris, 1862).

2. D’après Proud’hon, « ce qui fait l’essence et le caractère du contrat fédératif, c'est que dans ce système les contractants, chefs de famille, communes, cantons, provinces ou États, s’obligent synallagmatiquement et commutativement les .uns envers les autres ; ils se réservent individuellement en lormant le pacte, plus de droits, d’autorilé, d': liberté, qu'ils n’en abandonnent » (Du principe féd ralif, p. 68). De là vient, sous la forme fédéralive. la possibilité du maintien de la liberté, impossible sous Lout autre régime. L'on voit la ressemblance de sette théorie avec celle du contrat social : Proud’hon se borne, en somme, à appliquer aux communautés organisées, communes ou Etats, la théorie que Rousseau avait dSYelOPREe en prenant l'individu POUR point de départ.

apogée sous la Révolution et l’Empire, ont trop émoussé, dans l’individu comme dans la commune et la province, les sentiments d'indépendance et de self-government pour que létablissement en France d’un véritable régime fédératif apparaisse comme possible, même dans un avenir lointain (1).

C. — Le fédéralisme en Italie (2). — Pendant plusieurs années, de 184$ à l’époque où s’effectue l’annexion successive des divers Etats italiens au Piémont et la création du royaume d'Italie, l’Italie a été le théâtre de luttes ardentes entre fédéralistes et unitaires. À un moment, le parti fédéraliste parut dominer et Proud’hon pouvait écrire en 1862, dans la préface de son livre « La fédération et l’unité d'Italie » cette phrase un peu exagérée d’ailleurs, que la majorité des Italiens était fédéraliste et considérait l’unité italienne comme une idée révolutionnaire. La vérité est qu’il y avait en présence deux grands partis à peu près égaux, celui des fédéralistes et celui des unitaires, poursuivant tous deux avec la même ardeur la

1. Aussi est-il difficile de prendre au sérieux les déclarations que font parfois aujourd'hui encore certains de nos gouvernants, aflirmant qu'il serait impolitique et dangereux de se laisser entraîner par le mouvement actuel en faveur de la décentralisation et du retour aux anciennes institutions provinciales, parce que la pente est glissante et que la France pourrait vite retomber à nouveau dans les erreurs du fédéralisme. Sur ie mouvement qui semble s'affirmer aujourd’hui en France en laveur des idées « fédéralistes », ou pour parler plus exactement, d'une décentralisation plus ou moins prononcée, qui, elle, serait. à la fois très possible et très désirable, voir les articles parus réceminent daus divers périodiques français, notamment dans la Quinzaine, n° du 1° mars 1896 et nes précédents (articles de M. Maurice Barrès, Noles sur les idées fédéralistes et de M. de Marcère, La ligue de décentralisat on). | :

2. Je ne m'occupe ici que de l'Italie moderne : pour l'Italie ancienne v. supra, p. 40 sq, et pour l'Italie du Moyen Age, p. 59, Dr:

réalisation de leur but. Les fédéralistes invoquaient en faveur de leurs théories des arguments très puissants. D'abord la tradition : Cesare Balbo faisait remarquer (1) qu'il n’était pas une nation européenne à avoir moins connu l'unité que l'Italie, que la domination romaine ne fut jamais une domination italienne, sauf au moment où elle était en même temps universelle, et que depuis cette époque l’Italie avait toujours vécu divisée en une multitude de principautés, de royaumes ou de républiques. De plus, on faisait valoir les difficultés diplomatiques presqu’nsurmontables que devait amener l’établissement d’un royaume unitaire : la puissance temporelle du pape, facile àsauvegarder dans une confédération, devait fatalement disparaftre dans un Etat unitaire, et il semblait qu'aucun des gouvernements catholiques de l’Europe ne laisserait sans intervenir le Piémont opérer l’annexion des États de l’Église. Les idées fédératives, exposées avec éloquence par Sismondi (2), Giuseppe Ferrari (3), Carlo Cattaneo, trouvaient un accueil favorable auprès de certains des gouvernements italiens eux-mêmes ; il était question de créer une sorte d'union, d'alliance des divers Etats entre eux, qui eut compris les Etats de l'Eglise, le Piémont etla Savoie, le royaume de Naples et celui de Sicile. Une association comprenant un grand nombre des hommes politiques les plus remarquables d'Italie se fonda sous le nom. de : « Soctela per laGonfederaztoneitaliana », et ses membres se réunirent pour la première fois à un Congrès tenu en octobre 1848.

