SP CAS

5° D'une possession non interrompue pendant plus de

trente années.

L. Lori de 1816. — I s'agit de l'art. 91 que nous avons cité.

Il n'est pas douteux que le terme « pourront » est habituellement employé par la loi, lorsqu'elle veut créer un droit. Mais la force de ce terme est immédiatement limitée par Ja fin de la phrase dont il fait partie. Notre texte dit que les officiers pourront présenter à l'agrément de Sa Majesté des successeurs. Qu'est-ce à dire? Si l'agrément du roi est nécessaire, c'est donc que sa seule volonté peut tout entraver, c'est que nous nous trouvons déjà en présence d'une limitation du droit dont s'agit? Limitation qui nous paraît assez grave pour le paralyser complètement, si le pouvoir qui doit agréer peut refuser de le faire, sans être tenu d’énoncer les motifs de son refus.

Le pluriel des successeurs, qui s'explique à merveille par une règle de grammaire, nous semble pouvoir aussi être interprété dans le sens que nous venons d'indiquer. Le législateur a pu songer à un refus du roi d’agréer le successeur présenté, et à la présentation successive d’un ou de plusieurs autres candidats, jusqu'à ce que l'agrément du roi soit obtenu.

. Quelle réclamation pourrait élever le résignant qui verrait refuser successivement tous les candidats qu'il présenterait? Aucune évidemment, si le mot « agrément » con-

serve ici quelque sens.

Et qu'on ne croie pas qu'il s'agisse ici d'une simple querelle de mots! La propriété de l'officier, même sur la seule clientèle de l'office, n’existe plus, si pour être transmise, elle a besoin de l'agrément de la personne même qui s’en est dessaisie. « Vous pourrez me présenter un successeur, et je le nommerai à votre place, si cela me plaït ». Il s’agirait alors d’un droit conféré, d’une obligation contractée, sous une condilion purement potestative de la part de celui qui s'oblige, droit inexistant, obligation nulle suivant le droit commun de l’art. 11474 du Code civil,

Nous reconnaissons d’ailleurs qu'une pareille interprétation des termes susvisés équivaudrait à accuser le législateur d’avoir voulu faire une loi absurde, ce qui n’est pas vraisemblable; ou bien encore une loi ambiguë qui promette sans rien donner, ce qui pourrait bien être plus vrai.

Notre texte ajoute : CI sera statué, par une loi particu- Bière, sur l'exécution de cette disposition... ». Peut-on prétendre que la loi ait entendu surseoir à l'exécution du principe qu'elle venait de poser, jusqu’à la promulgation de la loi particulière qu’elle annonçait?

La question est capitale, puisque la loi annoncée est encore à faire, et qu'une pareille restriction serait l’anéantissement de loute espèce de droit de présentation.

Si l’on examine isolément notre texte, il semble bien impossible d'admettre qu'en annonçant une loi de réglementation sur la matière, le législateur ait entendu ajourner à l'établissement de la loi définitive l'exécution

de la loi provisoire.

2 NY 10 rare

Mais rappelons-nous que nous sommes en présence d'une loi de finances, d'un article de budget, et qu'il est de principe dans notre droit public qu'une loi budgétaire ne peut pas déroger à une loi existante, que ce principe, encore en pratique aujourd'hui dans notre système parlementaire, était déjà posé en 1816.

Au cours de l'examen que fit la commission royale de ce même budget de 1817, la question fut soulevée à propos d’une dérogation que l’un des commissaires voulait apporter à une loi en vigueur, par la voie d’un simple amendement budgétaire. Dans la séance du 24 mars 1816, un mois avant le vole de la loi qui nous occupe, Pasquier s’exprimait ainsi : « Les commissaires du roi « pensent que la Chambre a le droit incontestable de « faire des amendements aux projets présentés. Mais « peut-on appeler amendement le changement absolu « d’une loi existante, et dont l'existence n’est point soumise « par le roi à la délibération de la Chambre? Quel serait « le sort de l'État, si chaque année chaque budget venait « remettre en question la législation existante »?

