ORDRE PUBLIC. PROPRIETE PRIVEE ET

Vouloir donner une définition de l'ordre public pourrait sembler plutôt vain. Une définition est, de par sa nature même, une limite, et on ne limite pas ce qui change sans cesse. Il n’existe pas en effet d’Ordre public ou, si l’on veut, il y en à un ; mais cet Ordre, image de la vie d'un pays, varie d’un pays à l’autre, et dans un même pays évolue en même temps que changent les tendances, les intérêts, la facon de vivre du pays. Il y a donc non seulement variation dans là nature de l'Ordre ; mais rien n’est plus imprécis que le contenu de cette notion et des éléments qui peuvent y entrer. Si l’on considère par exemple l’ordre public par opposition à l’ordre naturel, le droit de la collectivité opposé au droit de l'individu, cet ordre, le plus large qui soit, puisqu'il comprend tout ce qui est intérêt de la collectivité, tout ce qui ést nécessaire à la vie de la Nation, varie suivant les pays. Dans des pays autoritaires par exemple, ces éléments de l’ordré ont un caractère abSolu et général, l'intérêt de l'individu s’effaçant devant celui de la collectivité, ou plus exactement se confondant avec

l'intérêt de la collectivité. Il n’y a plus de vie particulière de l'individu, puisque toutes les manifestations de la vie individuelle sont considérées comme étant d'intérêt public, d'intérêt national. Dans les pays libéraux au contraire, cet ordre, toujours envisagé comme l’ensemble des éléments permettant la vie de l’état, est différent, car il se trouve en opposition avec ce qu’on appelle l’ordre naturel, ordre reposant sur l’idée de l’homme «pris comme principe premier et fin dernière de la loi » (1). L'ordre naturel, a-t-on dit encore, c’est l'instinct d’accroissement et de conservation de l'individu ; dès lors, les mesures prises en vertu de l’ordre public seront moins absolues, car elles s’oposeront à des droits acquis, et ne pourront intervenir que dans le cas de non-conciliation entre l’activité de l'individu et la manière d’être de l’état à un moment donné.

Mais l’ordre est souvent corsidéré de façon moins large. On envisage soit un certain ordre moral, soit simplement l’ordre dans la rue ; soit encore — et c’est le sens qui nous intéresse ici — le bon ordre, la tranquillité et. la salubrité publiques. C’est le rôle de la police, principalement de la police municipale, que de faire respecter cet ordre. Il y a un caractère commun à tous ces ordres : ils impliquent une intervention de l’état dans la vie des particuliers. Ce qui leur est commun également, c’est leur nécessité. Il serait banal de discuter sur la nécessité de l’ordre. Une société ne peut vivre sans ordre, quel qu'il soit ; ordre économique, social, moral ; les situations doivent

(1) cf. Marcelle Claps-Liénart : Conclusion sur l’ordre, dans son livre : « L’ordre public ».

être réglementées, et les réglements respectés. Et dans le désordre même, il y a toujours un certain ordre. La notion de police est parallèle à celle de l’ordre. La Police est le Moyen ; l'Ordre est le But (1). Et quel que soit l’ordre envisagé, il y a toujours une police pour l’assurer, police privée ou publique.

Suivant l’ordre qu'il y aura lieu d'établir, l'organe chargé de le faire respecter variera. S'il s’agit de la communauté nationale, l'Etat devra intervenir. S’il s’agit d’un ordre moral, qui mieux que la Religion pourra l’assurer ? Quant à l’ordre à l’intérieur des habitations, à l’intérieur du domicile, ordre privé par excellence, c’est au père de famille à le faire respecter, car cet ordre n’intéresse en principe que sa personne et celle des siens.

