SECTION I : LA SECURITE PUBLIQUE

C’est l’un des trois chefs Ge l’ordre public, définis par la loi de 1884, dans son article 97 : « La Police Municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité. Elle comprend notamment... al. 4 : la démolition ou la réparation des édifices menaçant ruine, l'interdiction de rien déposer aux fenêtres ou aux autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute, ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ; al. 6 : le soin de prévenir par des précautions convenables et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les maladies épidémiques ou contagieuses, en provoquant s’il y a lieu l'intervention de l’administration supérieure... le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les aliénés, dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ».

L'énumération, comme nous le voyons, est fort longue, et d’ailleurs nullement limitative. De sorte que tout fait nouveau susceptible de troubler, de porter atteinte à la sécurité publique, intéresserait le pouvoir de police. L'on pourrait se demander si tou-

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tes ces interventions sont justifiées, c’est-à-dire si

réellement ce qui se passe à l’intérieur des habita-

tions peut nuire en aucune facon à la sécurité de tous. Si le propriétaire par exemple laisse son plafond s'écailler, sa maison tomber en ruines, qu’importe au public, puisqu'il sera le seul à souffrir d’un accident possible ? Et dans le cas où sa maison deviendrait un véritable danger par son insalubrité, son insécurité, qu'importe encore au public, si cette maison est enclose dans un vaste jardin, isolée de tout contact extérieur ? S’il y a péril, il ne sera que pour le propriétaire. Et l’on ne voit pas pourquoi l’état interviendrait ; il laisse bien chacun se livrer à des jeux, à des exercices ou des sports dangereux. En raison du droit à la liberté individuelle, du moment que cette liberté ne porte pas atteinte à celle d’autrui, il n’y a absolument aucune raison de la limiter. J'en excepie les états totalitaires naturellement, où la collectivité est tout, l'individu rien, et où l’on ne pourrait tolérer ce que l’on a appelé « le droit au suicide », s

Dans ces théories, le propriétaire n’est pas réellement propriétaire ; il tend à n'être considéré vis-àvis de sa propriété que comme un tiers. La propriété appartenant au public, à la collectivité, tout ce qui s'y passe intéresse donc le public. Si la maison tombe en ruines, alors même qu’elle ne serait susceptible d'être un danger que pour celui qui l’habite, celui-ci n'étant considéré que comme un élément du public, ce dernier se trouve par là même atteint. Heureusement, nous n’en sommes pas encore là en France :

car ce serait admettre qu’on peut supprimer toute

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liberté. Tout comme nous n'acceptons pas que, sous prétexte de salubrité, l'Etat règle par le menu l’existence individuelle, nous estimons que chacun doit être laissé libre de faire de lui-même ou de sa propriété ce que bon lui semble, quitte à restreindre ce droit lorsqu'il en résulte un danger public.

En effet, la propriété est rarement enclose ; généralement, elle est située le long d’une voie, d’une rue. Autrefois, l’on disait que c'était dans la rue que se faisait le contact entre la police et la vie privée. Nous croyons que cette notion est encore exacte de nos jours mais uniquement pour ce qui à trait à la sécurité des habitations. En ce qui concerne la tranquillité, la salubrité, il n’y a pas moyen actuellement d'isoler les habitations, et quel que soit l'endroit où elles se trouvent, elles sont susceptibles d’intéresser l’ordre public, sur les points que nous venons de citer.

En ce qui concerne la sécurité des habitations au contraire, la sécurité publique n’est atteinte que si l'habitation a une porte ouverte sur la voie publique. Les faits produits à l’intérieur de l’habitation et susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique n’ont qu’une portée assez limitée. Par exemple, la loi réprime le jet de corps durs ou d’immondices (article 475, al. 8 du Code Pénal), l'exposition aux fenêtres d'objets pouvant tomber ; mais le jet de ces corps durs et immondices, ou la chute de ces objets placés aux fenêtres seront verticaux, ou presque, et n’atteindront que ce qui se trouve juste en-dessous de l'immeuble, ou dans le voisinage immédiat. Pour que la sécurité publique soit atteinte, il faut donc que l'immeuble soit situé en bordure d’une voie publique.

