HISTORIQUE

La législation de guerre en matière de loyers comprend

maintenant sept lois principales, dont la première en date est la loi du 9 mars 1918. Celle-ci est la loi organique fondamentale.

1 nous paraît indispensable de présenter ici un rapide

aperçu historique, avant d'entreprendre l’étude de la loi -

du 31 mars 1922

Avec la loi du 9 mars 1918, le législateur s’est engagé dans une voie dangereuse. Il a fait une brèche profonde à la loi des contrats et soumis les propriétaires à une véritable expropriation temporaire. Sans doute, il avait le devoir incontesté de venir en aide à tous ceux qui ont défendu la Patrie, qui ont souffert pour elle ; aux victimes de la guerre, aux mobilisés qui laissèrent derrière eux une famille dans la détresse ou sans ressources suffisantes.

Mais le bénéfice de dispositions exceptionnellement généreuses devait peu à peu s'étendre à de nouvelles catégories beaucoup moins intéressantes de locataires.

Les lois vont se suivre, élargissant la brèche faite aux droits acquis des propriétaires = La loi du 9 mars 1918 venait à temps succéder au régime des décrets sur le moratorium des loyers, dont le dernier en date paru,le 30 décembre 1917, cessait de produire effet le 1er avril 1918. On a dit beaucoup de bien et beaucoup de mal de la loi de 1918. Il ne faut pas en être . surpris.

D'une part, elle a imposé des conditions particulièrement dures à toute une catégorie de citoyens, celle des propriétaires ; d’autre part, elle a favorisé largement — certains disent abusivement — une autre catégorie, celle des locataires.

En tout cas, cette loi a répondu à une nécessité, dont personne ne contestera la réalité. Il serait injuste de faire reproche au législateur de n’avoir pas su prévoir les évènements dans un temps aussi troublé à tous égards.

Comme le rapporteur au Sénat, M. Morand, l’a justement fait remarquer au moment où fut votée la loi du 9 mars «il ne devait y avoir en France qu’une seule préoc-

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cupation : la défense nationale, qu’un seul souci : la Victoire. » Hs

Il est cependant regrettable que Vœuvre du législateur ait trop méconnu les principes qui font la solidité de notre Code Civil. Il n’était cependant pas impossible de trouver dans ses dispositions une base suffisante à une législation des loyers pour répondre aux besoins du moment.

Nous aurons l’occasion, dans un autre chapitre, de nous arrêter à cette considération. L'expérience devait montrer combien il est difficile de revenir au droit commun, à la loi des contrats, après s’en être tant écarté.

Le législateur de la loi du 9 mars n’était, sans doute pas, lui-même, sans appréhension, puisqu'il prend la peine, dans l’article premier, d’en fixer les caractères, d’en limiter la durée. |

19 Cette loi, dit-il, apporte une dérogation au ‘droit commun, tel qu’il résulte du droit civil. Les dispositions édictées sont exceptionnelles.

20 C’est une loi temporaire, Dès que les « contestations nées par suite de la guerre », seront réglées, les dispositions du Code Civil reprendront leur empire.

La loi fut, en quelque sorte, toute imprégnée de ce que le Garde des Sceaux d'alors, M. Viviani, appelait une présomption de détresse. Dans l’application, il a été fait un abus excessif de cette idée.

La loi de 1918 a organisé trois mesures ; la première ‘est relative à la résiliation. Tout ce qui se rapporte à cette question est contenu dans les articles 2 à 14 exclusivement.

D’après les articles 3 à 9, le locataire pouvait obtenir, dans certaines conditions, la résiliation de son contrat, sans indemnité,

La deuxième mesure est relative à l’exonération. Con-

formément aux articles 14 à 21, le locataire pouvait prétendre à une exonération soit totale, soit partielle. Enfin, l’article 15 établissait nettement une présomption de détresse opposable aux propriétaires.

