SECTION Î

Situation internationale de l’Etat de Panama.

I. — Lorsqu'on lit la Constitution panamienne, il semble au premier abord — tant sont précis les termes du

premier arlicle, — qu'on ail affaire à un Etat pleinement

(1) 10 millions de dollars plus une annuité de 250,000 fr.

souverain. N'est-ce pas en effet une réunion d'hommes assez nombreux, gouvernée par une autorité, organisée sur un territoire fixe et se proposant la conservation el le développement de sa collectivité.

« Ainsi envisagé, dit M. Despagnet, l'Etat constitue un être juridique, une personne morale, susceptible d'être investie de droits et d’être assujettie à des obligations. Mais les Etats... ne relèvent en principe que d’euxmêmes et tirent de leur existence comme personnes morales, l'indépendance dans leur constitution comme dans leur agissement, au point de vue des relations extérieures ».

En réalité, dans le cas particulier de la République de Panama, 1l n'est pas aussi simple de délimiter du premier coup cette souveraineté, la question est très complexe. L'Etat de Panama a, en effet, les droits de la souveraineté externe, 1l peut faire la guerre, se faire représenter auprès des puissances, passer avec elles des traités ; au point de vue de la souveraineté interne, cet état a la faculté de régler à sa guise sa consüutution politique et sociale, ses lois et ses institutions sur son territoire. Cependant si l’on examine le traité et la constitution, on est nécessairement frappé par toutes les limitations que les Etats-Unis semblent avoir porté à celle souveraineté. Dans l’article premier du traité nous trouvons déjà le mot de garantie.

Les Etats-Unis garantissent el mainliendront l’indé-

pendance de la République de Panama.

Que signifie ce mot de garantie. Calvo nous dit: « La garantie existe lorsqu'un état promet à un autre de lui porter secours chaque fois qu'il sera lésé où menacé par une tierce puissance dans son indépendance ou dans l'exercice de ses droits. » Or, si l’on adopte cette définition, ce simple premier article, eu égard à la très faible population de la République, aux événements qui lui donnèrent naissance, semble compromettre la notion d'Etat souverain, indépendant, que les législateurs de la Constitution inscrivirent en tête de leurs articles. Que devient-elle, en effet, si l’on songe que son sort est intimement lié à celui de la grande République et que c'est seulement par l’aide des Etats-Unis que le nouvel Etat a pu naître et peut vivre.

Cependant, ce lien de dépendance de fait — si ce texte était seul à l’établir — n'aurait aucune importance au point de vue doctrinal, la République de Panama gardant tous ses droits de souveraineté. En effet, il ne faut pas le perdre de vue, il y a une contre-partie à cette garantie des Etats-Unis dans ce contrat synallagmatique ; le gouvernement de Panama l’a achetée en quelque sorte en concédant à l'Union le territoire du futur canal, et l’on pourrait parfaitement concevoir qu'avec l'agrément de chacune des parties, chacune d'elles pourrait reprendre dans l'avenir ce qu’elles se sont abandonné; les Etats- Unis ne garantiraient plus la République de Panama el Panama retrouverait la pleine souveraineté de son ter-

riloire. Sans doute dans le fait, si l'on maintient aux

facteurs leur force respective actuelle, l'hypothèse serait absurde, mais cependant, on pourrait prévoir par exemple que les Etats-Unis divisés ne puissent pas faire aboutir l’entreprise du canal et que la République, s'étant fait par sa diplomatie d'autres amitiés sûres et puissantes, se fasse garantir par d’autres États.

Le fait que la concession consentie aux Etats- Unis est perpéluelle n’est pas davantage de nature à détruire l’équivalence résultant du contrat : à n’en pas douter et pour la raison même que ne se limite pas la garantie de l'indépendance, l'apport des Etats-Unis est également perpétuel et dès lors nous retrouvons l'égalité dans les prestations, ces deux Etats ont donc toujours traité en obtenant des avantages compensatoires pour l’un et l’autre.

La concession consentie sur une partie du territoire (art. 2, 3, 4, 5) n'affecte pas davantage la souveraineté de cet Etat : la différence spécifique du droit de pleine propriété et par conséquent, l'élément le plus essentiel de la souveraineté, étant de pouvoir disposer. En admettant même que la concession du territoire où devait passer le canal, fut intégrale et que la République de Panama ait abandonné son droit de souveraineté sur ce territoire, — ce qu’elle n’a pas fait aux termes du traité (art. 4), —il ne s’en suivrait pas du tout que la souveraineté de la République fût diminuée, alors que la concession faite ne s'étend qu’à une portion du territoire. Les

exemples de cession de territoire sont sans nombre.