Les atteintes à l’ordre public qui peuvent se produire sont variées. Nous nous contenterons d’en faire une énumération, en citant de la jurisprudence, et nous passerons tout de suite aux mesures les plus importantes : celles qui concernent la protection contre l'incendie et les édifices mencant ruines.

Certaines mesures restreignent l’usage de la propriété, lorsque cet usage peut porter atteinte à la sécurité publique. Ainsi, un arrêt de Cassation du 4 mai 1923 (Gaz. Pal, 23.2.625) déclare que le maire peut prendre des dispositions même dans les terrains privés, à l'effet d'empêcher les dommages que la chute d’objets placés sur les terrains bordant les voies publiques pourrait causer à la circulation. Il faut que les installations dans les terrains privés soient à une distance des voies publiques supérieure à leur hauteur, condition sans laquelle la sûreté du passage ne serait pas assurée. Cet arrêt montre bien le souci qu’a la police de laisser l'individu maïître chez lui, pourvu qu'il n’en résulte aucun dommage pour le public. En ce qui concerne les objets pouvant tomber sur la voie publique et y causer un dommage, et les mesures prisds par la police administrative défendant de placer des pots à fleurs, des cages ou n'importe quels autres objets, à moins qu'ils ne soient solidement assujettis et fassent donc corps avec la construction elle-même, on peut citer un arrêt de Cassation du 17 juin 1863 (D. H. 53.5.41) qui dit que l’autorité municipale peut imposer les mesures qu'elle juge suffisantes pour détourner toute éventualité du péril. Les objets peuvent être exposés, à condition d’être enclavés dans un dispositif de proÿiection.

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Nous laisserons de côté les mesures imposées aux habitants, mesures prises beaucoup plus dans l’intérêt du service public de la voirie, que dans celui de la sécurité publique. Il s’agit de mesures concernant le balayage et le désherbage (1) devant la maison, la partie du trottoir y attenant étant considérée comme un prolongement de la propriété, mais frappée d’une servitude, servitude de voirie, parce que cette partie est nécessaire à :a circulation. De même, il existe des servitudes foncières, lorsque par exemple le passage pour aller d’une voie à l’autre ne peut se faire, afin d'éviter une gêne considérable pour le public, que par la traversée de la propriété. Il en est de même pour la répression des faits pouvant nuire au bon état de la voie publique, et pour les mesures prises sur les voies privées ouvertes au public, qui sont celles relatives à la police de la circulation sur les voies publiques (2).

Les mesures concernant l'écoulement des eaux fluviales ou ménagères sont au contraire des mesures de police, imposées en vue de la sécurité publique. Ainsi, un arrêt de Cassation du 4 juillet 1914 (Bull. crim. 318) admet l'interdiction imposée aux propriétaires, dans un but d'hygiène et de sécurité publiques, « de déverser les eaux ménagères sur la voie publique, pour empêcher la formation de cloaques en été, et de mares gelées, causes d'accidents en hiver ».

(1) arrêt du 17 fév. 1923 (Bull. crim. 77) ; Cass. 31 oct. 25. Arrêt du 16 fév. 1929 (Gaz. Pal. 29.1.493) ; C. E. 25 nov. 33 : Sir. 33/3/31.