1. Dans ses Pensieri sulla storia d'Italia. V. are le tome III, p. 112 sq.

2. Dans ses Etudes sur les constitutions des peupies libres ; V. notamment le chapitre 8, intitulé : de l'excellence du gouvernement fédératif.

3. V. surtout ses discours à la Chambre des députés, qui furent publiés plus tard en français, sous le titre : La fédéràtion italienne.

Vers le commencement de l’année 1849, ce projet était repris, d’une manière officielle cette fois, par le gouvernement du Piémont. Il envoya à Rome Rosmini, porteur de propositions tendant àla formation, non d’une simple alliance entre Etats, jugée insuffisante pour garantir la sûreté extérieure et intérieure de l’Italie, mais d’une véritable confédération, avec des organes communs, notamment une Diète, dont la présidence eût appartenu au pape, et un chef militaire qui eût possédé le commandement suprême des troupes en temps de paix et de querre. A la Diète aurait appartenu le droit de fixer les forces militaires de chaque Etat, de veiller au maintien de l'égalité et de la concorde entre les ntats, d'établir des tarifs douaniers, de conclure des traités de commerce et de navigation, d'établir l’uniformité des monnaies, des poids et mesures, enfin de s'occuper, de concert avec les Etats particuliers, de toutes les questions d’intérêt général. Mais, précisément au moment où l’on allait commencer l’examen de ce projet, le ministère piémontais qui en était l’auteur tomba, entraînant le projet dans sa chute.

Une dernière tentative devait avoir lieu en 1859 pour donner à l'Italie une organisation fédérative. A l’entrevue de Villafranca, qui suivit les victoires de Magenta et de Solférino, François Joseph céda à Napoléon III la Lombardie jusqu’au Mincio. Napoléon la restitua aussitôt au Piémont, en stipulant que les princes dépossédés devaient rentrer dans leurs Etats et former avec les autres souverains italiens une confédération sous la présidence honoraire du pape. Les traités de Zurich (16 octobre-ro novembre 1859) ratifièrent ces conventions. Maïs depuis 1848 les idées unitaires avaient fait en [talie d'énormes progrès. Une association s’était fondée, la « Societa nagionale » italienne, qui avait beaucoup contribué à créer dans toute l'Italie un sentiment national. La Toscane, la Romagne, Modène, Parme, refusèrent d'entrer dans cette

confédération, et par deux plébiscites successifs, votèrent leur réunion au Piémont (septembre 1859 et mars 1860). Dès lors rien ne put enrayer le mouvement unitaire. Cavour qui avait donné sa démission à la suite du traité de Zurich revint au pouvoir. En septembre 1860, Victor Emmanuel envahissait en pleine paix le territoire pontifical, et annexait au Piémont l’Ombrie et les Marches, Rome et ses environs restant seuls au pape; le 7 novembre suivant, il entrait à Naples. L’unité de l’Ttalie était réalisée. Le 18 février 1861 le Parlement réuni à Turin proclama Victor Emmanuel roi d'Italie, et les puissances étrangères reconnurent peu à peu le nouveau royaume.

D. — Le fédéralisme en Espagne. — Les fédéralistes d’Espagne ont eu plus de succès que ceux d'Italie, en ce sens qu’ils ont réussi à faire proclamer en Espagne la République fédérative ; mais il faut se hâter d’ajouter que cette organisation fédérative ne dura que quelques jours. Ce n’est pas que l’Espagne, par sa configuration géographique et par son passé historique, se prête mal à l’exécution d’un semblable projet : bien au contraire ce pays n’a guère été pendant plusieurs siècles qu’un simple groupement d'Etats particuliers, réunis uniquement par l'existence d’un souverain commun, le roi d’Espagne; aujourd’hui encore, les diverses provinces espagnoles, l’Aragon, la Castille, la Catalogne, l’Andalousie et les provinces basques, sont séparées les unes des autres par des différences souvent profondes au point de vue des mœurs, des usages, de la langue même parfois, différences qui ont perpétué l’existence d’un vif patriotisme local. Maïs, par malheur pour le succès des idées fédérales, leurs représentants les plus éminents, Castelar entre autres, les concevaient comme inséparables de la forme républicaine, et même d’une forme républicaine avancée. Or, il est deux sentiments que rien n’a réussi encore à