La seule partie du texte qui sémblerait au contraire établir une vassalité de droit, est une clause insérée à la fin d'un long article (7) où il est traité des droits des Etats-Unis sur les ports de Colon et de Panama et des prescriptions sanitaires que pourraient y établir les Etats-Unis (1). Ce dernier paragraphe dit en substance : Le gouvernement de Panama donne le droit « aux Etats- Unis de maintenir » l'ordre public dans les villes de Panama et de Colon et les ferriloires ef ports adjacents à ces villes au cas où la république de Panama ne serait pas, suivant le jugement des Etats-Unis, capable d’assurer cet ordre (Dans le même sens : art. 136 de la Constitution).

Ici, il semble vraiment que la latitude laissée aux Etats-Unis soit destructive de la souveraineté de Panama Que comprendre en effet par ces mots de territoires et de ports adjacents, 1l ne faut pas perdre de vue les petites dimensions de la nouvelle République : n'est-ce pas en effet tout le territoire et tous les ports de Panama qu'il faut comprendre? cela n'équivaut-il pas à dire que

le gouvernement de Washington pourra débarquer,

(1) Et l’art. 23 : «S'il devenait nécessaire à un moment quelconque d'employer la force armée pour la sûreté ou la protection du canal, ou des navires en faisant usage, ou du chemin de fer et des travaux auxiliaires, les Etats-Unis auront le droit, en tout temps et à leur discrétion, d'employer leur police et leurs forces terrestres et navales ou d'établir des fortifications dans ce but». Cet article ne s'appliquant en effet qu'à la portion de la République où les Etats-Unis ont des intérêts se justifie parfaitement eu égard au droit de police.

quand 1l voudra, le nombre d'hommes qu'il voudra, n'importe où 1l le voudra dans le territoire de l'Etat de Panama. Le mot ordre public est précisément celui qui embrasse et motivera le plus de causes d'intervenir ou pour mieux dire, toutes les causes propres à légitimer une intervention conforme aux intérêts de l'Union. Admettons, ce qui n'arrivera certainement plus dans l'avenir, que le gouvernement des Etats-Unis ne respecte pas les traités qu'il a signés avec la république de Panama ou bien encore qu'il trouve bon d'écraser les Panamiens d'impôts, de taxes sanitaires, elc..., si conscients de leur faiblesse que ceux-c1 puissent être, ils ne pourront dissimuler leur mécontentement ; au besoin, des agents spéciaux des Etats-Unis qui n'auront rien de diplomatique, se chargeront de provoquer leur résistance : on ne manquera certainement pas de dire que « l’ordre est troublé » dans les territoires « adjacents » et l’intervention sera légitimée par les termes du traité! Ne peut-on pas conclure, nous dira-t-on, que la pete République n’est pas souveraine ; qu'elle n’est en quelque sorte qu’un protectorat de genre spécial ou une colonie dans le style anglais (avec administration propre) à qui on aurait laissé le suprême honneur de recevoir et d’envoyer des agents diplomatiques. Cette apparence de souveraineté est très platonique, les traités se borneront en effet à des questions de commerce et d'administration ; si les diplomates osaient suivre une politique contraire à

celle de la puissante nation du Nord, des corps d'armée

propres à faire tout rentrer dans l’ordre... publie, arriveraient certainement de Washington ?

Il est vrai que les choses pourraient fort bien se passer ainsi ; cependant il n’est pas possible d'en conclure que Panama soit un protectorat ou même un état mi-souverain : ce qu'il nous semble en effet essentiel, dans cette partie doctrinale, c’est de saisir l'esprit doctrinal des deux actes que nous étudions, le traité et la constitution ; or, il n'est pas douteux qu’ils n'aient voulu consacrer la souveraineté de la nouvelle République.

Le protectorat, en effet, ne peut s'entendre que d’un: Etat qui a renoncé d’une façon plus ou moins large à sa souverainelé, sauf à être défendu et protégé par l'Elat protecteur ; or dans les documents que nous étudions, l'abandon de l’exercice de ces droits souverains sur une portion de son territoire est l'affirmation implicite que Panama conserve son droit souverain intégral sur l’ensemble de son territoire. La limitation des droits des Etats-Unis à l'exercice de la souveraineté est la reconnaissance que le droit de souveraineté même demeure à Panama.

Dans aucun des articles nous ne trouvons pour la République une allusion à la dépendance dans laquelle elle serait, ni aucun indice d’une ingérance réservée aux Etats-Unis, dans la souveraineté de la République, comme 1l est toujours fait pour les protectorats. Ce sont deux Etats libres qui ont traité ensemble et qui se sont

consentis des avantages réciproques.