(2) Cass. 22 mai 1909 (Bull. crim. 285. Cour d'appel de Rennes janvier 1929 (Recueil de Rennes 1929,

Si nous passons maintenant aux mesures concernant le propriétaire à l’intérieur de son habitation, et que nous envisagions notamment les conditions dans lesquelles il peut posséder chez lui des animaux présentant un certain danger, nous constaterons que généralement, les mesures prises dans l'intérêt de la sécurité publique sont des mesures de réglementation et non d'interdiction. Nous croyons toutefois que la garde de bêtes féroces, même détenues avec toutes précautions, ne serait pas admise à l’intérieur d’une propriété située à proximité d’une agglomération, le danger qu'elles font courir étant trop considérable pour que la liberté de leur propriétaire ne cède sur ce point devant l'intérêt public. Nous pensons à la détention des singes, par exemple, dont la garde est rendue particulièrement difficile en raison de leur intelligence et de la rapidité de leurs mouvements ; ils sont en outre dangereux de par leur nature même, et peuvent blesser sérieusement les personnes qui sle trouvent sur leur passage.

En ce qui concerne la détention des chiens et des chats, la police ne peut qu’en limiter le nombre. Un arrêt du 7 janvier 1882 (Bull. crim. N° 11) interdit, à l’intérieur des propriétés et des maisons particulières, des agglomérations exessives d'animaux de basse-cour, ou de chiens et de chats. Cette interdiction est faite sans doute en vue de la salubrité publique. Tous ceux qui veulent posséder et garder chez eux des animaux exclusivement dangereux sont tenus de les enfermer, de les attacher ou de les enchaïiner (1). Et un arrêt du Conseil d'E'at du 16 février

(1) art, 114 de la loi du 21 juin 1898,

1912, (Gaz. Pal. 1912.1.336) reconnaît au maire le droit d’enjoindre au propriétaire de tenir son chien chez lui à l’attache, si ce chien est reconnu dangereux par les accidents qu’il a causés.

Le principe en la matière est donc la liberté pour le propriétaire de faire l’usage qu'il lui plaît de sa chose ou de ses biens, sous la réserve d’une réglementation possible de l’administration, au cas où l'exercice de cette libre activité pourrait avoir des conséquences dangereuses pour la collectivité. L’activité n’est pas répréhensible en elle-même ; ce qui importe, ce sont ses conséquences. Si ces dernières sont incontestablement dangereuses, on peut interdire l’activité. Sinon, elle ne peut être interdite ou réglementée que selon la gravité du danger qu'elle fait courir : « Les prescriptions de police ne peuvent avoir pour effet de supprimer le droit de propriété ; mais seulement d’en réglementer l'usage, et si la police doit indiquer le but à atteindre, elle ne peut imposer un moyen exclusif de réaliser ce but, lorsqu'il en est d’autres aussi efficaces, ou de moins coûteux » (1). Les interventions de la police à l’intérieur de la vie privée ne sont en effet légitimes qu’autant qu’elles sont « commandées par l'intérêt général et exactement proportionnées aux nécessités en vue desquelles elles sont ordonnées » (2). Ce qu'il faut, en somme, c’est que la mesure prise, qui porte atteinte à la vie privée dans un intérêt de sécurité publique, soit proportionnée à l'importance respective de la

(1) J. Laferrière : «Le droit de propriété et le pouvoir de

police », p. 171. TR (2) cf. Morgand : «La loi municipale »,

liberté en cause et du souci que l’on a de l’ordre public, à tel endroit ou telle époque.

Nous avons laissé de côté jusqu’à présent, dans la question de la sécurité des immeubles, deux problèmes de la plus grande importance, où les pouvoirs de police sont plus considérables encore, parce que la survenance des accidents causés par l’état dans lequel se trouve la propriété son? généralement funestes pour la collectivité. On a pris pour cette raison des mesures particulières contre l'incendie et contre les édifices menaçant ruine.