Précisons la portée de cette théorie. La Charte de 1814 altribuait au roi seul l'initiative des lois; mais ainsi qu'on vient de le voir, on reconnaissait aux députés le droit d'amendement. De nos jours où chaque député ou sénateur partage avec les représentants du pouvoir exécutif l'initiative des lois, on continue à être d'accord sur ce point qu'une loi distincte de la loi de finances est né-

cessaire pour abroger une loi existante.

Ve

ES

Cela posé, est-il exact de dire qu'en présentant à la Chambre l'art. 91 inséré dans une loi de finances, le gouvernement de la Restauration soumettait à la délibération de la Chambre l'existence des lois antérieures qui avaient aboli la vénalité des charges? Évidemment non; pour appliquer à une modification des lois de 1789, 1790 et 1791 cette théorie que le Gouvernement venait d'émettre par l'organe de Pasquier, il eût été indispensable de proposer, par une loi spéciale, l'abrogation des lois sur la vénalité, si on entendait la rétablir, ou leur modification, sion voulait rendre seulement aux officiers ministériels une partie des droits qu'ils avaient perdus.

Soucieux de rechercher avec le plus de soin possible Les intentions du législateur, nous sommes bien obligés de peser tous les termes et de faire naître toutes les objections. Nous pensons que celle-ci est sérieuse; étant donné qu'il faut une loi spéciale pour poser un principe nouveau, ne sommes-nous pas aulorisés à supposer que le législateur de 1816, quelles qu'aient pu être ses vues relativement à la vénalité future, entendait les exposer dans une loi spéciale, et que, dans ces conditions la loi de 1816 donnait aux officiers une simple espérance en dédommagement des sacrifices qu'elle leur demandait, espérance qui ne s'est pas réalisée? qu'elle leur promettait pour l'avenir un droit qu'elle ne leur a pas donné faute d'une loi spéciale?

Rappelons une dernière fois en faveur de cette opinion que la loi de 1816 n’a pas donné le signal d'une augmen-

tation du prix des charges. C’est seulement quelques mois

— Di —

apres, sur le vu d'un arrêt, — qui faisait peut-être une applicalion anticipée de la loi à venir en sanctionnant une cession d'offices, — que leur prix augmenta dans des proporlions qui émurent le Gouvernement, au nom duquel Pasquier, devenu garde des sceaux, adressa aux procureurs généraux une circulaire à ce sujet.

Si la partie de notre article que nous venons d'examiner laisse planer un doute sérieux sur la valeur définitive du droit de présentation accordé aux officiers de leur vivant, à plus forte raison devons-nous relever les termes qui suivent immédiatement ceux que nous venons de critiquer.

« Il sera statué, par une loi particulière... sur les « moyens d'en faire jouir les héritiers ou ayant-cause. »

On peut soutenir, nous venons de le démontrer, que la loi particulière annoncée par notre article était nécessaire pour faire jouir du droit de présentation les titulaires d'offices. Il s'agissait en effet de la réglementation d'un droit qui n'a pas d'équivalent dans notre législation, où l'ordre public est intéressé directement; rien de plus naturel que, en dehors de la théorie que nous venons d'exposer sur les lois de finances, le législateur ait compris qu'une dérogation au droit commun s’imposait, pour qu'on ne puisse vendre une charge publique comme on vend une bête de somme ou un sac de blé.

Ces motifs acquièrent une puissance bien plus grande quand le vendeur n'est plus l'officier lui-même, mais

bien un héritier ou un ayant-cause. Le plus souvent,

l'officier démissionnaire, encore attaché à la fonction qu'il va quitter, soucieux du bon renom de la maison qui fut la sienne, de l'étude qui a porté son nom, ne voudra pas confier au premier venu ces biens qui lui furent chers. Il choisira sans doute pour son successeur un homme digne de sa fonction. Le législateur pouvait à bon droit avoir à cet égard quelque confiance dans le titulaire qui lui apporte sa démission après le long exercice d’une profession justement recherchée.