D’après le bref aperçu que nous venons de donner, on pourrait conclure qu’il y a antinomie entre les deux facteurs de notre proposition : police et vie privée, la police qui nous occupe, qui nous intéresse étant justement la police administrative, chargée d'assurer le bon ordre, la trancuillité et la salubrité publiques. Et l’on pourrait nous dire : vouloir étudier les points de contact entre la police et la vie privée telle que nous l’entendons, c’est-à-dire à l’intérieur des habitations, serait aussi vain que de vouloir rechercher le point de contact entre deux droites pa-

(1) Dans certains cas, l’on peut même dire que la police se confond avec l’ordre, que l’ordre rentre dans la notion de police, celle-ci étant entendue comme un ensemble de règles, devant s'appliquer à ceux pour qui elles sont faites, ou comme un moyen d'assurer ‘l’ordre, ou comme l'organe chargé de le faire res-

pecter,

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rallèles. En effet, il existe un ordre à l’intérieur des habitations, de même qu’un ordre dans la communauté. Ces deux ordres ont sans doute le même but : assurer la vie et l'existence du groupe en vue duquel ils sont nécessaires. Mais ce sont deux ordres parallèles : on, pourrait simplement comparer leurs procédés d'action, leur utilité; mais non pas les opposer; d’une part, nous avons les individus chez eux, et d'autre part les individus en tant que corps social. La règle des uns ne peut être celle des autres. D'un côté, nous avons le droit. privé, justement créé en vue d'assurer et de déterminer les conditions des rapports entre les particuliers ; de l’autre, le droit public, créé en vue de déterminer les rapports entre l'individu et le corps social, c’est-à-dire les rapports sociaux. Ce sont deux problèmes bien distincts, du moins dans notre pays, dont le fondement du droit se trouve dans l’ordre naturel. |

« Dans la conception française — qui est traditionaliste, et fondée en principe sur l’ordre naturel — le droit a surtout pour objectif la vie humaine ; l’ordre public ne sera que l'exception. Toutes les fois qu’une loi est d'ordre public, elle considère en l’homme. le citoyen, agent de production et élément de richesse nationale, et non pas l'individu... » (1). Comment alors, nous dira-t-on, pouvez-vous soutenir que l’ordre public est intéressé par ce qui se passe à l’intérieur de l'habitation, qui est justement le céntre de la vie individuelle ? Cela ne se comprendrait que dans les pays qui ont appliqué le droit germanique, la coutume germanique, par laquelle l’ordre naturel est en-

(1) cf. Marcelle Claps-Liénart : op. cit,

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tièrement. absorbé par l’ordre public, l'individu n'étant considéré que comme un membre du Corps s0cial, et toute sa vie, ses actes, ses pensées n'ayant comme fin que le développement de ce corps social.

Cette théorie n'implique pas que la vie individuelle est fermée à toute police. Tout le monde s’accorde sur ce que la police en tant que réglementation de certaines manifestations de vie est la condition sine qua non de l’existence du groupe envisagé: La police intervient toujours dans la vie intérieure, morale et matérielle; elle intervient toujours dans les relations privées, les relations des particuliers entre eux, au point de vue social, économique ou autre. La police intervient également dans les relations des particuliers avant l’état, dans les relations des états entre eux. La police règne partout dans le monde et dans la nature elle-même. Il n'existe pas de société vivant sans règles de droit préétablies, coutumières ou autres. Les sauvages eux-mêmes ont leurs règles, leurs coutumes, variant de clan à clan. Les états communistes aussi ont les leurs, différentes sans doute ; mais leur existence n’en est pas moins réelle, et quiconque y désobéit en subit vite les conséquences. Souvenons-nous de ce qui s’est produit, lorsque la France vivait dans le désordre, qu’il n'existait aucune sécurité, que la règle était celle du plus fort. Les faibles se groupèrent autour de l’un d’entre eux, pour mieux se défendre, et acceptèrent certaines contraintes ; le résultat fut ce qu’on a appelé le régime féodal. De nos jours, l'Espagne est divisée en deux clans : celui de l’ordre et celui du désordre ; ce dernier n’a pu résister au premier qu’en s'imposant un certain ordre. Et à une

échelle moins élevée, on a pu dire : «qu’il n’y a pas de vie humaine possible, de relations humaines possibles, sans ordre. De ce point de vue, il y a certainement une police du domicile, une police de la fête, du repas auquel une dizaine de personnes sont conviées ; une police de la réunion, une police de l’association. Il y a aussi une police de la famille» (1).