Au surplus, l’article 17 spécifiait que « dans tous les cas, il pourra être accordé au locataire, suivant les circonstances, terme et délai pour se libérer, soit en totalité, soit par fractions. »

La troisième mesure est relative à la prorogation, Ce sont les articles 56, 57 et 58, qui établissent les conditions du droit à la prorogation de bail, de deux années s’il s'agissait de locaux à usage d'habitation, et d'une durée égale au temps écoulé entre le décret de mobilisation et le décret fixant la cessation des hostilités si les locaux sont à usage commercial, industriel ou professionnel.

Le mot «expropriation » a souvent été prononcé pour qualifier la grave atteinte portée au droit de propriété.

M. Morand écrit dans son rapport : « L'équilibre de la convention se trouvait ainsi rompu au profit de l’une des deux parties, l’autre demeurant tenue, comme par le passé, dans les termes mêmes de son contrat » ; le propriétaire n’obtenait aucune compensation du préjudice qui lui était causé (1).

Suivant une autre remarque de M. Morand : « Alors qu'aujourd'hui il n’est plus question de résiliations, de moratoires, de réductions ou d’exonérations, la prorogation est l’objet de décisions de jurisprudence multiples et. variées et constitue un des sujets préoccupant au plus haut

point opinion publique » (2).

(1) On ne peut appeler compensation une indemnité de 50 07/0

offerte non pas à tous et d’ailleurs difficile à obtenir. (2) Rapport fait par M. Morand, sénateur, Sénat, n° 45, année 1922.

La question de la prorogation, qui paraissait être dans loi du 9 mars 1918 moins importante que celles relatives à la résiliation et à l'exonération, ne devait pas tarder à prendre place la plus importante,

En effet, après la démobilisation, une situation angoissante, provenant de la pénurie des loyers, était devenue manifeste. :

Dès lors, très nombreux furent les locataires qui s’ingénièrent à trouver dans la loi du 9 mars 1918, « un titre « pour prétendre au bénéfice d’une prorogation, devenue d'autant plus utile par suite de la crise des loyers qu’elle était accordée « aux conditions fixées par le bail ».

Cependant, des difficultés d'interprétation ne tardèrent pas à s'élever tant en doctrine qu’en jurisprudence.

Le législateur reconnut la nécessité de faire des lois interprétatives pour mettre un terme aux controverses.

19 D'abord, ce fut la loï du 4 janvier 1919 qui n’est, il est vrai, qu'une addition à l’article 58. Cette loi qui s’applique à tous les baux a durée indéterminée, qu’ils soient écrits ou non écrits (1), permet aux locataires de faire la notification prévue par l’article 58, à toute époque de la location ; d’autre part, elle spécifie qu’à l'avenir tout locataire qui recevra congé aura un délai de vingt jours, après réception du congé, pour remplir cette formalité (2).

20 La loi du 23 octobre 1919 étendit le champ d’application de la loi organique des loyers par deux dispositions principales :

(1) Ces baux sont communément appelés locations verbales, parce que généralement un bail écrit a une durée déterminée dans le con trat, et un bail verbal n’en a pas.

(2) En comptant cette loi du 4 janvier 1919, il y aurait done huit

lois principales et non sept, formant la législation de guerre sur les loyers.

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&) Dans son article premier, elle assimile les baux et les locations verbales renouvelés entre les mêmes parties contractantes ou leurs ayants droit, et pour les mêmes locaux, aux baux en cours au 1er août 1914, aux conditions fixées au bail (1). Cette disposition comprend donc les baux qui sont les prorogations des baux antérieurs.

b) Dans l’article 4, elle donne droit à la prorogation, aux cessionnaires et sous-locataires, dans les mêmes conditions que le locataire, pourvu que la cession ou la souslocation soit antérieure au 24 octobre 4919, s’il s’agit de locaux à usage d'habitation.

