CHAPITRE IL

77 — Eninstituant les juges de paix par la loi des 16-24 août 1790, l'Assemblée constituante avait décrété qu'ils seraient désignés à l'élection, comme les membres des Cours et des tribunaux. L'élection avait lieu au suffrage à deux degrés, comme pour les membres de l’Assemblée nationale ; l'investiture était cependant donnée par le roi, sous forme de lettres patentes, qui d'ailleurs ne pouvaient être refusées. Tandis que les membres du tribunal de cassation étaient élus pour #4 ans, les juges de paix, ainsi que les membres des tribunaux de district, étaient désignés pour six ans avec faculté de réélection indéfinie. Ces règles furent confirmées par la Constitution du 3 septembre 1791, et par le décret du 22 septembre 1792.

La Constitution du 5 fructidor an IT limita la durée des pouvoirs du juge de paix en l'abaissant à deux années, toujours avec la faculté de réélection.

Le principe de l'élection est supprimé à l'égard

des magistrats des Cours et des tribunaux par la Constitution du 22 frimaire an VIE (art. 42): désormais, ils sont nommés par Île premier consul sur une liste de candidats extrêmement étendue, et par conséquent négligeable. Pour les juges de paix au contraire, le bulletin de vote continue à fonctionner ; la durée des fonctions estmème augmentée et portée à trois années (art. 60). Cette situation privilégiée ne devait pas tarder à disparaitre. En effet, aux termes de l'article 8 du sénatus-consulte du 16 thermidor an X, l'Assemblée de canton se bornera désormais à désigner deux citoyens entre lesquels le premier consul choisit le juge de paix du canton, atteinte grave portée au principe de l'élection. Le sénalus-consulle du 28 floréal an XIT supprime ce dernier vestige du système électif, et attribue au Gouvernement la nomination des juges de paix, sans meltre aucune condition ni aucune limite à son choix. Ce mode de désignation s'est maintenu jusqu'à nos Jours à travers les nombreuses Constilutions qui se sont succédé en France. À l'heure actuelle, les juges de paix sont nommés par le Président de la République sur là proposition du Ministre de la Justice. I puise ce pouvoir dans l'art. 3 de la loi du 25 février 1875, aux lermes duquel le Chef du pouvoir exécutif nomme à {ous les emplois civils et

militaires.

78 — Il convient de rechercher entre ces deux systèmes de désignation des magistrats de l’ordre judiciaire, et en particulier des juges de paix, l’élection et la nomination par le Gouvernement, celui qui est le plus conforme aux principes et qui offre les plus grandes garanties au point de vue de la bonne administration de la justice. L'élection des juges au suffrage universel est depuis longtemps un des éléments du programme du parti républicain-radical en France. Il à été bien près de le faire voter par la Chambre des Députés, en juin 1882 et en janvier 1883, au cours de la discussion du projet présenté par le Gouvernement pour la réorganisation de la magistrature. À l'heure actuelle, le Parlement est encore saisi de deux propositions tendant à réaliser cette réforme : l’une de M. Louis Brunet, qui demande purement et simplement la remise en vigueur des lois de la période révolutionnaire, et l'autre de M. Michelin, qui applique le suffrage universel à l'élection des juges (1).

D'après l'art. 11 de cette dernière proposition, Qil y aura dans chaque canton un tribunal composé

d'un juge titulaire et de deux suppléants ».

(1) Ces deux propositions, dont il a été question déjà, ont élé déposées sur le bureau de la Chambre, au cours de la session extra-

ordinaire de 1895,

L'art. 12 ajoute : « Le juge titulaire et les deux juges suppléants seront élus au scrutin de liste par les justiciables du canton, inscrits sur les listes électorales politiques. Nul n'est élu au premier tour de scrutin s'il n'a obtenu la majorité absolue et le quart des suffrages des électeurs inscrits. Au deuxième tour de scrutin, la majorité relative suffit. »

Enfin l’art. 15 dispose : « Les tribunaux de canton se renouvellent intégralement tous les trois ans. Les juges titulaires et les juges suppléants sont indéfiniment rééligibles. »

79 — L'argument fondamental que l'on fait valoir en faveur de l'élection des juges est tiré du principe de la séparation des pouvoirs. Il existe, dit-on, trois pouvoirs distincts dans l'État : le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Ce principe, posé par Montesquieu dans l’Æ£sprit des Lois, et inscrit dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, forme la base essentielle du droit public moderne.

Suivant Montesquieu, le rôle du pouvoir législatif est de faire les lois pour un temps ou pour toujours, de corriger où d'abroger celles qui sont faites ; la mission du pouvoir exéculif est de faire la paix ou la guerre, d'envoyer ou de recevoir des ambassadeurs, d'établir la sûreté et de prévenir les invasions :

enfin le pouvoir judiciaire serait chargé de punir

les crimes et de juger les différends entre les particuliers.

Cette séparation forme une garantie indispensable pour là sauvegarde des droits de l'individu, La démonstration en à été faite d'une façon magistrale par Montesquieu lui-même. «€ Lorsque, dans la même personne ou dans le mème corps de magistrature, la puissance législative est unie à la puissance exécutrice, il ny à point de liberté, parce qu'on peut craindre que le même monarque ou le même Sénat ne fasse des lois tyranniques pour les exécuter tyranniquement. Il n'y à poiut encore de liberté si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge aurait la force d’un oppresseur. Tout serait perdu si le même homme ou le même corps des principaux, où des nobles, ou du peuple, exerçait les trois pouvoirs, celui de faire des lois, celui d'exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers (1). »

Pour que ce principe soit observé, il ne suffit pas

que le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif aient

(1) Esprit des Lois. L. XI, Ch. VI.