Mais dans notre hypothèse, ce n’est plus l’officier ministériel honoré de la confiance de l'État qui présente un successeur; c’est un héritier cupide, peut-être une femme qui va par son choix décider de l'attribution d’une fonction publique! Ou bien encore, c'est un créancier privilégié sur le prix de l'office qui, à la mort du titulaire, fera choix d'un acheteur. Qu'importent à ceux-là et la moralité du candidat, et son aptitude à Ja fonction qu'il va exercer, pourvu qu'eux-mêmes retirent le plus grand profit possible ?

En présence d’un successeur présenté dans ces conditions, que doivent faire ceux qui ont la garde des intérêts de l'État, s'ils ne veulent pas manquer à tous leurs devoirs? S'assurer que le nouveau fonctionnaire sera digne de sa fonction au double point de vue de la moralité et des apütudes ; or, nous ne pensons pas qu'on ail pris à ce sujet toutes les mesures nécessaires, quand on a exigé pour toute garantie le dépôt d'un cautionnement.

Il é'ait par suite indispensable que le législateur déro-

— D} — geàt expressément au droit commun sur ce point; agir autrement eût été une véritable trahison des intérêts publics; c'eût été livrer à tous les hasards l'administration de la justice, l'honneur des corporations d'officiers ministériels, la fortune privée des citoyens.

Eh bien! quand il a déclaré expressément qu'il se réservait les moyens d'exécution de la disposition de l'art. 91 en ce qui concerne les hériliers ou ayant-cause, le législateur a sans doute pensé à tout cela.

Nous nous refusons à croire que la loi de 1816 pouvait ètre appliquée sur ce point en l'absence de la loi de réglementation promise, et nous soutenons qu'on viole l'esprit et les termes de celte loï, en appliquant à la vente des offices après décès les règles du droit commun.

Une froisième restriction au droit de présentation est écrile dans le même article; elle est ainsi conçue :

« Cette faculté n'aura pas lieu pour les titulaires desütuës. »

Ici encore il y a contradiction évidente entre les termes de la loi et l'application qu’on en fait dans la pratique. Si un droit de propriété quelconque avait été créé sur les offices par la loi de 1816, portant même sur la clientèle seule, la disposition de notre article équivaudrait à une confiscation de ce droit de propriété. Or la confiscation, abolie par la Charte de 1814, n'existe plus dans notre droit que comme peine accessoire en matière criminelle et correctionnelle (art. 11, G. pén.), les cas de confiscation étant

limilativement déterminés par ce Code. La destitution

étant le plus souvent infligée aux officiers ministériels pour des manquements à des devoirs professionnels qui ne tombent pas sous le coup de Ja loi pénale, comment concilier un droit de propriété des officiers publics avec le droit que s’arrogerait l'État de mettre la main sur l'office du titulaire destitué?

Enfin, l'art. 91 contient une dernière disposition qui réserve expressément le droit de J'État « de réduire le « nombre desdits fonctionnaires, notamment celui des no- «taires dans les cas prévus par la loi du 25 ventôse an XI « sur le notariat ».

L'art. 32 de la loi susvisée dispose que les suppressions ou réductions de places ne seront effectuées que par mort, démission ou destitution ; notre texte entend ne point déroger en particulier à cette prescription. Mais pourquoi donc, si les notaires sont propriétaires de leurs offices, ne pourrait-on pas supprimer une place en indemnisant le titulaire? Si on admet au contraire que la loi de 1816 n’a pas rendu les notaires propriétaires de leurs études, et n’a pas créé par conséquent à leur profit un droit à une indemnité en cas de suppression de places, la disposition de notre article s'explique par le souci qu'on prend de ne pas déposséder de leur vivant et contre leur gré les notaires qui n'auraient pas mérité un pareil traitement.

