V. infra, 2° partie, titre I, chap. III, 2e section

nécessaires. Maïs si ces inconvénients sont, dans une certaine mesure, à peu près inévitables, une constitution hien faite peut cependant les réduire à des proportions très restreintes, et rendre extrêmement rare tout conflit de pouvoir entre les autorités locales et fédérales.

A côté de ces inconvénients que la théorie seule. suffirait à indiquer, il en est d’autres que révèlent les faits et la pratique. Dans la plupart des confédérations d'Etats et des Etats fédéraux, surtout au début, au moment de la rédaction de l’acte fédéral, de nombreuses difficultés surgissent en général entre grands et petits Etats, entre Etats riches et Etats pauvres (1). Les grands Etats sont

toujours portés à considérer comme seuls justes les modes de répartition d’après lesquels l’influence sur les affaires fédérales est en proportion de la population et de l'importance de chaque Etat, tandis que les petits Etats trouveraient très équitable que chaque Etat, petit ou

4. Le chiffre de la population n’est pas en effet le seul élément dont il soit nécessaire de tenir compte. Il est naturel par exemple que les Etats qui jouissent au moment de la conclusion du pacte d'union d’une situation financière brillante tiennent à la conserver, tandis que les Etats grevés d’une dette publique considérable ont tout intérêt à demander que le pouvoir central prenne à sa charge les dettes de tous les Etats. Si quelques-uns des Etats vnt un commerce florissant, une industrie très développée, et que les autres ne jouissent pas de ces avantages, si les uns sont protectionnistes et les autres libreéchangistes, il sera également très dilficile de concilier leurs exigences mutuelies : les uns voudront continuer à profiter de leurs avantages actuels, les autres exigeront que la législation douanière appartienne au pouvoir fédéral, ainsi que les revenus produits par les droits à l’entrée ou à la sortie des marchandises. Ce sont en grande partie des difficultés de cette nature qui ont retardé et retardent encore la solution définitive du projet de fédération des colonies australasiennes de l'Angleterre.

tie grand, ait exactement les mêmes droits dans l’association qu’il contribue à former.

Cette question se pose surtout au sujet de la représentation des Etats dans l’Assemblée fédérale, et sa solution varie suivant la manière dont on envisage l’association. Est-elle considérée comme une association de droit international public, une association entre Etats souverains, et c’est le cas, on le verra, des confédérations d’Etats, il semble naturel que tous les Etats, également souverains et indépendants, soient placés sur le pied d’une parfaite égalité de droit : chaque Etat n’a alors dans l’Assemblée fédérale, sorte de Congrès de diplomates, qu’un nombre déterminé de représentants, qui est le même pour chacun (1).

Cette solution est certes la plus simple et 1e plus égalitaire ; mais elle n’en est pas moins très dure pour les grands Etats, et même peu conforme à l'intérêt bien entendu de l’ensemble des membres. Il est nécessaire qu’il existe une certaine proportionalité entre les droits et les devoirs, les honneurs et les charges. Un État qui contribue à lui seul aux dépenses communes plus que tous les autres réunis, comme c'était le cas, par exemple, pour la province de Hollande dans la Rapibtique des Provinces-Unies, ne peut évidemment supporter le risque de se voir à tout moment mis en minorité dans l’Assemblée fédérale par le vote des délégués de petits États dont les intérêts peuvent être très différents des siens. On se voit forcé de parer à ce danger par l'établissement de règles diverses, notamment la nécessité du consentement de tous les membres pour la validité des décisions fédérales, ou tout au moins de celles qui présentent une

1. C'est ce qui avait lieu par exemple dans la République des Provinces-Unies et dans la Confédération suisse sous le pacte iédéral du 7 août 1815.

certaine importance. Mais alors le pouvoir central est frappé d’impuissance, l’unanimité requise ne pouvant presque jamais être obtenue; des résolutions desquelles dépend parfois l’existence même de la confédération ne peuvent être adoptées, et le gouvernement fédéral se trouve acculé à la triste nécessité de sortir d’une situation aussi dangereuse par un coup d'Etat ou de laisser la confédération exposée sans défense aux at'aques deses ennemis (1). De tels principes étaient inconciliables avec le bon fonctionnement de tout système fédératif, et les grands Etats fédéraux actuels ne pouvaient les adopter.

Ce sont les Etats-Unis qui les premiers ont trouvé le moyen de concilier les exigences légitimes des grands Etats avec la sécurité des petits. D’après leur constitution fédérale de 1787, le pouvoir législatif fédéral se compose de deux Chambres; dans l’une, qui représente plus spécialement les Etats comme tels, chaque Etat a le même nombre de voix, quelle que soit son importance ; dans l’autre, qui représente l’ensemble de la nation, le chiffre de la population est la seule base qui serve à fixer le nombre des députés. Ce système très équitable a été successivement adopté par tous les Etats fédératifs ; il évite également l'injustice d'une assimilation parfaite entre les grands et les petits Etats, et le danger de l’annihilation de ceux-ci par les premiers.