94 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE Ii

des représentants distincts, il faut encore qu'il y ait, entre ces représentants, une indépendance absolue. Dès lors, la règle est méconnue, il n°y à plus séparalion des pouvoirs, mais adsorption du pouvoir judiciaire par le pouvoir exécutif, si c'est au gouvernement qu'il appartient de nommer, de déplacer et de révoquer les magistrats.

80 — Qu'en résulte t-11 ? C'est que les magistrats ne jouissent pas de l'indépendance qui est la condition première de l'impartialité que les justiciables sont en droit d'attendre d'eux. Par leur origine, ils sont à l'entière dévotion du gouvernement, de qui ils peuvent attendre faveur et avancement et dont 1ls ont à redouter la disgrâce et la révocation. La plaie de l'organisation actuelle consiste surtout dans la fièvre de l'avancement : « C'est du bas au sommet de la hiérarchie comme nne course précipitée où chacun se trouve insensiblement entrainé. On n'entre plus guère dans la carrière qu'avec la pensée de parcourir tous les degrés. La crainte d’être oublié ou même de perdre son rang dans cette marche sans repos, fait qu'on se préoccupe, qu'on s’agite, qu'on s'inquiète des éventualités, qu'on escompte parfois l’âge ou la santé de ceux qui vous précèdent.Obtienton le but de ses désirs, l'ambition s’exalte et passe à un autre objet. Je ne connais rien de plus fatal

que la situation de malaise, d'anxiété, d’agitation

stérile qu'entretient le désir sans trève de changement (l).»,

Quant aux choix du gouvernement, ils sont trop souvent dominés par des considérations étrangères aux mérites personnels des candidats. De semblables résultats ne se produiraient pas, dit-on, avec le sysième de l'élection des juges. Le suffrage universel saurait discerner les bons des mauvais candidats, et dans {ous les cas, il ne se déterminerait dans son vote que par les qualités personnelles que les candidats lui paraitraient avoir.

81 — Le système de l'élection aurait, en outre, celte supériorité incontestable sur le mode de recrutement actuel, qu'il rendrait réelle et effective la responsabilité des magistrats ; la délégation serait nécessairement temporaire et renouvelable, dès lors les juges qui auraient manqué à l’accomplissement de leurs devoirs seraient frappés par la non réélecüon, tandis qu'avec les règles d'organisation en vigueur, l'inamovibilité leur assure l'impunité absolue.

82 — On ajoute que le recrutement des juges par l'élection est le seul qui soit en harmonie avec les

principes républicains et démocratiques.

(1) Discours de rentrée à Lyon, de M, Bérenger, ancien avocat

général, actuellement sénaleur,

96 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE Ii

« C’est une maxime de tous les temps, dit M. Michelin, que la justice est l'attribut du souverain. En République c'est le peuple qui est souverain. Le peuple a donc le droit de réclamer en toutes matières, au civilcomme au criminel, l'exercice du pouvoir judiciaire.

La justice du pays par le pays est seule compatible avec la République; autrement, il n'y à ni justice ni République ».

On a dit encore: « Il y a un vice organique dans nos institutions judiciaires, et ce vice organique, c'est que les institutions sont marquées à l'empreinte monarchique. Il faudrait les façonner à l'image de notre démocratie moderne. Et pour cela, il faudrait retremper nos inslitulions judiciaires aux sources vives de l'élection! » (1)

Il faut rappeler aussi ces paroles de J. Favre : € On peut dire que notre organisation judiciaire date du premier Empire. Elle en porte l'empreinte, elle en reflète l'esprit: on sait qu'elle à été conçue dans le but d'en favoriser la politique: elle est l’une des pièces importantes de cette vaste machine administrative qui, en constituant au centre de la nation un

despotisme ombrageux et vigilant, faisaient descen-

| (1) Paroles de M. Jules Cazet, garde des sceaux en 1880, reproduites dans l’exposé des motifs de la proposition de M. L. Brunet.

dre dans toutes ses parties une vie uniforme dont la loi essentielle était l'obéissance ponctuelle à la volonté d’un seul. L'homme de génie qui avait cru possible de réaliser et de maintenir un tel système confondait, dans son immense orgueil, sa grandeur personnelle avec celle de la France... Il ne lui convenait pas de placer le ressort de la justice dans le principe de la souveraineté nationale, ni de la subsüluer aux grands corps de judicature dont le pouvoir avait, pendant près de cinq siècles, contenu et souvent éclipsé celui de la royauté. Forcé cependant d'emprunter quelque chose au passé vers lequel il se rejelait violemment, il lui prit les décors et s'efforça de cacher sa dépendance sous la pompe de Fapparat extérieur. Il voulut que le prestige fit oublier la hiérarchie et la discipline dont seul il se réservait d'être l'arbitre. C’est ainsi que, depuis le simple juge de paix jusqu'au conseiller à la Cour de cassation, tous les magistrats de France ne doivent plus compter que sur un homme pour leur nomination, leur avancement, leur récompense... C’est ici que se pose la question de savoir s'il est juste, s’il est utile de conserver une organisation qui correspond si mal à l'idée que nous devons nous faire de la justice, et qui compromet si gravement les intérèts. La réponse ne saurait ètre douteuse. La réforme d’une pareille organisation est une nécessité sociale et politique de pre-

mier ordre »,. | M. 7

98 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

83 — On invoque enfin l'histoire et l'exemple des États étrangers qui vivent sous un régime démocratique.