Qu'on envisage enfin l'importance de la restriction générale que contient l’art. 91. Le roi conserve expressément le droit de réduire le nombre des officiers. Il a également

celui de créer de nouvelles charges : l’art. 84 de la même

loi prévoit en effet celte hypothèse au point de vue du cauüonnement à fournir. S'il y avait un droit de propriété sur les offices, toute suppression ou création de charges ne serait-elle pas une atteinte à cette propriété, le principe de l'indemnité au cas de suppression n'étant apparu que beaucoup plus tard, dans la loi de 1866? On peut citer à l'appui de cette opinion les exemples suivants :

En 1823, le nombre des notaires de la ville de Caen ayant été élevé de cinq à sept titulaires, les cinq notaires en fonctions crurent pouvoir exiger des nouveaux une indemnité de 50.000 fr.; le garde des sceaux intervint pour leur interdire de payer quoi que ce soit à titre d’indemnité.

En 1834, un tribunal de commerce ayant été créé à Villeneuve-sur-Lot, le greffier du tribunal eivil exposa au garde des sceaux qu'une indemnité devait lui être accordée à raison du préjudice que lui causait cette mesure. Le ministre répondit, le 26 septembre : « Lorsque le bien du « service rend indispensable la création d’une place quel- « conque, le Gouvernement doit y pourvoir sans être arrêté « par la considération que le produit des places de même « nature peut être diminué par l'effet de la concurrence ».

On remarquera peut-être que nous avons mis à combattre la doctrine courante, et à soulever des objections pour l'interprétation du texte que nous venons d’analyser une ardeur qui pourrait paraître hostile. Ce faisant, nous n'avons eu en vue que la recherche de la vérité, persuadé que le premier intérêt des officiers ministériels eux-mêmes

est de connaître la fragilité du texte sur lequel se fonde

leur optimisme pour perpétuer une situation qui nest pas

sans danger, parce qu'elle repose sur un malentendu.

Lois des 21 août 1839 et 95 juin 1841. — Répondant aux interprètes de la loi de 1816, qui tirent de l’article que nous venons d'examiner, les conséquences les plus larges au point de vue de la vénalité, nous avons essayé de faire de cette loi une interprétation aussi restrictive que possible : car elle constitue au premier chef une dérogation au droit public et doit être appliquée dans tous les cas avec une prudente réserve.

Cet examen a mis en lumière le véritable caractère de la loi de 1816, loi provisoire, conçue en termes vagues, et en outre incomplète. Si elle concédait une faveur, c'était une faveur bien précaire, puisqu'elle faisait ses réserves pour réglementer le droit et pour l’étendre aux héritiers ou ayant-cause, à qui, par conséquent, elle le refusait provisoirement.

Le droit de présentation, tel qu'il est écrit dans la loi de 1816, peut tres bien signifier que le législateur a voulu que le successeur fût d'accord avec celui qu'il remplaçait; même après la démission, il devait nécessairement rester entre le démissionnaire et son successeur des intérêts communs; en prenant la charge, il faut prendre aussi les minutes et les dossiers, se substituer à la responsabilité de son prédécesseur, rester chargé de ses recouvrements. En outre, le démissionnaire à souvent un candidat très recomman-

dable daus la personne d’un collaborateur de plusieurs

Rire

années, qu'il a initié à l'exercice de sa profession, qui, mieux que tout autre par conséquent, connaîtra les besoins de la clientèle, et saura sauvegarder les traditions d’honorabilité établies pas une longue suite de fonctionnaires sans reproche.

Pour toutes ces raisons, le droit de présentation, débarrassé de toute idée de lucre, est une institution très sage; il garantit dans une certaine mesure l'honneur de ces professions et les intérêts du public, en même temps qu'il a le caractère d'une récompense honorable par le degré de confiance qu'elle suppose dans celui qui l’exerce. Enfin, le droit de présentation ainsi entendu se concilie parfaitement avec les intérêts de l'État; il garde bien la proportion d’une compensation au léger sacrifice pécuniaire qu'on venait d'imposer aux officiers ministériels.