En somme, selon certains, l’ordre à l’intérieur de la famille doit être un ordre privé ; le centre de la vie individuelle se trouve là ; seul est intéressé à la réalisation de cet ordre l'individu. Si cet ordre est troublé, ou ïil le rétablira lui-même (cas du père de famille) ou il fera appel au juge qui appliquera les règles du droit privé. Mais la propriété est le dernier lieu dans lequel on pourrait imaginer une intervention de l’administration.

Nous ne voulons pas entrer dans des discussions sur la propriété, fonction sociale, et.la propriété, droit individuel (2). Ni l’une ni l’autre des théories ne parait d’ailleurs détenir entièrement la vérité. Il est faux de dire que l'individu n'existe que par et pour la société, car la société n’est pas une fin en soi ; l'institution sociale n’est qu’un moyen, pour permettre justement à l'individu d’être, de se réaliser. Mais il est tout aussi faux de soutenir que l'individu est tout et ne doit rien à la société, puisque c’est l'institution

(1) cf. Monsieur Rolland : Cours de doctorat, p. 258. (2) cf. Léon Bourgeois : «La Solidarité Sociale ». cf. également Duguit ; Fouillée : «La propriété sociale et la Démocratie» - et Georges Romieu : «La propriété. Ses rapports avec l'Etat, la Société et l’individu >» - où il examine en détail les différents points de vue et opinions énoncés,

sociale qui permet à l'individu de jouir de ses droits et de ses facultés, en lui donnant le moyen de les exercer librement, et que si l'institution sociale n'existait pas, et que la police ne pouvait donc pas intervenir, le fort opprimerait le faible (1). Nous aurions alors quelques seigneurs puissants, en face de la foule innombrable des manants.

Il est donc aussi faux d’opposer propriété privée et institution sociale, que de les considérer comme deux faits parallèles, situés sur des plans différents. I1 faut au contraire considérer que chacun de ces deux faits doit être complété naturellement par l’autre. On a dit que la propriété est le plus sûr moyen de stimuler l’activité économique, le travail, d’augmenter en un sens les possibilités du pays, de développer la force sociale d’une ration. Il est incontestable que pour agir, pour permettre aux inventions de se réaliser, il faut laisser une certaine sphère de liberté à l'individu. Le succès d’une entreprise quelconque est en fonction des responsabilités de ses membres, et les responsabilités sont elles-mêmes fonction des libertés. Il faut donc que l'individu ait une libre sphère d'activité, qu'il ait un refuge où il puisse penser et se reposer librement, que ses initiatives puissent se manifester.

Mais par ailleurs, il ne faut pas mésestimer l’importance de l'institution sociale. Nous sommes dans un cercle inéluctable ; la société ne peut vivre sans l'individu, mais l'individu ne peut vivre sans la société, surtout à l'heure actuelle. Les conditions ûe la

(1) cf. Duguit : «Droit constitutionnel». « La propriété reposant sur l'utilité sociale ne doit exister que dans la mesure de cette utilité sociale »,

vie moderne sont telles que l’irdividu serait incapable d’assurer son développement, de faire usage de ses libertés et de ses droits, si l'institution sociale n’était là pour le protéger et lui permettre d’en jouir librement. 1

L'institution sociale est pour l'individu une sorte d'assurance, une préservation Contre les risques. La prime que paie l'individu consiste en certaines res-

trictions imposées pour faire subsister le corps social

(prestations en argent, service militaire ou autres, servitudes d'intérêt général et de croit privé, etc.) ; mais, du fait du paiement de cette prime, quand le risque survient — guerre, maladies, atteintes à son intégrité physique ou morale (consistant en atteintes à son honneur, aux sentiments dont il peut s’enorgueillir), préjudice résultant d’un trouble de son repos, de son travail, de ses activités en général, — rétat, institution sociale, est là pour rétablir l’ordre, pour lui permettre de jouir librement de ses droits. Non seulement l'institution sociale réprime les troubles ; mais elle les prévient, de même que dans l'assurance contre les incendies, les compagnies s'engagent à réparer lors de la survenan£e d’un sinistre, prennent des mesures préventives, notamment en contribuant aux dépenses du corps des sapeurs-pompiers. C’est ainsi que s’établissent les rapports entre l'état et l'individu, la police et la vie privée.