84 — L'histoire nous apprend que l'Assemblée constituante décida à une forte majorité que les juges seraient élus par le peuple, et recevraient leur inveslilure du roi, qui était obligé de l'accorder. — L'art. 3 de la loi du 16 août 1790, titre 2, dit: « Les juges sont élus par les justiciables ». L'art. 6 ajoute : « Les juges élus et les suppléants, lorsqu'ils devront entrer en activité après la mort ou la démission des juges, recevront du roi des lettres-patentes scellées du sceau de l'État, lesquelles ne pourront ètre refusées et seront expédiées sans retard et sans frais, sur la seule présentation du procès-verbal d'élection (D ».

Et si on consulte les documents de l'époque, on se rend compte que c'était 1à une réforme qui apparaissait comme essentielle au triomphe des idées et des institutions nouvelles.

Dans le rapport présenté par Thouret au nom du Comité de Constitution, nous lisons ceci :

€ Tous les pouvoirs, avons-nous dit dans la déclaralion des droits, émanent essentiellement de la nalon et sont confiés par elle ; il n'y en a pas un qui

agisse plus directement, plus habituellement sur les

(1) Voy. Hiver, Histoire critique des institutions judiciaires de la France, op. cit.

citoyens que le pouvoir judiciaire. Les dépositaires de ce pouvoir sont donc ceux sur le choix desquels la nation à le plus grand intérèt d'influer. Cependant, il n y a pas, dans un seul des tribunaux actuels, un seul juge à la promotion duquel elle ait part. Tous ceux qui nous jugent ont acquis, ou par succession ou par achat ce terrible pouvoir de nous juger... Vous ne pourriez. plus, sans une inconséquence fâcheuse, maintenir les juges que les chances de l’hérédité et du commerce des Offices ont placé dans les tribunaux par le plus inconstitutionnel de tous les titres, tant que ces titres ne seraient pas justifiés par l'élection libre des justiciables. »

EE, au cours de la discussion, Barnave disait de son côté, examinant la question sous un autre aspect: « L'instilulion des juges par le roi est contraire aux principes d'un gouvernement libre, et abusive dans son résultat. Je considère l'institution confiée au roi sous deux points de vue: ou elle sera libre de Ia part du roi, trois juges étant présentés, et alors elle sera un attentat à la liberté ; ou elle sera forcée, et alors, ne pourra-t-on pas la considérer comme illusoire, fausse, et contraire à la dignité mème du roi !... En France, et dans les autres monarchies absolues, le roi instituait les juges ; mais ayant seul toute l'autorité, tous les pouvoirs émanaient de lui. Du moment où la Monarchie absolue se change en un gouverne-

ment libre, cette multitude de pouvoirs rentrait dans

sa source ; elle retourne au peuple qui ne laisse plus au monarque que la portion nécessaire au salut publie : ainsi tous les pouvoirs doivent ètre délégués par le peuple. »

Portalis écrivait aussi en 1795 : « Le droit d'ébire ses administrateurs et ses juges, voilà le précieux avantage de la souveraineté du peuple. Nous ne pouvons pas l'ôter au peuple, sans renverser à l'instant le gouvernement républicain. »

85 — Si on examine maintenant quel à été le résultat du système électif appliqué au recrutement de la magistrature, de 1790 à 1800, on se rend compte tout d’abord que les élections successives ont introduit dans le corps judiciaire, des jurisconsultes de la plus haute valeur : Garron de Coulon, Chabot, Barère, Brillat-Savarin, Viellart, Gautier de Bianzat, Malleville, Thouret, Treilhard, Gensonné, Le Chapelier, Chabroud, Duport, Joubert, Tronchet, Merlin de Douai, pour ne citer que les plus célèbres. De plus, ce mode de recrutement assure pour la première fois aux juges une réelle indépendance, en les dotant de la véritable inamovibilité, c’est-à-dire € celle qui garantit effectivement le magistrat contre toute révocalion, et qui ne lui permet ni de descen-

dre, ni de monter (1) ».

(1) Jeanvrot. La Magistrature.

Cet état d'indépendance ne pouvait s’harmoniser avec l'esprit du régime d'autorité que Bonaparte voulait faire peser sur la France. Aussi, l'un des premiers actes de son gouvernement fut de substituer au système de l'élection la nomination par le chef du pouvoir exécutif. Le rapport du ministre de la justice Lambrecht concluait en ces termes à la suppression de l'élection des juges :

« Les juges des tribunaux sont en place pour cinq années conséculives el peuvent être indéfiniment conlinués : de celte disposition constitutionnelle résulle une véritable permanence, je dirai presque une perpétuité de fonctions. Et de cette perpétuité, de l'indépendance absolue qui en est la suite inévitable, peut résuller à son tour, suivant les circonstances, un esprit d'opposition au Gouvernement. »

86 — Enfin, on donne comme argument ce qui se passe chez les deux États dont Les règles constitutionnelles ont le plus d'analogie avec notre constitution, les Élats-Unis et la Suisse.

Aux États-Unis, il est vrai, les membres des cours fédérales sont nommés par le Président; mas dans la plupart des États particuliers, les juges sont désignés à l'élection pour un temps limité. Ce système s’est surtout développé de 1812 à 1860 ; le mode de suffrage varie suivant les États. Vingt-cinq États font

élire les juges directement par le peuple, cinq par

la législature. Dans huit États, les juges sont nommés par le gouverneur, mais sauf confirmation par la législature.