La première pensée de la Restauration fut certainement d'opposer aux empiètements des officiers ministériels une énergique résistance, et de défendre contre eux les droits de l’autorité royale. Le Gouvernement avait saisi avec empressement l’occasion de plaire à la bourgeoisie qu’il sentait hostile et qui devait en effet le perdre quatorze ans plus tard. Mais il avait oublié que les espérances s’escomptent aussi bien que les valeurs présentes; il fut effrayé des progrès d’un abus contenu en germe dans la loi récente ;'il intervint par l'organe du garde des sceaux Pasquier, qui, dans une circulaire célèbre aux procureurs généraux, s’exprimait en ces termes : « Avant la loi du 28 avril 1816..., « le roi était entièrement libre dans son choix. Quelques

<officiers ministériels ont pensé à tort que l'art. 91 de

« cette loi avait entièrement changé cet ordre de choses...

« Le droit de destitution pure et simple est complètement

« TÉServÉ ».

Comme on le voit, sauf la réserve du droit de destitution, c'était là une protestation bien timide. C'est que, le premier moment de stupeur passé, on s'était ravisé. [Il n'était pas mauvais pour le gouvernement des Bourbons que l’une des catégories les plus puissantes de la bourgeoisie profitàt d'un abus toléré par lui; on se donnait ainsi dans les rangs de cette bourgeoisie un grand nombre de complices qui, prenant une large part dans le domaine des privilèges, étaient nécessairement associés à la destinée du régime et intéressés à le soutenir.

Aussi les officiers publics continuèrent-ils de vendre leurs charges, tandis que le Gouvernement, qui sans doute voulait bien marquer que sa tolérance seule soutenait tout l'édifice de la vénalité, se contentait de contrôler avec bienveillance les contrats de cession. La jurisprudence maintint les traités qui lui furent présentés. Et ainsi, par la faute

du législateur, par la complicité des pouvoirs publics, s’établissait lentement cet anachronisme, ce recul du droit public moderne, ce régime de vénalité que la France est presque seule à connaître.

Le gouvernement de la Restauration avait sacrifié en vain les droits dont il avait la garde ; la bourgeoisie ne lui en fut pas reconnaissante. Mais la monarchie de juillet, qui

recuelllit sa succession, était peu résolue à toucher aux

prérogatives de ses plus fermes soutiens. Nous aurons à revenir sur les mouvements d'opinion qui marquèrent les premières années du règne de Louis-Philippe, et sur le lamentable échec de tous les projets de réforme qui furent proposés

Ce long préambule était nécessaire pour expliquer sous quelle inspiration et dans quel esprit ont été faites les lois de 1832 et de 1841.

La première de ces lois frappa d’un droit de 10 p. 0/0 le cautionnement des officiers publics qui venaient d’acquérir une charge; la seconde rendit obligatoire, avant la prestation de serment du successeur agréé, l’enregistrement du traité de cession, avec application du droit proportionnel de 2 p. 0/0. Les art. 6 à 15 de la loi du 25 juin 1841 ont trait aux charges publiques; ne pouvant reproduire ici ces textes en entier, nous nous bornerons à signaler les passages suivants :

L'art. 6 pose en principe que « tout traité ou convention « ayant pour objet la transmission, à titre onéreux ou « gratuit, en vertu de l’art. 91 de la loi du 28 avril 1816, « d’un office, de la clientele, des minutes, répertoires, « recouvrements et autres objets en dépendant, devra « être constaté par écrit et enregistré, avant d’être produit « à l'appui de la demande de nomination du successeur « désigné ».

L'art. 7 établit pour les cessions à titre onéreux un droit d'enregistrement de 2 p. 0/0 du prix exprimé.

L'art. 8 concerne les droits d'enregistrement pour le

cas de transmission à titre gratuit par donation entre-vifs ou testamentaire; l’art. 9 vise le cas de transmission par SuCCesSiOn ; |

L'art. 10, confirmant la loi de 1832, dispose que, dans aucun des cas susvisés, le droit perçu ne pourra être inférieur au dixième du cautionnement.