entamer dans l’esprit de l'immense majorité de la nation espagnole, la fidé'ité à sa religion et à son roi. Ces sentiments rendaient impossible la formation d’un Etat fédéral tel que le coicevaient les fédéralistes d'Espagne.

Lorsque la révolution de 1868 eut forcé la reine Isabelle II à se retirer en france, les Cortès espagnoles proclamèrent roi le second fils du roi d'Italie sous le titre d’Amédée [*% (16 novembre 1850). Après un règne de deux ans, Amédée I®, désespérant de jamais arriver à rétablir la paix en Espagne, abdiqua (1 1 février 1873). Les Cortès proclamèrent alors la République ; au nombre des nouveaux ministres se trouva l’un des partisans les plus ardents de la forme fédérative, M. Py y Margall, Celui-ci, dès son arrivée au pouvoir, déposa un projet de loi instituant un régime fédératif et divisant l’Espagne en treize Etats confédérés. Les Cortès rejetèrent cette proposilion; mais Py y Margall, qui jouissait à ce moment d’une certaine popularité, et qui devait devenir sous peu chef du pouvoir exécutif, ne voulut pas abandonner son projet. L'Assemblée fut dissoute; de nouvelles Cortès constituantes, qui se réunirent au mois de juin, votèrent avec une docilité remarquable par 210 voix contre 2 une loi établissant en Espagne la République fédérale. Une commission fut nommée pour rédiger un projet de constitution fédérale; le projet fut présenté aux Cortès le 17 juillet. Mais précisément Py y Margail, le principal inspirateur de ce projet, se voyait forcé le lendemain de donner sa démission de chef du pouvoir exécutif. La nouvelle République fédérale était encore trop jeune pour pouvoir se passer de l’assistance de son fondateur. Puis les prétentions exagérées des provinces, l’anarchie qui gagnait l'Espagne entière effrayèrent les esprits sérieux, et l’on commença à désirer et à préparer une restauration monarchique. Le 26 décembre 1874 un pronuncramento du général Martinez Campos rétablit la monarchie

espagnole en faveur du fils d'Isabelle, Alphonse XIT. Ce fut là la fin de la Révolution, et en même temps du triomphe éphémère des idées fédératives en Espagne.

E. — Le mouvement fédéraliste actuel en Autriche- Hongrie. — Etat fédéral de Hongrie-Croatie-Slavonte. — La monarchie austro-hongroise se compose actuellement de deux grands États, l'Empire d'Autriche et le royaume de Hongrie, dont la situation l’un par rapport à l’autre estcelle caractérisée sous le nom d'union réelle(x),et dont

1. Sur la véritable nature de l'union réelle, qui n’est guère qu’une variante dela confédération d'Etats, V.infra. p. 332 n. 3 (£ette question a été traitée en détail par Jellinek, die Lehre von den Slaatenverbindungen, p.211 sq.). La monarchie austrohongroise n'est pas le seul exemple d'union réelle que nous offre le droit public européen actuel. C’est aussi le cas des Royaumes-Unis de Suède et de Norwège. Contrairement à ce qu'on a parfois soutenu, il s’agit bien 1à d’une union réelle et non d’une union personnelle ni d’un Etat fédéral. Ce ne peutêtre une union personnelle, puisque l'existence d’un monarque commun n’est pas accidentelle, et que l'extinction de la dynastie régnante n’entraînerail nullement la séparation des deux royaumes (V. l’art. 3 de l'acte d'union du 6 août 1815 : en cas d'extinction de la dynastie actuelle, le Riksdag de Suède et le Storthing de Norwège sont convoqués le même jour à l'effet délire un nouveau roi commun); ce ne peut être non plus un Etat fédéral comme l’a soutenu sir Travers-Twis, puisqu'il n'y a pas là un Etat de Suède-Norwège avec un organe fédéral commun, mais bien deux Etats distincts, possédant chacun Jeurs institutions séparées ; il n’y a de commun entre eux que la personne physique du roi; mais au point de vue constitutionnel le roi réunit sur sa tête deux personnalités juridiques distinctes. il est à la fois roi de Suède et roi de Norwège. Il n’y aurait d’ailleurs rien d’impossible à ce que les Royaumes-Unis de Suède et de Norwège subissent d'ici peu des modifications qui les rapprocheraient de la forme fédérative. Les rapports entre les deux royaumes sont actuellement très tendus; le Storthing norwégien réclame notamment, au lieu d’une représentation diplomatique commune aux deux pays, la création d’un ministère des

