Causes d'ordre administratif

Elles procèdent naturellement des causes d'ordre législatif et sont relatives aux détails d'application de la loi. Elles concernent plus spécialement l'inscription des assurés, découlent des difficultés auxquelles les diverses interprétations administratives et judiciaires ont douné lieu, et se réfèrent au décret d'administration publique du 25 mars 1911. Nous nous arrêterons ici plus particulièrement aux choses de Côte-d'Or ; il ne sera pas difficile d’ailleurs d’en tirer une conclusion d'ensemble : les mêmes difficultés ont à peu près partout déterminé les mêmes façons d’agir de administration.

1° Inscription des assurés.

La division des assurés en assurés obligatoires et en assurés facultatifsa donné lieu à cesdifficultés. L'article premier de la loi des retraites était extrêmement général ; les instructions du début furent imprécises : on veut aller vite en besogne ; un travail fébrile est

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demandé dans toutes les préfectures; la loi votée le 9 avril 1910 devait entrer en vigueur le 3 juillet 1911 ; les premières instructions remontent au 10 mars 1911.

Il serait fastidieux de reproduire ici les attributions générales des préfets et des maires; nous nous bornons à ce sujet à renvoyer le lecteur aux circulaires des 10 mars, 29 mars et 1% juillet 1911. Ce qu'il faut en retenir, c’est ce détail que les assurés devaient être mis en possession de leurs cartes annuelle et d'identité le 3 juillet 1911 au plus tard. Pour être fait à temps, le-travail d'inscription du début fut mal exécuté; il ne suffisait pas d'inscrire les assurés, il fallait aussi vérifier leurs droits à l’assurance et préparer les relevés de compte, dits « relevés récapitulatifs » qui, comportant tous les renseignenrents requis sur les cartes annuelles, devaient servir de fiche pour chaque assuré. La raison eût voulu que la confection des cartes annuelle et d'identité ainsi que celle des relevés récapitulatifs se fit au même moment; le temps matériel faisait défaut; l'emploi d'un personnel nombreux n’était pas aisé (les traitements étaient modestes, et le paiement n’en était pas régulier). Aussi, dans de nombreuses préfectures les instructions ministérielles n’ont été suivies que dans leur esprit : les cartes et relevés non établis pour le 3 juillet le devaient être un peu plus tard; un travail sérieux, et qui tint, fut préparé. Ce raisonnement était sage : il a donné les meilleurs résultats dans tous les départements où il a été suivi. Dans certains autres où l’on s’attacha à suivre les instructions à la lettre, un secrétaire général ordonna froidement à son chef de service de s'arranger à sa

guise, l'achèvement du travail lui important seul ; le résultat ne se fit pas attendre : les cartes furent bien envoyées à l’époque voulue, mais elles étaient incomplètement établies; les relevés récapitulatifs (fiche de l'assuré à conserver à la préfecture) n'étant pas confectionnés, il en est résulté des difficultés d'ordre intérieur presque insurmontables.

Les travaux de confection des cartes devaient suivre ceux d'inscription el de vérification des dossiers. Pour l'inscription des assurés, des assurés obligatoires plus spécialement, une commission fut instituée, composée du maire, président, et de deux membres choisis parle conseil municipal, l’un parmi les employeurs, l’autre parmi les salariés (art. 2, D. 25 mars 1911). Ce rouage, qui a plus ou moins bien fonctionné et qui actuellement paraît tout à fait inutile, n’était, en général, pas très compétent, surtout dans les petites campagnes. Le système qui aurait confié l’établissement des listes aux maires et secrétaires de mairie et la vérification des dossiers à une commission spéciale siégeant au chef-lieu du département eût donné un résultat certainement meilleur, quoique inutile, attendu que les décisions du préfet en matière d’inscription sont susceptibles d’un recours contentieux. Au début les inscriptions ont surtout été faites d'office (1) : personne ne voulait se soumettre à l'obligation imposée par la loi; plus tard, quand les personnes âgées reçurent une pension sans rapport avec les quelques centimes versés, ce fut une véritable ruée. La chose fut

() Voir p. 5.

observée plus spécialement encore à la suite du vote de l'article 62 de la loi du 27 février 1912, modifiée par celle du 11 juillet suivant, relativement au délai de rétroactivité accordé aux assurés pour bénéficier des avantages de la période transitoire.

Au 8 novembre 1912, il existait encore en Côted'Or 15,000 cartes en souffrance, 10,000 demandes d'inscription à examiner et environ 8,000 demandes de liquidation de pension à instruire (1).