Les interventions administratives dans la vie privée sont actuellement fort nombreuses. Elles résultent du fait que la propriété privée n'est pas un enclos, un refuge fermé aux interventions et aux rapports avec l'extérieur, que ce qui se passe à l’in-

térieur de cette propriété peut avoir une influence sur le monde extérieur, et que les faits extérieurs ont très souvent une répercussion sur le domicile privé. Aussi, de nombreuses servitudes ont-elles été imposées aux droits des propriétaires. Les interventions administratives s'appuient sur la notion d’utilité publique (1). Cette notion est très variable, puisqu’elle dépend des conditions de vie, et elle ne peut être exactement définie. On peut simplement en donner une idée en signalant les cas d'intervention de l’administration, l'administration n’agissant que dans l'intérêt public. L'administration intervient dans la vie des particuliers, en réglementant par des plans d'aménagement, des plans d’alignement dans les agglomérations, la construction ces propriétés, les plans établissant tout un programme de servitudes hygiéniques, archéologiques et esthétiques (à cet égard, voir les lois de mai 1919 et du 19 juillet 1924), et prévoyant l’embellissement et l’extension des villes. L’habitation devient alors un service d'intérêt public. Nul ne peut construire sans autorisation ; on a institué le permis de construire, ainsi que celui d’habiter (2).

D'autre part, un fait nouveau se manifeste en France : la différenciation des quartiers suivant les fonctions des constructions qui y sont bâties : zone (1) cf. Belin: « La Notion d'utilité publique en droit admi-

nistratif français », p. 178 : .« On ne saurait qualifier

une fois pour toutes ce qui est d'utilité publique. La

notion d’utilité publique est très mouvante, liée comme elle l’est aux conditions de la vie économique et sociale ».

(2) Institué par art. 2 du décret du 30 octobre 1935, prévoyant l'institution d'un réglement sanitaire départemental. Pour le permis de bâtir sanitaire, voir la loi de 1902,

d'industrie, zone d'habitations collectives. A ce sujet, il est intéressant de se reporter à l’arrêt fondamental du Conseil d'Etat du 23.2.1935 (rapporté au Sirey 1935.3.9.) avec une note signée P.L.M., qui résume très bien la situation actuelle. On reconnaît qu'il est possible d'imposer aux propriétaires, qui doivent construire ou habiter dans certains quartiers, un certain usage de leur habitation. C’est incontestablement une grave intrusion de l'administration dans les droits du propriétaire et dans ceux de l'individu. La jurisprudence reconnaît en effet la possibilité pour les autorités compétentes d'intervenir, en vertu de la loi du 19 . mai 1924 et des lois du 20 avril 1932 et du 14 mai 1932, autorisant l'établissement d’un projet d'aménagement de la région parisienne, prévoyant des restrictions à la possibilité d'ouvrir des établissements dangereux «dans les zones réservées à l’habitation, de diviser la ville en quartiers, et de soumettre dès lors le propriétaire devant construire à une autorisation, afin de voir si le projet soumis est en conformité avec les conditions imposées aux constretions rentrant dans la même catégorie ». L’on distingue ainsi des zones autres que celle réservée à l'habitation, comprenant une Zone industrielle, une zone agricole (intérêt d'hygiène), une zone commerciale (celle-ci doit être exclue dans une certaine mesure de la zone réservée à l’habitation), une zone d'habitations collectives, et une zone résidentielle (les maisons dans cette dernière zone sont soumises à de très nombreuses servitudes

hauteur des constructions, dimensions, décoration, jardins, esthétique). C’est là une des principales, une des plus considérables interventions de l’administra-