chacun est constitué lui-même par la réunion de plusieurs Etats ou provinces. Le royaume d’Autriche, appelé parfois Cisleithanie, et dont le nom officiel est : les royaumes et pays représentés au Conseil impérial (Reichsrath), se divise lui-même en royaume de Bohême, royaume de Dalmatie, royaume de Galicie et Lodomérie avec le grand duché de Cracovie, jrand duché d’Autriche au-dessous de l’Enns, grand duché d’Autriche au-dessus de l’Enns, comté-principauté de Tyrol, pays de Vorarlberg, etc. Le royaume de Hongrie comprend outre la Hongrie proprement dite lès autres pays ayant fait partie de la couronne de saint Etienne, c’est-à-dire la Croatie, la Dalmatie et la Slavonie.

Depuis le traité de Berlin de 1878, cette situation déjà si compliquée a été encore aggravée par la clause attribuant à l’Autriche-Hongrie l'administration de la Bosnie et de l’Herzégovine. Ces deux provinces ne font pas partie du territoire autrichien ni hongrois; en droit, elles

affaires étrangères, d’ambassadeurs et de consuls purement norwégiens ; or, c'est là une concession que la Suède se refuse énergiquement à faire : elle est d’ailleurs en effet presqu'impossible dans l’état actuel des choses puisque, au point de vue du droit international public, les deux royaumes, étant gouvernés par ün même souverain, ne forment qu'un seul pays par rapport à l'étranger. Aussi l’on prévoit le moment où la Suède se verra forcée, ou bien d’acepter la dissolution de l’union et de laisser la Norwège se gouverner à son gré, ou bien d'essayer

par la force des armes de la contraindre à respecter davantace

la lettre et l'esprit du contrat d'union de 1815, dont quelques clauses pourraient être au besoin raodifiéss de manière à mieux assurer la continuation de l’union. Sur l'union réelle entre la Suède et la Norwège, V. Jellinek, die Lehre von den Slaaten” verbindungen, p. 223 sq.; sur les difficultés survenues ces dernières années entre la Suède et la Norwège, V. la Revue du droit public et de la Science polilique, 189%, n° 2, p. 345 et n°6, p. 516, Chronique politique (Pays Scandinaves, articles de M. G, Hamilton, pro‘esseur à l’Université de Lund.)

sont restées soumises à la souveraineté de la Turquie ; mais cette souveraineté est purement nominale, ce n’est qu’un «udum jus, et l’Autriche possède vis-à-vis d’elles toute la réalité du pouvoir. C’est là une situation unique en droit international et d’ailleurs essentiellement transitoire. Mais, même en faisant abstraction de ces deux provinces, les rapports qui existent tant entre l’Autriche et la Hongrie qu'entre les provinces ou Etats qui composent chacune d’elles, sont assez compliqués pour que les auteurs n’aient jamais pu arriver à une entente complète sur la dénomination à accorder à ces divers Etats.

a) C’est pour les provinces du royaume d’Autriche qu’il y a le moins de difficultés. Certes, les Assemblées locales (Landtage) de ces provinces possèdent des attributions très étendues, mais seulement sur leur territoire respectif ; elles ne participent nullement comme telles à la formation de la volonté souveraine ; il n’y a donc là qu’un Etat unitaire appliquant à ses provinces les principes du self-government, et non un Etat fédéral ni a fortiori une Confédération d'Etats.