Le même système électoral fonctionne en Suisse. C'est l'Assemblée fédérale qui désigne les membres du tribunal fédéral; l'élection fonctionne également pour l'institution des autorités judiciaires dans la plupart des cantons. Le mode d'élection varie : tantôt, la désignation est confiée au grand Conseil ou Corps législatif, tantôt, elle est faite directement par le suffrage populaire. Le premier mode d'élection est employé pour le tribunal cantonal; pour les tribunaux de district et les juges de paix, on a recours à l'élection populaire.

87 — Tels sont les nombreux arguments que l’on a fait valoir en faveur de l'élection des juges. Il n’est pas difficile de les réfuter un à un etde montrer que, tant en théorie que dans la pratique, ce système ne peut être préféré au système actuellement en vigueur.

88 — En théorie, l'argument fondamental des partisans de l'élection repose sur le principe de la séparation des pouvoirs. Il y à, dit-on, trois pouvoirs entre lesquels une indépendance absolue doit exister ; or, sion fait nommer les juges par le gouvernement, on viole ce principe.

On peut faire plusieurs réponses à cet argument

essentiel. Tout d’abord. on peut observer que rien nest moins certain que cette théorie des trois pouvoirs. Il existe en effet un parti important dans la doctrine qui n’admet que deux pouvoirs distincts. Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Dans cette opinion, le pouvoir exécutif comprendrait trois branches : le gouvernement, l'administration et la justice. Pour les auteurs qui partagent cette manière de voir, le pouvoir judiciaire n’est qu'une fraction du pouvoir exécutif.

Cette théorie est séduisante, et nous l’adoptons malgré la grande autorité de Montesquieu. Elle nous parait plus rationnelle. De même que l’on ne conçoit que deux phases dans l'existence de la la loi, sa formation et son exécution, de même on ne conçoit que l'existence de deux pouvoirs, celui qui est chargé de faire la loi, et celui qui est chargé de l'appliquer. En somme le pouvoir judiciaire tend au même but que le pouvoir exécutif, à l'exécution et à l'observation de la loi. Ce qui diffère, c’est seulement la sphère dans laquelle ils se meuvent, et la façon dont ils sont mis en action ; le pouvoir exécutif a pour mission de satisfaire aux intérêt généraux de l'État, il plane en quelque sorte au-dessus des intérêts privés ; le rôle du pouvoir judiciaire est, au contraire, d’être la sauvegarde des intérêts privés

en mettant fin aux conflits qui naissent entre parti-

104 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

culiers. Le pouvoir exécutif se met en mouvement de lui-même, ses actes sont spontanés : le pouvoir judiciaire, au contraire, ne peut agir de lui-même, il faut qu'il soit saisi par la réclamation d’un particulier. À la différence de l'acte de gouvernement et de l'acte d'administration, l'acte de juridiction est provoqué par les parties intéressées. Mais ce sont Tà des nuances de détail qui sont insuffisantes pour faire considérer le pouvoir judiciaire comme formant un troisième pouvoir distinct.

I est à remarquer que cette opinion n'est pas une nouveauté ; elle avait rencontré des défenseurs éloquents à l’Assemblée constituante dans la personne de Mirabeau, de Mounier, de Duport et de Cazalès. Ce dernier s’exprimait ainsi dans la séance du 5 mai 1790 : « Dans toute société politique, il n’y a que deux pouvoirs : celui qui fait la loi et celui qui la fait exécuter. Le pouvoir judiciaire, quoiqu'en aient dit quelques publicistes, n’est qu'une simple fonction, puisqu'il consiste dans l'application pure et simple de la loi. L'application de la loi est une dépendance du pouvoir exécutif ». Deux jours après, le même orateur, cherchant à combattre l'autorité de Montesquieu, disait : © M. de Montesquieu avait longtemps exercé la magistrature avec gloire ; il a été entrainé par l'esprit de son état ; l’état mixte des

parlements en France avait égaré son opinion dont

on pouvait seulement conclure que les parlements avaient réuni à une portion du pouvoir exécutif une portion du pouvoir législatif, e{ non pas qu'ils exerçaient un troisième pouvoir (1).

89 — D'ailleurs, même en se plaçant dans le sysième des auteurs qui admettent l'existence de trois pouvoirs, 1l ne doit pas s'en suivre nécessairement comme conséquence que les titulaires du pouvoir judiciaire ne puissent être délégués par les représentants du pouvoir exéculif, mais doivent tenir directement leur investiture du suffrage populaire. Ce qui résulte du principe de la séparation des pouvoirs, c'est que les titulaires des différents pouvoirs n'aient aucune action les uns sur les autres pour restreindre ou annihiler l'exercice de leur autorité respective ; mais rien ne s'oppose, en théorie, à ce que l’un des pouvoirs soit chargé de désigner les représentants de l’autre pouvoir, à la condition qu'une fois nommés, ils ne puissent pas être révoqués par les représentants du pouvoir qui les a constitués. C'est ainsi que sous l'empire de la Constitution actuelle, le

Président de la République est élu par les Chambres

(1) Dans le sens de cette opinion : Ducrocq. Cours de Droit administratif, n9 32 ; — Duguet : De la séparation des pouvoirs, p. 14 et suiv. — En sens contraire, Esmein. Éléments de Droit constitutionnel, p.318 et suiv ; — Hanrion. Précis de Droit

administratif, p.15 et suiv.

législatives réunies en Congrès; mais il ne peut être révoqué par elles. Aux États-Unis, où le principe de la séparation des pouvoirs est pratiqué dans ses conséquences les plus extrèmes, les Juges fédéraux sont nommés par le Président dans les mêmes conditions que les autres fonctionnaires supérieurs de l'Union.