Il reste un dernier inconvénient de la forme fédérative, qui, lui, n’est que l’exagérat on d'une des qualités de ce système. S'il est en effet très avantageux que des provinces différant entre elles par les mœurs et les usages

1. C'est en grande partie à des causes de ce genre que la République des Provinces-Unies et la Confédération suisse ont dû de voir le régime fédératif qui s’y trouvait établi depuis plusieurs siècles, au moins pour le second de ces pays, s’écrouler immédiatement sous les premiers coups de la Révolution fran-

çaise,

puissent avoir chacune, sur les points où elles diffèrent les uns les autres, leur législation particulière, et éviter ainsi l'application d’une législation uniforme qui pourrait ne s'adapter parfaitement aux besoins d'aucune d’elles, il n’est pas moins certain en revanche que le manque d’uniformité législative, quand il est poussé trop loin, peut entraîner à sa suite les inconvénients les plus yraves. Lorsque sur des points aussi importants que le mariage, les successions, le droit des obligations, la faillite, les brevets d'invention, le système des monnaies, des poids et mesures, il suffit de franchir les limites d’un des Etats particuliers pour se trouver soumis à des règles toutes différentes et parfois contradictoires, il s’ensuit dans les relations civiles ou commerciales, dans les actes de la vie les plus importants, un manque de sécurité et souvent un encouragement à la fraude, qui peuvent devenir un véritable fléau pour la nation qui tolère un tel état de choses. Mais il faut remarquer qu’une semblable situation devient de plus en plus rare : l’expérience a fait connaître quelles étaient les matières où une législation uniforme était nécessaire ou favorable au bon fonctionnement de la constitution et au développement de la prospérité publique, et les constitutions fédératives modernes ont eu soin de réserver au pouvoir central le droit de réglementer toutes ces matières par des lois fédérales, applicables par conséquent à l’ensemble de la nation. Depuis quelques années les partisans du selfgovernment reprochent même à certains Etats fédératifs de faire preuve de tendances exagérées dans le sens d’une unification législative à peu près complète, La vérité est qu'il s’agit ici de l’éternelle lutte entre les partisans de la centralisation et ceux de la décentralisation : des luttes de ce yenre peuvent survenir plus fréquemment dans les Etats fédératifs que dans les Etats unitaires et surtout y acquérir plus d’âpreté, à cause de. la,

situation kégale des Etats particuliers: mais il est impossible de voir dans la trop grande multiplicité des lois ou des coutumes un inconvénient qui soit naturel à la forme fédérative, ni surtout, comme on l’a dit parfois, un inconvénient qui en soit inséparable.

La conclusion à tirer de cet examen des avantages et des inconvénients de la forme fédérative, c’est que, si elle a puissamment contribué au développement de certains Etats, si elle offre pour des Etats décidés à conserver leur autonomie et trop petits cependant pour vivre isolés, des avantages que l’on chercherait vainement dans toute autre organisation politique, si elle paraît devoir avant longtemps remplacer avantageusement dans certains pays soit la forme unitaire, soit une forme d’union moins perfectionnée que la forme fédérative, il serait en revanche évidemment ridicule de recommander son adoption comme un remède universel aux maux dont peuvent souffrir les Etats modernes. C’est ce que faisait Proudhon (1) lorsqu’il affirmait que la forme fédérative seule permettait de réaliser la transaction nécessaire entre les deux principes oppposés d'autorité et de liberté, et que la combinaison de ces deux principes réalisée par l'adoption du système fédératif, rendait seule possible la formation d’une constitution à la fois bonne et durable.

Les théories de Proudhon ont trouvé des partisans à l'étranger. Py y Margall, le fondateur de l'éphémère République fédérative d’Espagne (2), écrivit deux ouvra-

4. Du principe feédératif, Paris 1863; V. nolamment, p. 68 sq. Montesquieu lui-même élait tombé dans la même exagéralion, lorsqu'il disait dans un passage déjà cité (V. supra, p.332), que la forme fédérative était la seule qui permit de concilier les avantages des grands et des petits Etats, la majesté de la monarchie et les bienfaits de la république, l’ordre et la liberté,

2, V. supra, p. 3114,

oi

ges (1) pour démontrer que tous les Etats avaient en eux ce‘qu'il fallait pour former un Etat fédératif, et qu’ils ne trouveraient que dans l’adoption de cette forme la solution de leurs difficultés d’ordre intérieur aussi bien que de celles d'ordre international. Il s’appuie sur ce fait que dans les Etats les plus unitaires, il estimpossible de confondre entre eux les habitants des diverses provinces, séparés encore aujourd’hui par des différences de races et de traditions, La variété est donc un fait dont on ne peut faire abstraction lorsqu'il s’agit de donner à un peuiple son organisation politique ; l’unité dans la variété est ci la seule unité qu’il soit possible d'obtenir ; et ce n’est que par l’adoption de la forme fédérative que l’on pourra arriver à ce résultat. D’après Py y Margall, la fédération est l'idée la plus vivante de notre siècle, et elle réussira à passer à l’état de fait chez tous les peuples. Un auteur allemand, Frantz, s’est montré aussi affirmatif dans ses conclusions. Pour lui comme pour Py y Margall, la forme fédérative est le principe directif de la société moderne ; c’est un remède à tous les maux; elle permettra de résoudre aussi bien la question sociale que les questions politiques (2).

À côté de semblables théories, on peut en citer d’autres, non moins exagérées en sens inverse, d’après lesquelles la forme fédérative n’est jamais qu’une forme inférieure, à cause de sa complication même et de la coexistence de deux souverainetés sans cesse en opposition d'intérêts. Elle ne constituerait d’ailleurs jamais qu’un régime de transition, destiné à faire place tôt ou tard à lunique forme définitive que puisse adopter l'Etat moderne, la forme unitaire (3).