b) Les difficultés augmentent beaucoup pour le royaume de Hongrie et ses parles annexae, la Croatie-Slavonie- Dalmatie. Un auteur autrichien, Jellinek (1), soutient qu'il n’y a là aussi qu’un Etat unitaire, mais poussant la décentralisation aussi loin que possible, et présentant de plus cette particularité remarquable que son autonomie ne peut lui être enlevée sans son consentement (art. 70 du compromis hongrois-croate); un autre auteur, Ulbrich (2), voit dans les rapports qui existent entre ces pays une union réelle d’une nature particulière, qu’il désigne sous le nom d’unio realis inaequalis.

1. Die Lehre von der Slaatenverbindungen, p. 30, et surtout p. 76,n. 15.

2. Die réchtliche Natur der ôsterréichisch-ungarischen Monarche, p. 66 (Prague, 1879),

La seconde de ces théories n’est pas soutenable en pré: sence de l’article 1 du compromis politique conclu en novembre 1868 entre la Honyrie et la Croatie, qui décide que ces pays forment « une seule et même communauté politique », même à l’égard des autres provinces ou Etats de la monarchie austro-hongroise et de l’article 3 qui décide que ces pays devront avoir « une seule et même législation et un gouvernement commun pour l’exécution. » L’on ne trouve nullement ici le signe caractéristique de l’union réelle, la réunion dans une même personne, physique de deux souverainetés juridiquement distinctes ; il y a, au contraire, une souveraineté unique exercée par: le roi de Hongrie, qui est « couronné d’une seule et même: couronne, par un seul et même couronnement, pour tout l’ensemble des pays de Saint-Etienne » (art. 2), et par un organe commun, une Diète composée des représentants des deux pays.

La théorie de l’union réelle écartée, il reste le choix entre deux opinions, celle adoptée par la grande majorité des auteurs, qui voit dans la Hongrie et la Croatie-Slavonie, un Etat unitaire, et une autre opinion, peu répandue, mais qui cependant, me semble plus exacte, d’après laquelle ces pays formersient par leur réunion un État fédéral proprement dit (1).

La première de ces théories est inconciliable avec le texte et l'esprit du compromis de 1868 entre les deux pays. Ce compromis se présente à nous, non comme une loi imposée par la Hongrie à des communautés ‘politiques inférieures, mais comme un contrat conclu entre États maîtres de leurs destinées : « La Hongrie d’une part et la Croatie de l’autre ont conclu l’accord sui ant... », dit le préambule; et le texte répète fréquemment les mots

1. Cette théorie a été soutenue par Bidermann, Législation autonome de la Croatie, p. 20 (Gand, 1875),

d'accord, de co npromis, etc. Et l’article dernier tire de là une conséquence remarquable en décidant que « ce compromis ne pourra être l’objet de la législation spéciale de chaque partie contractante, et qu'il n’y pourra être apporté de modifications que suivant le mode employé pour le conclure et avec le concours de tous les pouvoirs qui y ont participé » {r). De plus, il existe dans chacun

1. Cet argument serait, à lui seul, insuffisant, car on peut con cevoir à la rigueur qu'un Etat unitaire accorde à une de ses provinces des droits qu'il s'engage à ne pas lui enlever sans son consentement. Mais de semblables contrats, en matière de droit public, entre l'Etat souverain et une des collectivités qui sont soumises à son autorité, sont contraires à la notion moderne de l'Etat, dont les rapports avec les personnes physiques ou morales qui existent sur son territoire s’effectuent par ia voie de la législation, non du contrat (Cf. Jellinek, toc. cit., p. 142). Aussi ces contrats, déjà peu fréquents dans les Etats fédéraux malgré la situalion toute particulière qu’occupent les Etats particuliers vis-à-vis de l'Etat central, sont-ils très rares dans l'Etat unitaire moderne. De plus, il est à peu près sans exemple qu'ils portent,comme ici, non pas sur tel ou tel droit déterminé, mais sur l’ensemble des rapports qui existent entre les deux pays * une semblable situation ne pourrait guère avoir dans l'Etat unitaire qu’un caractère provisoire; elle constituerait une première élape dans la voie del’annexion complète d'un Etat parun autre,ou au contraire de l’affranchissement définitif d’une ancienne province (V. sur {ous ces points infra, 2 partie, chap. III. Dans tous les cas, même en admettant la possibilité de ces contrats de droit public entre Etat et province, il est impossible qu’un Etat unitaire accorde à une ou plusieurs provinces, par un contrat de ce genre, Le droit de participer à la souveraineté, à la formation de la volonté suprême de l'Etat, et consente à la création, au-dessus d'organes particuliers, représentant chaque partie distincte de l'Etat, d'organes communs représentant l’eusemble de ces parties distinctes, l'Etat tout entier. C’est là une chose à laquelle un Etat unitaire ne peul consentir sans se transformer par là-même en Elat fédéral (V. infra, 2° partie, titre 1,chap. HT, 2 sect. IL.) :or,on va voir que c’est précisément ce à quoila Hongrie a consenti en 1868 vis-à-vis dela Croatie-Slavonie.