On peut done conclure que la nomination des magistrats par le Chef du pouvoir exécutif en France, se concilie avec le principe de la séparation des trois pouvoirs, en raison de la règle de linamovibilité, qui enlève au Gouvernement tout moyen de révocation sur les membres des Cours et des tribunaux.

90 — Il est vrai que le Gouvernement peut agir sur les magistrats par le droit qui lui appartient de leur accorder ou de leur refuser ses faveurs en les maintenant indéfiniment dans les mèmes postes, ou en leur assurant un avancement rapide. [ll en résulterait, dit-on, une main-mise directe du pouvoir exécutif sur Île pouvoir judiciaire; linamovibilité procurerait aux magistrats une indépendance purement apparente el, en {ous cas, purement relative ; le souei de son avenir et le désir de parcourir en peu de temps tous les degrés de la hiérarchie amèneront souvent un Juge à des faiblesses regretlables,

sinon à des compromissions indignes.

Cela est vrai, il faut en convenir ; la nomination des juges par le Gouvernement à l'inconvénient de les mettre un peu trop à la disposition du pouvoir, et le système contraire de l'élection populaire aurait l'incontestable avantage de faire échapper la magistrature à l'influence de l'autorité centrale. Mais, dégagée de ce côté, elle retomberait sous un joug plus pesant, plus redoutable, et plus pernicieux encore, celui des comités électoraux. Le magistrat serait l’homme d'un groupe, l'homme d’une coterie ; il lui faudrait une force d'âme peu commune pour conserver sur son siège l'impartialité qui convient à ses fonctions. Au lendemain de la lutte, ayant à juger des procès dans lesquels ses amis et ses adversaires se trouveraient en opposition d'intérêts, il lui serait humainement difficile de faire abstraction de ses sympathies personnelles pour les uns, et de son animosité ou de ses rancunes à l'égard des autres, pour n'écouter que la voix du devoir et le sentiment de la justice. À la veille d’une réélection, le souet de sa situation à conserver sera l'unique préoccupation du magistrat, et celte préoccupation ne sera pas de nature à faciliter sa tâche. Elle sera certainement plus impérieuse que la fièvre de l'avancement créée par la situation actuelle, et elle conduira le magistrat à des compromis plus graves encore avec sa

conscience. Car il ne s'agira pas seulement pour lui

d'améliorer sa position en essayant par sa docilité envers le Gouvernement à monter de grade pour atteindre un poste mieux rétribué; ce sera un intérêt plus essentiel encore qui sera en jeu, l'intérêt de son existence même, dont un échec électoral pourrait compromettre les ressources.

94 — À ces considérations, on oppose l'exemple des Tribunaux de commerce, pour lesquels, dit-on, l'élection ne soulève aucune difficulté et, bien au contraire, présente des avantages appréciables.

Mais il faudrait tout d'abord démontrer, lâche peu aisée, d'après nous, que le fonctionnement des tribunaux de commerce rende des services au point de vue de l'administration de la justice. D'autre part, si les inconvénients que ferait naître Fapplication du système électif à l'égard des tribunaux ordinaires ne se rencontrent pas pour là juridiction consulaire, cela tient à des raisons particulières. Le juge du tribunal consulaire est, où bien un commerçant en exercice, où bien un commerçant retiré des affaires ; dans les deux cas, il a une profession principale ou une fortune acquise ; la situation que lui procure l'élection au tribunal de commerce n'est qu'un honneur supplémentaire, sans aucun profit pécuniaire pour lui, Son indépendance vis-à-vis de ses électeurs el son imparlialilé ne sont donc gènées par aucun

intérêt particulier à sauvegarder. On peut ajouter

que les luttes politiques sont généralement écartées des élections consulaires et que les choix se déterminent uniquement d’après des considérations personnelles telles que Fhonorabilité, expérience ou la notoriété de tel ou tel candidat.

Là où l'application du système électoral à certainement produit les effets les plus regrettables, c’est pour l’organisation des conseils de prud'hommes: les questions politiques y ont été mêlées, et on a vu des électeurs imposer un mandat impératif à leurs candidats.

92 — Une autre raison, pour écarter le système élecüf, est tirée de la dignité du magistrat. Rien, à notre avis, ne serait plus propre à y porter atteinte que cette obligation où il se trouverait placé de solliciter le suffrage de ses propres justiciables. De plus, il serait à craindre que, dans le feu de la période électorale, l’ardeur de la lutte ne poussät des candidats peu scrupuleux à se servir d'armes déloyales pour assurer le triomphe de leur cause. L'injure, la diffamation, la calomnie sont des moyens de polémique bien souvent employés en politique pour jeter le discrédit sur les hommes les plus recommandables et pour ternir les réputations les plus pures ; il en est résulté le plus grand dommage pour l'institution elle-même du gouvernement parlementaire ;

on l’a rendu responsable de tout le mal commis par

110 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

ceux-là mêmes qui auraient dû le défendre contre toute attaque, et, à un moment, il a failli périr sous le poids de son impopularité.

Les mèmes abus et les mêmes excès seraient à redouter pour la magistrature, si le mérite de ses membres était passé au crible de la malignité populaire et de l'hostilité intéressée des candidats pendant toute la durée d’une période électorale : de quel prestige serait entouré sur son siège le candidat élu, dont l'incapacité ou l'indignité auraient été proclamées en caractères inneffaçables par son adversaire malheureux sur tous les murs de la circonscription où il est appelé à exercer ses fonctions ! A l'égard d'un tel magistrat, l'esprit de suspicion serait légiime, et, se généralisant du haut en bas de la hiérarchie, il ne tarderait pas à englober tout le personnel judiciaire dans le même sentiment de réprobation.