Les art. 12 à 15 visent les cas de création ou de suppression de charges.

Voilà qui est parfait! vont s’écrier aussitôt les défenseurs de la vénalité. Vous aviez prétendu que la loi de 1816 était une loi provisoire, et parlant de cette idée vous aviez conclu que cette loi était destinée à demeurer sans effet, tant que la loi de réglementation promise n'aurait pas été faite. — Vous devez êlre satisfait; vous avez enfin votre loi de réglementation.

Il n’en est rien.

Nous n'avons pas la loi de réglementation promise; nous n'avons qu'une nouvelle loi fiscale, entachée du même vice que la loi de 1816. Que les rédacteurs de la loi de 1841 aient eu la secrète pensée de fortifier le droit des officiers ministériels sous prétexte de les atteindre par l'impôt, et sans provoquer un débat général sur la vénalité, c'est possible; — que les officiers ministériels, enchantés de l’aubaine, se soient bien gardés de protester contre les exigences du fisc, cela se conçoit sans peine.

Mais les uns et les autres n'ont obtenu qu'un argument et non pas un texte sur quoi fonder leurs prétentions. Ils

ont réussi peut-être à démontrer que le législateur de

1S8E1 élait partisan de la vénalité des offices. Ce n'est pas sur une probabilité de ce genre qu'on peut établir un droit solide.

Les lois de 1832 et de 1841 ont dans la question la même valeur qu'un arrèt de jurisprudence; le droit de propriété des officiers publics sur leurs charges, contestable en doctrine avant les lois de 1832 et de 1841, reste contestable après elles.

Il faut se rappeler en effet que les lois fiscales sont établies purement en vue de la perception de l'impôt: qu'en principe elles ne sauraient en rien infirmer ni valider la législation ordinaire. Le fisc veut de l'argent, et pour le faire arriver dans ses coffres, il se fonde non sur le droit, mais sur le fait. Tout à la recherche de nouvelles matières à imposer, il saisit celle qu'il découvre au passage, el ne s'informe ni de ses titres ni de son origine.

Si je vends la maison de mon voisin, et que le contrat de vente, absolument nul dans notre droit, vienne à tomber dans les mains d’un agent du fisc, que fera cet agent? Recherchera-t-il si la maison a bien été vendue par celui qui était propriétaire; si le vendeur avait le droit de faire une convention de ce genre? Non ; ilse contentera de percevoir le droit de mutation prescrit par les lois fiscales, et n’élèvera aucune objection sur la valeur du contrat.

A ces arguments de droit, nous ajouterons un argument de fait : ainsi que nous le verrons plus tard, sous la pression de l'opinion publique soutenue par un nombreux

parti à la Chambre des députés, le garde des sceaux de

1839 avait nommé une Commission pour examiner sous sa présidence les questions relatives à la création et à la transmission des offices. Cette Commission, composée d'hommes considérables, magistrats, jurisconsultes, représentants des corps d'officiers ministériels, était en majorité hostile au maintien du s{atu quo en matière d'offices; elle agita la question de la suppression de la vénalité. Les officiers ministériels, alarmés dans leurs intérêts, usèrent de tout leur pouvoir pour entraver les projets de réforme. Or les divers mémoires qu'ils inspirèrent ou rédigèrent eux-mêmes s'élèvent lous contre toute espèce de réglementation. Ils se déclarent salisfaits par la loi de 1816, ils font remarquer que celle loi « fonctionne sans obstacle », et que le droit commun est suffisant pour les transmissions de charges.

Nous avons raisonné jusqu'ici dans l'hypothèse où les lois de 1832 et de 1841 contiendraient en effet des prescriplions « sur l'exécution » de la loi de 1816, et « sur les « moyens d'en faire jouir les héritiers ou avanl-cause ». Remarquons en terminant que l'argument en faveur de la vénalité tiré des lois susvisées aurait pu être écarté tout d’abord par cette objection qu'elles ne contiennent rien

qui ressemble à la loi d'exécution annoncée par l'art. 94.