VE

des deux pays une Diète particulière possédant des attributions très étendues (1); et l’article 47 décide que pour toute attribution qui n’a pas été réservée par le compromis à la Diète commune ou au gouvernement central, « la Croatie Slavonie-Dalmatie jouira, tant en ce qui concerne le pouvoir législatif que le pouvoir exécutif, d’une complète autonomie. » Et il est impossible de dire qu’il n’y a là qu’un exemple de self-government très étendu, et que la Croatie n’en forme pas moins une simple province d’un Etat unitaire, la Hongrie; car, si cela était, il n’existerait à côté de la Diète particulière croate (et des assemblées particulières des autres provinces de la Hongrie) qu’un pouvoir suprême, celui de l’État souverain et unitaire de Hongrie, tandis qu’il existe aussi, pour l’ensemble des provinces de la Hongrie proprement dite, un gouvernement hongrois particulier, la Diète et le ministère hongrois ; et alors, au-dessus à la fois de ce gouvernement particulier et de celui de la Croatie, des organes communs, notamment une Diète commune, qui ne peut être qu’une Diète fédérale, et qui est seule compétente pour toutes les affaires communes aux deux États.

Jellinek, pour prouver qu'il n’y a là qu’un Etat unitaire, dit que « la Croatie et la Slavonie participent à la formation de la volonté suprême hongroise par les députés qu’elles envoient à la Diète hongroise, que les affaires particulières de ces deux pays se trouvent sous le contrôle de l'Etat hongrois en ce sens qu’un ministre slavoncroate-dalmate, responsable envers la Diète hongroise, est membre du conseil des ministres hongrois et y a voix délibérative (art. 44), et que le chef du pouvoir exécutif croate-slavon, le ban, responsable envers la Diète parti-

1. V. les articles 5 sq., qui établissent la répartition entre les affaires communes et les affaires particulières de chaque Etat.

culière de ces pays, est nommé sur la proposition et sous le contre-seiny du ministre président hongrois » (1)

Tous ces aryumints pourraient être de quelque poids dans la discussion, s'ils étaient exacts ; mais tel n’est pas leur cas : dans tout le prssage de Jellinek que je viens de citer, ilfaut, pour se conformer au texte du compromis, remplacer partout le mot hongrois par le mot commun (2), de sorte que les arguments de Jellinek, non seulement perdent toute valeur, mais même peuvent être retournés contre lui. La Hongrie-Croatie-Slavonie forme donc bien un Etat fédéral, puisqu'elle possède, à côté et au-dessus des gouvernements locaux, des organes communs dans lesquels se trouve réalisée la participation des deux pays à la formation d: la volonté suprême de l’Etat, et que c’est là précisément, on le verra, la caractéristique essentielle de l'Etat fédéral (3).

c) Il reste maintena 1t à examiner quelle situation occupent l’un par rapport à l’autre les deux grands Etats réunis sous le sceptre des Habsbourg, l'Autriche et la Hongrie. Ici aussi il s’est élevé quelques controverses sur la véritable nature de cet‘e union, et quelques auteurs autrichiens ou étrangers ont cru pouvoir y reconnaître les ca-