93 — Ilest à remarquer, d'ailleurs, qu'un semblable mode de recrutement ne ferait entrer dans le corps judiciaire que des hommes d’une capacité et d'une intelligence d’un degré plutôt inférieur. On peut en donner deux raisons : c’est une vérité banale par son évidence que le peuple est trop souvent mauvais juge dans le choix qu'il est appelé à faire ; entre deux candidats qui se disputent ses suffrages, il n’est pas

rare que, soit caprice, soit sympathie, soit simple-

ment irréflexion, ses préférences aillent à celui qui offre le moins de garantie sous le rapport du savoir ou au point de vue de la probité. Rien, en effet, n'est plus étrange, ni plus inexplicable que la faveur populaire. [y à cet autre motif à l'insuffisance du personnel que fournirait le recrutement de la magistralure par voie d'élection, que les candidats ne se recruteraient pas eux-mêmes dans l'élite des hommes versés dans la science du droit et dans la pratique des affaires. Cela se conçoit : avec le système éleclif, le magistrat ne peut être désigné que pour un temps limité. C'est la règle de toutes les élections. Dans ces conditions, les hommes de loi qui ont acquis une place importante dans le barreau ou dans la pratique des affaires, par leur talent, leur science el leur expérience, ceux mème quitravaillent encore en vue dese faire une situation semblable, se garderaient bien de briguer les suffrages populaires, pour conquérir un poste de magistrat que les hasards de la réélection pourraient ensuite leur enlever. Le temps très court qu'ils occuperaient un siège de juge leur ferait perdre, en effet, le terrain gagné par de longues années de travail et de lutte, et ce serait, en quelque sorte, une nouvelle carrière à refaire pour reprendre la place qu'ils auraient abandonnée momentanément.

94 — Nous avons vu qu'au nombre des arguments

qu'on invoque en faveur de l'élection des juges, on fait valoir que ce mode de désignation assure une responsabilité effective des magistrats en exposant à la non-réélection ceux qui n'auront pas rempli convenablement leurs fonctions, tandis qu'avec le système actuel la règle de l'inamovibilité est une garantie d'impunilé. Ce raisonnement n’est pas absolument exact. L'inamovibilité n’est pas actuellement une cause d'immunité complète pour le magistrat ; la loi a confié à la Cour de cassalion un pouvoir de juridiction disciplinaire sur les membres de toutes les Cours et de tous les tribunaux de l'ordre judiclaire. Ce pouvoir est suffisant pour lenir les magistrats dans les limites de l'observation stricte de leurs devoirs professionnels ; il peut aller jusqu'au déplacement sans diminution de {raitement ni changement de fonctions, et jusqu à la mise en retraite pour infirmilés graves et permanentes. De plus, le décret du 20 mars 1808, art. 100, et la loi du 20 avril 1810, art. 48, ont pris des mesures rigoureuses contre les magistrals qui manquent aux obligations les plus essentielles de leurs charges, soit en ne résidant pas au siège de leur circonscription, soil en s'absentant sans congé régulier, soit en cessant leur service sans excuse valable. L'inamovibilité n'équivaut donc pas à l'impunité.

Il pourrait en être autrement avec le système

électif. Sans doute, au jour du renouvellement des membres d'un tribunal ou d'une Cour, le suffrage populaire, faisant le départ des bons et des mauvais, pourrait chasser du prétoire les magistrats qui n’auraient pas mérité sa confiance pendant le temps de l'exercice de leur fonction. Mais l'élection une fois opérée, pour tout le temps que durerait le mandat conféré par les électeurs, le magistrat serait assuré contre toute mesure disciplinaire que son attitude sur son siège pourrait mériler ; car on ne comprendrait pas qu'un pouvoir que le juge tient du suffrage populaire pût lui être enlevé contre le gré des électeurs.

95 — Il est une autre objection plus grave encore à faire au système que nous combaltons. L'application du suffrage à la désignation des juges entrainerait cette conséquence que ce seraient les mêmes électeurs qui éliraient députés et membres des tribunaux ; il en résulterait un conflit inévitable entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif. C'est là une règle souvent confirmée par les faits que deux pouvoirs lirant leur origine de la mème source, ne tardent pas à entrer en lutte. Ge phénomène s'est produit en 1848 ; le Président de la République et l’Assemblée nationale tenaient tous deux leurs pouvoirs du suffrage universel ; il en résulta le coup

d'État du 2 décembre 1852. Sous la Révolution, les M. 8

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mêmes électeurs élisaient les membres des tribunaux et les membres de la Convention. Il en résulta une lutte ouverte entre les deux pouvoirs. Les tribunaux, animés de l'esprit de contre-révolution, prétendaient se mettre au-dessus de la loi, en refusant d'appliquer les décrets de la Convention, notamment sur la vente des biens nationaux. De son côté, la Convention, outrée d'une pareille résistance, en vertu de son pouvoir souverain, se reconnaissait le droit de casser les jugements rendus, de statuer elle-même sur les litiges, de destlituer les juges, et d’en nommer directement de nouveaux. Ce fut alors la plus étrange confusion des pouvoirs qu'il fût possible de voir au sein d'un État. Aussi, lorsque la Constitution de l'An VIIT eut définitivement enlevé aux électeurs le choix de désigner les juges, il se produisit une véritable détente dans les rapports des pouvoirs publics.

On ne peut donc pas donner en exemple, à l'appui de l'élection des juges, ce qui s’est produit pendant la période révolutionnaire. C'est plutôt un fâcheux précédent à invoquer contre la thèse que l’on veut faire triôompher, qu'un argument en faveur de son adoption (1).