Lori du 18 juiliet 1866. — Cette loi, annexée au budget de l’année 1867, a rendu libre la profession de courtier de marchandises, auparavant organisée en office, et elle a

alloué aux titulaires dépossédés une indemnité déterminée

CNE + ARR suivant le prix moyen des cessions d'offices opérées dans le cours des sept années antérieures au 1°’ juillet 1864.

Il n’y à pas lieu de s'élonner, qu'ayant à prendre une mesure générale de nature à satisfaire le public, on ait résolu de payer aux quelques officiers atteints par cette mesure une indemnité qui ne devait rien coûter au Trésor. En effet, l’art. 2 de la loi assujettit les courtiers de marchandises, qui auront demandé à être inscrits sur la liste dressée dans chaque localité par le Tribunal de commerce, à l’acquittement d’un droit d'inscription à payer au Trésor, pouvant atteindre la somme de 3.000 fr. Ce droit d'inscription cesserait d'être exigé à l’époque où serait amortie l'avance du Trésor pour le paiement des indemnités.

Ce n’est donc pas l'État qui doit l'indemnilé, mais bien les particuliers qui bénéficient de la suppression du monopole. Il y a là une mesure d'équité dont on peut approuver l'esprit, mais qui ne saurait dans tous les cas être interprétée ni comme une reconnaissance par l'État d'un engagement antérieur, ni même comme un engagement d'indemniser les titulaires de charges publiques qui pourraient

être dépossédés dans l'avenir.

Il. Augmentation des cautionnements dans la loi de 1816. — Nous n'insisterons pas longtemps sur cet argument que nous avons déjà examiné en recherchant les motifs de la loi de 1816. Il est puéril de présenter comme une charge

justifiant une compensation de plus d’un milliard, le fait

pare

d'avoir prêté à l'Élat sous forme de supplément de cautionnement une somme de 31 millions.

Nous avons indiqué que le cautionnement des officiers ministériels était noloirement insuffisant avant 1816; que la mesure invoquée par les officiers ministériels comme un service rendu à l'État n'est pas particulière aux officiers; qu'elle visait également les comptables du Trésor, lesquels, tenant tout de Ja munificence nationale comme les officiers ministériels, devaient être aussi les premiers à venir au secours de l'État. Le produit de la disposition qui nous occupe se répartit de la manière suivante : 31 millions pour les officiers ministériels et 19 millions pour les comptables.

Enfin, nous avons déjà remarqué qu’en réalité l'État n’a fait qu’user de son droit. De plus le cautionnement est productif d'intérêts. Les officiers ministériels, qui ne peuvent se plaindre, quand on leur demande de garantir les intérêts matériels qui leur sont abandonnés, sont traités au point de vue des intérêts sur le pied d’égalité avec les autres créanciers de l'État. Or l’État use fréquemment envers ses créanciers du droit de convertir sa dette, et ne se croit pas tenu à une indemnité pour cela.

HI. Contrôle administratif des traités de cessions. — Cet argument revient à dire que les représentants des pouvoirs publics, lorsqu'ils prennent connaissance des traités de cessions d’offices pour les approuver ow les criliquer,

Y apportent uue sanction qui équivaut à une interpréta-

RTS SE tion officielle de la loi de 1816 en faveur de la vénalité.

L'origine de celte pratique remonte, nous l'avons vu, aux premières années de la Restauration. La circulaire du garde des sceaux Pasquier prescrivait déjà aux procureurs généraux de surveiller les cessions d'’offices. Le Gouvernement, ne pouvant se résoudre à combattre ouvertement les vues des titulaires d'offices, qu'il voulait ménager, se résigna à contrôler ce qu'il ne pouvait empêcher, estimant sans doute qu'avec un examen un peu sérieux des traités, il éviterait des scandales, ce qui est déjà un résultat appréciable.

