Dans certaines unions, les relations avec les puissances

il suffit pour s’en convaincre, de comparer le rôle qué Joue actuellement en Europe l’Empire allemand avec celui qu'il a joué dans la première moitié de ce siècle. L'Etat fédéral se trouve aujourd’hui en fait aussi capable d’attaquer ou de se défendre que l’Etat un'taire.

Le même inconvénient se retrouve, au point de vue du droit constitutionnel, dans les relations du pouvoir central avec les Etats particuliers. est même en général parce que le pouvoir central est faible à l’intérieur et ne peut se faire respecter de ses membres, que l'étranger ne le respecte pas davantage. Certaines confédérations, : l’ancienne Suisse et la Confédération germanique de 1815 par exemple, ont montré les tristes résultats que ne peut manquer de produire la faiblesse excessive d’un pouvoir central impuissant à se faire obéir de ses membres et à faire cesser les rivalités politiques ou religieuses qui ne cessent de les diviser. De plus, toutes autres circonstances égales, en cas de difficultés survenant entre le pouvoir central et l’un ou quelques-uns des gouvernements locaux, la situation est toujours beaucoup plus grave pour l'Etat fédératif que pour l'Etat unitaire, à cause de la situation légale des Etats particuliers, toute différente de celle de simples provinces ou départements, et du patriotisme local qui porte les habitants à donner toujours raison à leur législature particulière. Mais comme le précédent, cet inconvénient est beaucoup moins grave dans l'Etat fédéral que dans la confédération d’Etats ; la sim-

étrangères forment à elles seules la presque totalité des attributions fédérales. C'était le cas de l’union provisoire entre les Etats de l'Amérique centrale, union dont les effets devaient se borner « à unifier la représentation extérieure des Etats » ; l’article 4 spécifiait que « les Etats ne font nullement abandon de leur autonomie et indépendance dans la direction de leurs affai-

res extérieures » (Cf. supra, p. 311, n. 1).

ple comparaison de ce que sont aujourd’hui les deux Etats que je viens de citer, la Suisse et l'Allemagne, avec ce qu’ils étaient avant leur transformation en Etat fédéral, suffit à le démontrer d’une manière évidente.

Un troisième inconvénient du système fédératif, réside dans la complication inhérente à ce système, par suite de la superposition d’un gouvernement central à des gouvernements locaux préexistants. Le système fédératif, a dit Tocqueville, met nécessairement en présence deux souverainetés. Le législateur parvient à rendre le fonctionnement de ces souverainetés aussi simple et aussi égal que possible, et il peut les renfermer toutes deux dans des sphères nettement tracées, mais il ne saurait faire qu’il n’y en ait qu’une, ni empêcher qu’elles se touchent en quelque endroit. L’on verra plus tard (1) ce qu’il faut penser de cette théorie d’une double souveraineté, aujourd’hui très combattue; mais quelque solution qu’on adopte sur ce point, il n’en faut pas moins reconnaître que le système fédératif suppose nécessairement l'existence de deux sortes de gouvernements, l’un central, les autres locaux, possédant des attributions qu'ils exercent tantôt concurremment, tantôt à l’exclusion l’un de l’autre, et que la détermination des attributions respectives de chacun d’eux donne parfois lieu à de graves difficultés. Ces difficultés se présentent surtout à l’occasion de la question délicate de la révision de la constitution, lorsqu'il s’agit de décider comment et par qui les attributions d’un de ces deux pouvoirs pourront être modifiées en sa faveur ou à son détriment; ici plus encore qu'ailleurs on se trouve souvent entraîné, pour sauvegar. der les divers intérêts en cause, à user d’une certaine complication de moyens, qui a l’inconvénient de rendre parfois très difficile l’adoption des réformes les plus