96 — Nous en disons autant de l'argument que

(4) Consulter le discours de M. Jules Roche à la Chambre ; séance du {6 janvier 1883.

l'on tire de l’organisation judiciaire de la Suisse et des États-Unis. Si on consulte les jurisconsultes les plus autorisés qui, dans ces pays, ont traité la question que nous examinons en ce moment, on voit que le système éleclif n'y a produit que des résultats fàcheux et qu'il n’y a pas lieu de le leur envier. « Un seul des {rois phénomènes que j'ai décrits — électons populaires, courte durée des élections et faibles salaires — serait suffisant pour abaisser le caractère de la magistrature. Les élections populaires remettent les choix aux mains des partis politiques, c’està-dire aux mains des groupes qui tiennent les fils et qui sont disposés à user de toutes les charges comme de moyens pour récompenser les services politiques, et à placer leurs partisans dans les postes qui peuvent avoir une importance politique. La courte durée des fonctions force le juge à ne point être oublieux et à se maintenir en bons termes avec ceux qui l'ont fait ce qu'il est et qui tiennent son sort entre leurs mains. C’est introduire la timidité, décourager l'indépendance.. On ne sera pas surpris d'apprendre que, dans beaucoup d'Élats américains, les juges de l'État sont des hommes de capacité médiocre et de peu d’instruction, inférieurs et souvent très inférieurs aux

meilleurs des avocats qui plaident devant eux (1) ».

(1) Bryce. Américan Commonibealth, 1, p. 485, cité par M. Es= mein.— Éléments de Droit constitutionnel, p. 341.

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Un jugement analogue est porté par un jurisconsulle suisse sur l'organisation judiciaire de son pays. € On part de cette idée qu'on n’a pas à craindre un abus de leur autorité de la part des juges élus par le peuple pour une courte durée. Cette idée, qui repose sur une fausse conception des fonctions de juge, sera repoussée par {ous ceux qui considèrent cette instilution comme une lamentable erreur de l'esprit démocratique. C'est en Suisse qu'une majorité victorieuse lors du renouvellement d'un tribunal à eu seulement en vue un procès criminel déterminé (1). »

97 — De tout ce qui précède, nous concluons done que la nomination des magistrats par le Gouvernement nous apparait comme le système à la fois le plus conforme aux principes, et présentant les meilleures garanties pourle bon recrutement du personnel judiciaire. Ge n'est pas à dire cependant que la façon dont se font les nominations échappe à toute crilique : bien au contraire, nous allons voir que des abus nombreux existent à cet égard et que des réformes s'imposent sur ce point.

98 — Dans l'état actuel de la législation, le Gouvernement à les pouvoirs les plus étendus pour la désignalion el l'avancement des juges de paix. Non

seulement, nous l'avons vu, il peut appeler à un

(1) Citation empruntée à Esmein, Op. ct, p. 349, note 2.

siège cantonal une personne dépourvue de l'instruction même la plus élémentaire, maisil peut, au nouvel arrivant dans la carrière, attribuer la première classe, en Jui faisant franchir les huit classes intermédiaires, La même latitude appartient au Gouvernement à l'égard de ceux qui sont entrés dans la carrière ; à l'encontre de ce qui a lieu dans toutes les administrations de l'Etat, les juges de paix ne sont pas astreints à suivre, dans leur avancement, toute la filière des classes; de la 9° classe, ils peuvent être élevés à la 1°, si tel est le bon plaisir du pouvoir. Il en résulte que la justice de paix n'est pas considérée comme une véritable carrière. Les premiers postes sont acquis de droit, sans avoir égard au personnel, aux anciens magistrats des Cours et tribunaux qui ne peuvent bénéficier d'une pension de retraite, aux anciens officiers ministériels, ou aux grands électeurs qui ont fait ou font de la politique militante et qu'il convient de récompenser. À côté d'eux, il faut également citer un certain nombre de grands propriétaires qui occupent le siège de la justice de paix là où ils ont le centre de leurs intérêts, et qui barrent souvent la route à ceux qui occupent une classe inférieure dans la hiérarchie.

99 — En consultant le dénombrement des justices de paix qui à été fait le 14 février 1891, sous le

ministère de M. Fallières, on ne peut se rendre

compte du nombre d'anciens avocats et d'anciens magistrats qui s'y trouvent, parce que leur véritable qualité se dissimule sous leur diplôme de docteurs ou de licenciés en droit. Mais nous relevons dans la nomenclature :

467 anciens juges suppléants.

375 anciens notaires.

109 anciens avoués.

355 anciens greffiers.

52 anciens commis-greffiers.

181 anciens huissiers.

17 anciens juges consulaires,

13 anciens receveurs de l'enregistrement.

238 anciens clercs comptant plus de cinq années de cléricature.

Ce sont là, en grande partie, des juges de paix de fortune, d'occasion, pour ainsi dire, devenus magistrals cantonaux parce que l'étude qu'ils administraient ne marchait plus, où bien parce que des revers de fortune avait obligé d'anciens agents électoraux à embrasser une profession. Si on considère leur âge à l'entrée de la carrière, il est facile de voir que la plupart montent sur leur siège comme S'ils atteignaient un port de refuge. Les plus favorisés obtiennent des justices de paix de 2°, 3°, 7 classe. D’autres se contentent de prendre le poste vacant dans le

ressort où ils ont le centre de leurs intérêts.

400 — Sur ce point, il importe de réformer la législation. Si l'on veut atlirer dans les chefs-lieux de canton des jeunes gens capables, pourvus du diplôme de licence ou de doctorat en droit, il faut faire de la magistrature cantonale une carrière véritable, où les candidats soient assurés de pouvoir atteindre, dans un temps plus où moins rapproché, les postes les plus avantageux, après avoir passé successivement par toutes les classes intermédiaires.