Ce contrôle s’est continué et dure encore, et l'argument qu'en ont tiré les défenseurs de la vénalité semble avoir beaucoup embarrassé ses adversaires. La plupart d’entre eux n'en ont pas parlé; l’auteur d’une brochure sur la vénalité des offices, parue en 1848, Gilardeau, qui est cependant fort documenté sur les autres questions relatives aux offices, reconnaît que cette approbation du Gouvernement est le fait le plus grave, etil s’en tire avec quelques lignes sentimentales dans le style de l’époque sur les devoirs des hommes qui sont placés à la tête de la nation par la confiance de leurs concitoyens. |

Nous avouons que nous ne saisissons pas la valeur de cet argument. [l arrive tous les jours que le Gouvernement interprète la loi à sa manière par des circulaires ministérielles. Ces circulaires peuvent toujours faire l’objet d’un nouvel examen du ministre compétent, qui peut prendre à cet égard l'avis du Conseil d'État; les particuliers qui se

croient lésés par une fausse interprétation de la loi ont le droit de s'adresser eux-mêmes au même Conseil.

Quelle autorité définitive attribuer à l'avis du Gouvernement? Comme les arrêts de jurisprudence, les circulaires ministérielles sont appliquées jusqu’à ce qu'une nouvelle circulaire vienne donner une autre direction à l'interprétation de la loi.

La tolérance de l’administration, même quand elle se manifesterait par un texte, ne saurait donc à aucun titre fonder un droit contrairement à un principe d'ordre public.

Ce serait confondre les fonctions du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif au profit de ce dernier que d'attribuer force de loi à telle pratique qu'il lui plaît de tolérer.

Veut-on insinuer que par le/contrôle qu'il exerce sur les traités, et l'approbation officielle qu'il sembie donner à la pratique de la vénalité, le ministère de la justice contribue à entretenir chez les acquéreurs d’offices une erreur dont ils auraient à souffrir, si la vénalité venait à disparaître par suite d’un texte formel; que l'État aurait à répondre du dommage qu'il aurait ainsi causé, autrement dit à indemniser les titulaires d’offices?

Nous répondons que les officiers en fonctions auraient mauvaise grâce à reprocher à l'État l'abus qu'ils ont fait eux-mêmes pendant près d’un siècle d’une situation dont ils connaissaient les dangers; ils ont eu à plusieurs repri- , ses, le moyen d'obtenir une loi de réglementation qui mit

fin à l'équivoque, ils ont préféré le statu quo à toute

réforme, dans la crainte, peut-être fondée, de voir porter atteinte à une situation artificielle, et dans l'espoir chimérique de faire confirmer par le temps une pratique viciée dans son origine.

Si les représentants de l'État ont en quelque sorte approuvé la vénalité en la contrôlant, et s'ils ont ainsi commis la faute d'aggraver les engagements de l'État, les officiers n'onl-ils pas à se reprocher eux aussi d’avoir eu une confiance irréfléchie dans une situalion sans valeur?

D'ailleurs, il n'a pas tenu à eux que ce contrôle ne disparüt de la pralique; en toutes eirconstances ils n'ont pas caché les sentiments de révolte que leur inspiraient ce qu ils appelaient les tracasseries et la jalousie des bureaux de la chancellerie (Quelques réflexions sur notre situation 1839).

Lorsque la question se posera de nouveau devant le législateur, avant d'accorder une indemnité qu'on lui représentera comme un acte de haute justice, qu’il se rappelle que l’équivoque de la loi de 1816 a engendré à l'origine pour les premiers vendeurs d'offices des profits scandaleux ; que la chancellerie évalue à un minimum de 15 p. 0/0 du prix de cession le produit net annuel des offices; que dans ces conditions l'État, qui n'a rien recu, rembourserail à son prix d'achat une charge qui depuis 1816 a déjà produit

douze fois cette même somme.