Nous serons obligé de revenir sur les dispositions de cette dernière loi, qui a donné lieu à de grosses difficultés d'interprétation (2).

Ce qui est certain, c’est que cette loi avait élargi le champ d’application du droit à la prorogation.

39 La loi du 4 mai 1920.

Les lois précédentes étaient relatives aux baux d’avantguerre, c’est-à-dire ceux pour lesquels le locataire pouvait

| invoquer la clause d’imprévision. Cette loi du 4 mai 1920

concerne, au contraire, les baux intervenus pendant les hostilités et décide que lorsque le bail aura été contracté par un locataire appartenant à une des catégories énumérées dans l’article 17 — il s’agit des victimes particulièrement éprouvées par la guerre —, une prorogation de deux ans lui sera accordée. Toutefois, celle-ci fut nettement limitée ; elle ne pouvait excéder deux ans après la cessa-

tion des hostilités, c’est-à-dire aller au delà du 23 octobre 1921. f,

(1) Nous ne donnons pas les autres conditions de cette première disposition.

(2) Voir plus loin ce que nous disons sous l’article 2.

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Toutes ces lois avaient une conséquence fâcheuse ; Vale de bloquer les locaux et d’accentuer la crise des loyers.

Au cours de l’année 1921, beaucoup de prorogations allaient prendre fin, soit en vertu de la loi de 1918, soit en vertu de la loi du 4 mai 1920.

Un grand nombre de congés avaient été donnés, nous le savons, pour les termes d’avril, juillet et octobre. Alors, en raison de la pénurie des loyers et dans le but de sauvegarder l’ordre public, menacé par des expulsions en masse, en raison aussi de la perspeetive donnée aux locataires d’une loi nouvelle « de liquidation des prorogations » dont teux-ci pourraient bénéficier dans certaines conditions,

le Gouvernement proposa, dans ce double souci, des projets

qui aboutirent aux lois des 17 mars, 16 juillet 1921 et du 6 janvier 1922. Ces trojs lois ont été dites provisoires. Les prorogations accordées par elles ont le caractère d’un

sursis, permettant aux locataires d’attendre le bénéfice

de la loi promise.

Dès lors qu’une loi définitive, accordant de nouvelles prorogations, était “promise aux locataires, il était juste de maintenir dans les logements occupés par eux, ceux qui espéraient en être bénéficiaires.

La loi du 1e mars a servi de fondement aux deux autres,

Il ne paraît pas contestable que le droit de Dee fut déchiqueté à nouveau.

En effet, aux conditions fixées dans ces lois, les locataires de bonne foi ont été maintenus en possession de leur logement, bien que les propriétaires aient pu espérer que, les anciennes prorogations étant expirées, ils rentreraient dans tous leurs droits. En vertu de la loi du 6 janvier 1922, le sursis à l'expulsion expirait à la date du 1€ avril.

Tandis que la loi du 16 juillet 1921 s’appliquait aussi

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bien aux locataires de baux industriels, commerciaux et professionnels ; aux sous-locataires et cessionnaires de ces baux, la 3e loi transitoire du 6 janvier 1922 n’a visé,

comme la loi du 127 mars 1921, que les locataires de lccaux

à usage d'habitation. =

Ainsi, les prorogations ont succédé aux prorogations, prolongeant la dépossession des propriétaires et reculant constamment le retour au droit commun.

La guerre a donné naissance à cette législation sur les loyers, dite exceptionnelle et temporaire, que la situation économique d'après-guerre, la crise du logement, maintient encore.

Le Parlement a jugé nécessaire qu’une loi définitive devait préparer le retour au droit commun, dans l’impossibilité où on était de rétablir celui-ci sans transition.

Il est incontestable qu’un mouvement très net en ce sens s’est affirmé dans les dernières discussions parlementaires ; certains votes ne laissent pas de doute à cet égard (1).

L'étude de la loi définitive montrera dans quelle mesure cet objectif est atteint. |