Or, les divergences de vue relatives aux inscriptions étaient extrêmes selon les départements. La jurisprudence n'étail pas encore établie et, en raison de l’obseurité des textes, la Direction générale n'avait pas donné des instructions précises. Iciétaient suivis les errements anciens, qui consistaient à inscrire le plus grand nombre d’assurés : on tenait à une application rapide et très large de la loi des retraites ; ailleurs, les inscriptions, dans un esprit inverse, étaient raréfiées. D'autre part, les subventions accordées aux services préfectoraux pour l’application avaient été fâcheusement fixées en principe à O0 fr. 20 par assuré (2). Dans les gros centres industriels, les services départementaux, normalement constitués avec le matériel et le personnel indispensables, parvenaient à faire leur tâche ; dans d’autres, l’exiguité des crédits empêchait de sortir d'embarras, à moins, pour obtenir les ressources utiles, que d'inscrire un grand nombre d’assurés. Au ministère, on voulait des chiffres. Il y avait loin de la coupe aux lèvres. On a pu se rendre compte, par

(1 Journal Le Rappel socialiste, n° 329, du 3 mai 1913. (2) Circulaire du 10 mars 1911.

la computation des échanges de cartes annuelles, que leur nombre n'était pas en rapport constant avec le nombre des assurés inscrits.

Ainsi, en comparant les statistiques du Ministère du travail, publiées dans le Rapport annuel au Président de la République, pour les années 1913 et 1914 (1), on remarquera que, dans la Côte-d'Or, où depuis le début de l'application de la loi jusqu’au 1* janvier 1914, le chiffre des assurés a varié de 75,246 à 93,381, le nombre des cartes échangées a été supérieur, en proportion, à celui de celles transmises aux Caisses, pendant la même période, par le département de la Loire, où le nombre des assurés a varié de 133,045 à 155,512. De 1911 au 31 décembre 1913, il a été transmis 83,013 cartes aux caisses d'assurance, alors que le département de la Loire, qui a compté cependant pendant la même période de 57,799 à 62,221 assurés de plus que la Côte-d'Or, n'a transmis que 85,722 cartes, soit 2,709 en plus (2).

Sans revenir aux détails déjà donnés sur les difficultés théoriques inhérentes à la distinction des assurés, il faut faire connaître comment, en fait, la loi a été appliquée : à cet effet, nous ne pouvons mieux faire que d'exposer ce qui s’est passé en Côte-d'Or, les mêmes errements ayant été suivis un peu partout. À

Les deux catégories d’assurés ont été mal déterminées. Ainsi, l'inscription fut faite à l'assurance

(1) Pages 135, 137 et 141 du Rapport de 1913, et 87, 89 et 93 du Rapport de 1914. \

(2) Pages 135, 137 et 141 du Rapport de 1913, et 87, 89 et 93 du Rapport de 1914.

obligatoire des nourrices allaitant chez elles les enfants de l’assistance publique ou des particuliers, ou encore des petits artisans de campagne travaillant pour une clientèle (laveuses au bateau, blanchisseuses, etc.), au même titre que les domestiques ou ouvriers d'usine (1). On a dit sans doute que le criterium devait être pris dans le contrat de travail ; en vérité, au début, tout salarié fut inscrit à l’assurance quelque minime qu'était son salaire. Les femmes d’instituteurs obtinrent leur inscription en qualité de maîtresses de couture, de gardiennes de la boîte de secours communale, de balayeuses des classes, de gérantes du téléphone, gardiennes d’enfants, elc.? toutes fonctions qui ne sont guère rémunérées que de 30 à 100 francs par an. De même des instituteurs publics obtinrent leur inscription à l'assurance obligatoire en qualité de secrétaires de mairies, et des cultivateurs comme-« remonteurs de l'horloge municipale. » Enfin la complaisance des mairies était telle qu'elles n’hésitèrent pas-à inscrire à l’assurance obligatoire des aveugles, des paralytiques, des personnes à charge de la commune et incapables de se livrer à aucun travail rémunérateur. Le but réel était, moyennant quelques centimes ou francs, de faire de ces indigents des rentiers; et la combinaison allégeait d'autant les dépenses communales nécessitées par la loi du 14 juillet 1905 sur l'assistance.

La propagande énorme, faite par ordre des pouvoirs

(1) Ces errements, qui n’ont pas été suivis uniquement en Côted'Or, ont fait d’ailleurs l’objet d’un article très intéressant de

M. Daniel Massé, juge de paix, dans L'Aclion, du 5 août 1912.

publics, avait fait admettre ainsi presque toutes les petites gens à l'assurance. Il fallut revenir en arrière, les nécessités budgétaires l’exigèrent. Les révisions de listes faites avec plus de rigueur, amenèrent des difficultés de toutes sortes. Les instituteurs de campagne, qui avaient été les premiers propagandistes, se trouvèrent dès lors aux prises directes avec les réclamations des intéressés; ennuyés et exaspérés par les récriminations des assurés inscrits irrégulièrement et se prétendant lésés, ils cessèrent, en nombre, d'apporter à l'application de la loi une collaboration précieuse. De propagandistes, ils devinrent détracteurs, et ils ont fait autant de mal qu'au début ils avaient fait de bien.

Au surplus cet état de choses, abstraction faite de la question de révision administrative, tenait à ce que la loi des retraites a donné aux secrétaires un surcroît de travail mal rémunéré. Il est de fait, et c’est un reproche aisé contre le Ministère du travail, qu'il n’apprécie pas suffisamment les efforts des petits employés ou auxiliaires et ne récompense pas

équitablement les services rendus. Les instituteurs

déjà atteints dans leur amour-propre se virent ensuite rayés des listes d’assurés comme soumis au régime des pensions civiles (1), tandis qu'’étaient rejetées les demandes formées par leurs femmes à titre de maîtresses de couture, balayeuses des classes, etc. Ne pouvant dès lors profiter eux-mêmes d’une loi à l'observation de laquelle ils n'avaient d’abord aperçu que des avantages, et se montrer en exemple aux

(1) Arrêt de Cassation du 27 février 1912, Revue pratique des R. O. P., mars 1912, p. 380.