En conséquence, nous estimons que les juges de paix devraienttoujours, pourleurs débuts, ètrenommés à la dernière classe de leur grade. De plus, ils ne pourraient être élevés à une classe supérieure qu'après trois années d'exercice de leurs fonctions dans la classe immédiatement inférieure. Ainsi on ne verrait plus, à chaque mouvement du personnel, un candidat trop favorisé franchir plusieurs classes au détriment de collègues plus méritants et plus anciens.

Un député, M. Pontois, avait présenté un amendement dans ce sens, à la séance de la Chambre des députés, du 24 février 1891 ; il n’y fut donné aucune suite, sans qu'on puisse en découvrir la raison dans la discussion même. Il est à désirer qu'une semblable proposition soit accueillie favorablement par les Chambres, lors du prochain vote de la loi.

401 — Un autre grief, également sérieux, contre

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le mode de recrutement de la magistrature cantonale, consiste dans la place faite à la politique dans le choix et dans l'avancement des juges de paix.

Pendantlongtemps, la justice de paix fut considérée comme devant ètre en quelque sorte l’antichambre des assemblées départementales. C'est sous l'empire de cette idée que fut faite la loi du 25 mai 1838 : la situation ne fut pas modifiée sous la seconde République, ni par le régime impérial. Comme précédemment, le cumul des fonctions publiques avec le mandat électif continue à se produire. Il n'a pris fin qu'en 1870; depuis cette époque, de nombreuses circulaires ont interdit aux juges de paix l'exercice d'un mandat quelconque dans les centres où ils exercent leurs fonctions ; il ne leur est également permis d'accepter des délégations, soit de l’administration, soit du conseil de préfecture, pour procéder à des enquêtes, que dans les cas limitativement déterminés par la loi.

Les rapporteurs de la réforme des justices de paix se sont tous élevés contre le système en vigueur pendant le gouvernement de Juillet. « Sous un régime de libre suffrage universel, dit l’un d'entre eux, M. Vallé, on ne pouvait accepter plus longtemps que les juges de paix se servissent de leur influence pour solliciter de leurs justiciables des mandats électifs ;: une pareille faculté était de nature à compromettre tout à

la fois la sincérité du vote et l'indépendance du magistrat. » Mais, dans la pratique, la situation n'a guère été modifiée ; si les juges de paix ne se servent plus de leur influence dans leur intérêt personnel, on ne peut nier qu'ils ne Ja mettent à la disposition des hommes politiques et ne se jettent à l'occasion dans la lutte des partis, pour s’aitirer les sympathies du pouvoir et faciliter leur avancement rapide.

102 —. À l'heure actuelle, le Garde des Sceaux nest pas maitre de ses choix. Lorsqu'un poste se trouve vacant, {rois candidats lui sont immédiatement proposés par les chefs de Cour. Celui que préfère toujours le Ministre est le candidat présenté ou agréé par le député de la circonscription, qui n’est pas toujours pour cela celui qui présente les plus grandes garanties de savoir et d'honorabilité. En 1838, on faisait de la politique une fois le siège obtenu ; de nos jours, on en fait pour acquérir le siège. Qu'on élabore les plus beaux projets sur l'extension de la compétence des Juges de paix, on n'aura rien fait de sérieux dans l'intérêt des justiciables, tant qu'on n'aura pas chassé la politique du prétoire.

La situation est d’ailleurs vraiment singulière. D'une part, dans les circulaires adressées aux juges de paix, on leur dit : nous vous défendons de faire de la politique, € un juge de paix ne saurait remplir son

rôle de conciliateur et de juge populaire si son im-

partialité peut être suspectée, même en apparence (1) » ; et, d'un autre côté, les influences politiques se font sentir pour la nomination et l'avancement des magistrats cantonaux. Il y aurait plus de dignité pour ces derniers et plus de garanties pour les justiciables à laisser aux chefs de Cour une influence prépondérante pour régler les conditions d'avancement des magistrats placés sous leurs ordres, suivant les mérites de chacun d'eux. On éviterait ainsi des injustices flagrantes qui ne peuvent que décourager le personnel le plus attaché à ses fonctions et le plus sûr.

L'ingérence des hommes politiques, dans toute magistrature, ne peut conduire qu à l'asservissement de cette magistrature, parce que les hommes politiques deviennent forcément les dispensateurs de l'avancement, et les magistrats les facteurs de leur politique. Cela est peut-être plus vrai encore pour les juges de paix que pour les autres magistrats : plus près de leurs justiciables, ils doivent éviter avec soin de se placer à la remorque d'un parti.

€ Leur immixtion (2) dans les luttes électorales ne pourrait qu'affaiblir la considération dont ils sont

entourés. Pour faire aimer et respecter le gouverne-

(1) Émile Ollivier. Circulaire ministérielle du 20 janvier 1870. (2) Circulaire ministérielle de M. H. Brisson, 22 août 1885.

ment de la République, auquel ils doivent leur dévouement, il leur suffit de remplir scrupuleusement, sans sorlir de leurs attributions, la mission qui leur a été confiée. »

403 — En résumé donc, établir une règle rationnelle pour la nomination et l'avancement, en ne donnant comme postes de débul que des sièges compris dans la dernière classe, et, d'autre part, exclure toute ingérence politique du mouvement du personnel dans les justices de paix, telles sont les deux réformes que nous désirerions voir aboutir

dans la prochaine réorganisation.