Il appartient aux maires dans les départements, au Préfet de Police à Paris, de prendre des arrêtés pour prescrire les mesures utiles pour prévenir, atténuer les effets, ou limiter la propagation du feu ; on a estimé en effet qu'afin de limiter le mal, 1l ne suffisait pas d’avoir de puissants moyens de répression (pompes d'incendie, etc.) ; mais qu’il fallait organiser tout un système de prévention du feu, et pour cela, imposer aux particuliers des mesures restrictives de leur liberté personnelle, non pas dans leur intérêt, mais dans celui de la collectivité. C'est ainsi qu’un arrêt de Cassation du 15.6.1883 (Bull. crim. N° 152) reconnait fondée l'interdiction d’agglomérations excessives de matériaux combustibles au milieu d'habitations. De même, une ordonnance de police du 11 juillet 1933 à Paris impose l’apposition ou le maintien dans les immeubles, par leurs propriétaires, d’une plaque ou d’une affiche indiquant de façon apparente l’avertisseur d'incendie, le plan du sous-sol de l’immeuble, afin de faciliter la reconnaissance du foyer d'incendie en cas de feu de cave. Ces mesures sont

évidemment prises non dans l'intérêt du propriétaire; mais dans celui de la collectivité ; lorsqu'il se produit un incendie de quelque importance, il est rare en effet que les propriétés voisines ne subissent de ce fait quelques dommages ; et l’imprévoyance ou la négligence d’un propriétaire à l’intérieur de son habitation peut être la cause d’un sinistre et d’un dommage important pour le public.

C’est ce danger de propagation du feu qui a fait interdire l'emploi de certains matériaux particulièrement combustibles. Un arrêt de Cassation du 11 septembre 1840 (S.40.1.582) interdit aux propriétaires des maisons d’une ville « de construire ou de réparer les couvertures et les toits des bâtiments avec de la paille, du chaume et des roseaux » (1). Un autre arrêt de Cassation du 6.12.1860 (D.H. 62.1.101) reconnait comme légale la défense faite par un maire aux habitants de sa commune de faire bâtir et réparer des maisons en bois et d'employer c’autres matériaux que la brique ou la pierre. La seule chose que ne peut faire la police, c’est imposer aux propriétaires, dont les habitations sont déjà construites, une modification dans ia structure de l'immeuble, dans ce qu’on appelle le gros-æuvre.

Ceci s'explique du fait que lorsqu'un arrêté, une loi sont pris, ils ne peuvent porter atteinte aux droits antérieurement acquis. C’est le principe de la nonrétroactivité des lois. En outre, la charge imposée au propriétaire serait évidemment très lourde, hors de proportion avec le besoin de la police en question, et le souci du juge a toujours été de concilier le point

(1) voir également l’art, 9 de la loi du 21 juin 1898,

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de vue individuel avec celui de l’ordre public, en tenant compte de leur importance respective. C’est au juge de l’excès de pouvoir d'apprécier si l’administration a excédé la limite des charges qu’elle est en droit d'imposer au propriétaire dans l'intérêt de la sécurité publique (1). Nous citerons en outre un intéressant arrêt du Conseil d'Etat du 7 mai 1926 (rapporté au Sirey 1926, 3.41) avec une note de Monsieur Hauriou, arrêt qui confirme le point de vue en la matière : que l'interdiction de certains matériaux peut être prononcée non pas de afcon absolue ; mais là où l'emploi de ces matériaux pour la construction présente un danger certain pour la collectivité. Cet arrêt reconnait au maire le pouvoir de prohiber dans la partie dite « balnéaire du territoire de sa commune, en raison de la situation des lieux et des conditions particulières d’édification des immeubles, tant pour les constructions neuves édifiées postérieurement à l’arrêté, que pour la réparation, l'emploi d’une matière particulièrement inflammable, comme le carton bitumé pour la couverture des bâtiments ». Mais il ne pouvait, sans porter atteinte au droit de propriété, décider d’une manière absolue et générale que, « sauf les cabines de bain sur la plage, aucune construction destinée au logement des personnes, des animaux ou

(1) voir note au Sirey 1926.3.41, sous arrêt C.E. 7 mai 1926. Dans la deuxième partie de notre travail, nous verrons également qu’en matière de réglementation contre les parasites, la loi du 31 mai 1933 et le décret du ler décembre 1933 se sont refusés à imposer au pro-

. priétaire d’appareils électriques des dispositifs de protection, lorsque ceux-ci étaient trop onéreux. La police a donc toujours le souci de sauvegarder dans la mesure du possible, la propriété et ses droits.

des choses ne pourrait être couverte en bois nu, quelle que soit la nature du bois employé, et que les murs extérieurs ainsi que les cloisons internes ne pourraient être en bois ».