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populations ouvrières et paysannes, ils changèrent de tactique.

2 Applicalion du régime transitoire.

En Côte-d'Or, et le fait n’est malheureusement pas spécial à ce département, la grosse erreur, qui risque de mener la loi des retraites ouvrières et paysannes à une faillite complète, procède de l'application du: régime « transitoire ». D’après l'article 36, K 5, de la loi, les femmes et veuves non salariées des assurés des titres I et V, ainsi que les salariés dont le salaire annuel est supérieur à 3,000 francs mais ne dépasse pas 5,000 francs, ne pouvaient bénéficier que du régime normal de la loi. Par suite d’une erreur d'interprétation, le service des retraites dans la Côte-d'Or crut devoir faire état des avis ou des questions et réclamations adressées au Ministère du travail par quelques parlementaires (1) et accorder le bénéfice du régime transitoire à toutes les femmes d’assurés. Il fut poussé dans cette voie par la Caisse fédérale mutualiste de l'Est qui n’hésita pas à publier dans les quotidiens et les journaux de la région la lettre suivante que nous reproduisons à titre de curiosité (2) :

«€ Une interprétation nouvelle de la loi du 5 avril 1910 permet aux femmes du cultivateur, du vigneron qui aident leurs maris au travail des Champs ou des

(1) M. Paul Morel, député (Séance du 21 décembre 1911, Journal officiel du 22 décembre, p. 4167, col. 3).

(2) Extrait du journal Le Progrès de la Côle-d'Or, numéro du 24 mai 1912.

vignes, à la femme du petit commerçant qui exploite avec son mari, à la femme du salarié qui tient ellemême un petit magasin, de profiter des avantages importants concédés aux assurés facultatifs par le régime transitoire. Elles n’ont pour cela qu'à produire à la mairie de leur résidence : 1° un certificat de non-imposition pour les années 1908 à 1912, délivré gratuitement par le percepteur ; 2° une attestation de deux témoins (propriétaires imposés au rôle foncier pour les cultivatrices et vigneronnes, patentés pour les commerçantes) qui certifient que la demanderesse exerce sa profession depuis une époque antérieure au 3 juillet 1908, et qu’elle travaille habituellement ;seule ou avec les membres de sa famille. La Caisse fédérale mutualiste de l'Est, en rendant publique cette interprétation, informe les assurés qu’ils peuvent s'adresser au bureau ouvert au public à la Maison de la Mutualité, rue des Forges, à Dijon, tous les jours ouvrables de midi à 7 heures, et prendre tous les renseignements dont ils pourraient avoir besoin, sur le fonctionnement des retraites ouvrières et paysannes. Il est rappelé également aux assurés, âgés de plus de trente-cinq ans que le dernier délai pour bénéficier des allocations spéciales de l'Etat expire le 1“ juillet prochain. » À

Tout paraissait devoir marcher à souhait. Les demandes d'inscription affluaient. Qui, en effet, aurait négligé de verser quelques centimes ou quelques francs pour bénéficier d'avantages spéciaux et exceptionnels? L’attention du ministère fut appelée sur celte interprétation onéreuse pour le budget, et

la circulaire du 19 décembre 1912 vint apporter des précisions et faire subir à la loi un premier coup. Avant de se conformer à ces instructions ministérielles qui allaient apporter une perturbation considérable dans les services, les préfets tinrent à en signaler les conséquences. Dans un premier rapport, celui de la Côte-d'Or crut, avec raison, devoir attirer l'attention du ministre spécialement sur la condition des femmes de cultivateurs. Il signala que le service des R. O. P. de son département, eu égard aux idées émises par certains membres du Parlement, avait pris comme criterium de ses décisions la simple « condition de fait » et accordé le bénéfice du régime transitoire à toutes les femmes de cultivateurs travaillant avec leur mari. Question de droit civil à part, il est certain, en effet, que la femme de cultivateur prend sa large part dans l'exploitation agricole et que sa responsabilité, pour n'être pas reconnue juridiquement, est au moins égale à celle de son mari. Il faisait, en outre, remarquer, avec autant de raison, que le cultivateur est dans l'impossibilité absolue de diriger seul son exploitation agricole, et que, occupé en général par la culture des terres, la vente des récoltes et de l'achat des animaux de ferme, il laisse à sa femme la gestion intérieure de la maison, le soin de la laiterie, de la vente de ses produits et aussi des soins aux animaux (bétail, basse-cour, etc.). N’est-elle pas en fait celle qui a le moins de loisirs ? En conséquence, il déclarait que retirer pour ces causes le bénéfice du régime transitoire aux femmes de cultivateurs susciterait des réclamations sans nombre,