Enfin, pour terminer l’examen des mesures préventives imposées par la police aux particuliers contre l'incendie, nous mentionnerons que le maire d’une commune peut légalement, en vue de prévenir un sinistre, prendre un arrêté réglementant le ramonage des cheminées dans la commune (1) (décision du Conseil d'Etat du 14 janvier 1927, rapporté au Sirey 1927, 3.63), et qu'un procès-verbal peut être dressé contre le propriétaire, non bas lorsque le ramonage n'aura pas été effectué (il serait difficile aux services de la mairie de faire l'inspection de toutes les cheminées, à moins d'accepter la socialisation et l’étatisation de toutes les entreprises) ; mais lorsqu'un feu de cheminée se sera déclaré dans un immeuble.

Toutes ces mesures sont certes restrictives du droit de propriété ; mais elles le sont beaucoup moins que celles qui concernent les édifices menaçant ruine, (2) ces mesures allant dans certains cas jusqu’à l’interdiction d’habiter ; dans ce cas, on n'autorise plus, semble-t-il, le droit au suicide dont nous avons parlé

(1) sur le ramonage des cheminées, voir l’art. 8 de la loi du 21 juin 1898 : « le maire prescrit que,le ramonage des fours, fourneaux et cheminées des maisons, des usines, doit être effectué au moins une fois chaque année. Il ordonne, s’il y a lieu, la réparation ou, en cas de nécessité, la démolition des fours et cheminées dont l’état de délabrement ferait craindre un incendie ou d’autres accidents ».

(2) cf. article de Waline sur «La Police des édifices menaçant ruine » dans le n° 4, année 1937, de la Revue de Droit public, p. 583 et suiv.

précédemment, car il est certain que l'interdiction d'habiter est une mesure personnelle qui touche le propriétaire ; et qu’en outre, la police outrepasse ses droits, puisqu’une mesure de police ne peut intervenir que lorsqu'elle a pour but de sauvegarder la paix ou la sécurité de la généralité des habitants. Mais en y réfléchissant, on constate que si l’on impose cette interdiction d’habiter, c’est que, tant que le propriétaire n’est pas parti, on ne peut démolir l'immeuble et que, si on ne peut le démolir, il est un danger pour la sécurité des habitants. Afin d'empêcher que ce danger d'insécurité ne se transforme en une catastrophe publique, on préfère prendre des mesures préventives, interdire l'habitation et la démolir. Il est évident par exemple que cette mesure, qui chasse le propriétaire de chez lui, ne peut être prise que dans des cas de danger imminent et extrêmement grave.

Les articles 2 et 3 de la loi du 21 juin 1898 s’occupent spécialement des pouvoirs de police en ce qui concerne les immeubles ou édifices menaçant ruine. L'article 3 spécifie — et nous retrouvons ce que nous disions tout à l'heure : qu'une mesure ne peut être prise que si le danger dépasse les bornes de la propriété — que les édifices, dont la réparation ou la démolition pourront être imposées, sont ceux «longeant la voie ou la place publique ». En cas de péril imminent (voir article 5 de la loi) la procédure est plus rapide, et les mesures peuvent être exécutées d'office, immédiatement. Non seulement le maire peut vérifier l’état d'insécurité d’un immeuble ; mais toute personne qui constaterait cette insécurité est tenue de la lui signaler.