Notons le, la place même qu’occupe le paragraphe qui semble faire une brêche à la souveraineté du nouvel Etat, relativement aux mesures sanilaires, a une très grande importance au point de vue doctrinal. Cette place indique en effet le but que se proposèrent les diplomates en signant le traité : c'était uniquement la protection et la sécurité du canal. Peu importe en effet que dans le domaine du fait, les ports et les territoires adjacents constituent toute la petite République ; si l’on suppose qu’au lieu d’être minuscule, le territoire du nouvel Etat fut plus grand, les mêmes mots ne voudraient plus dire, comme en l'espèce, toute la République mais bien la partie de la République nécessaire pour le canal. Dès lors, va-t-on faire reposer une opinion juridique sur le fait d'une plus où moins grande étendue de territoire. C’est vers le canal que convergeaient {outes les volontés des diplomates ; 1l faut s'en souvenir : 1ls n'avaient intérêt à s'occuper que du but poursuivi et à restreindre le plus possible l'étendue de leur combinaison. Les Etats- Unis ne créaient pas le canal de la république de Panama, mais ils la laissaient faire pour arriver au canal. Il ne pouvait être question d’une annexion pure et simple faite au préjudice de la Colombie, décision qui aurait paru odieuse à toutes les nations. Le canal, au contraire, était tout dans la pensée des hommes d'Etat américains; ceux-ci ne se sont jamais proposé autre chose; amplifier les textes, vouloir les élargir et leur faire dire tout

ce qu’ils pourraient vouloir dire, c’est perdre de vue le

principal pour ne regarder que l'accessoire, c'est oublier la règle et ne voir que l’exceptionnel ; pour définir une situation juridique, il ne serait pas rationnel de négliger la considération de l'état normal et d'étudier seulement ce qui pourrait se passer en temps de crise.

Jamais les politiciens äe Washinglon n'ont eu en vue de fonder une colonie ou même d'établir un protectorat pensant qu'ils pourraient tirer des bénéfices du sol ou de l’industrie de Panama; le canal était toute leur ambition, leur but unique.

Sans doute, il y a une grande marge, l'entière, l'absolue possession du canal nécessitait des précautions très grandes ; sans doute la plus grande partie des faits que nous envisagions sur l'éventualité des débarquements américains est possible, les Etats-Unis pourraient avoir de ce fait une très grande influence sur les destinées de la petite République, mais en fait aussi, ils ne l’auront pas, parce que tel n'est pas, tel ne peut pas être leur but.

En doctrine, 1l nous faut conserver leur valeur aux mols employés dans les actes; mais il faut aussi connaître les intentions de ceux qui les ont signés.

L'Etat de Panama est donc pleinement libre et sou-

verainement indépendant.

IT. — Quand un Etat se forme par la séparation d’une parte d’un territoire d’un autre Elat, comme c'est le cas

de Panama, deux questions se posent : la première celle

de l'obligation aux traités conelus par l'ancien Etat, la deuxième celle de l'obligation aux dettes. Pour les traités, certains auteurs soutiennent que le nouvel Etat n’est pas tenu de respecter les traités, cette manière de voir nous semble d'ailleurs conforme au droit ; cependant, pour les besoins de la cause on décida en l'espèce que « le traité de 1846 restait en vigueur et lait les Etats- Unis vis-à-vis de la république de Panama (1) ». C'était bien cependant pour la République une « res inter alios acta ». On s'appuya sur cet argument que cette obligation des États-Unis avait été contractée à propos de la chose, c'est-à-dire du territoire où devait passer le canal (2). Il ne semble pas possible qu'une garantie puisse se concevoir pour une partie d'Etat, c'est bien la proteclion et non pas la protection de tout un Etat et par conséquent en l'espèce de l'Etat de Colombie {out entier, il ne saurait y avoir 11 de spécialisation.

« La république de Panama, dit fort bien M. Rougier, qui s'était substituée à la Colombie sur le territoire de l'isthme, ne pouvait donc pas se prévaloir de l'obligation assumée par les Etats-Unis, car l'existence même de la république de Panama était la négation des droits de la Colombie sur l’isthme et le traité ne pouvait pas recevoir une application contraire à son but primitif ». Si

l’on pouvait concevoir que les Etats-Unis aient voulu

(1) Message du président Roosevelt, 1902.

(2) Dans ce sens: Voir Bluntechli : Droit international codifié, evo MAT.

garantir la chose sans s'inquiéter du souverain, ce traité n'avait plus de sens, à l'égard spécial de Panama ; vienne un autre souverain, les Etats-Unis le garantiraient à son tour jusqu'à ce qu’un autre le remplace et ainsi de suite.

Quant aux dettes : il est juste que le nouvel Etat prenne à sa charge toutes les dettes qui ont trait à des services d'intérêt local qui ne doivent plus grever l'Etat démembré ; cela ne peut pas être mis en discussion. En ce qui concerne les dettes d'intérêt général, on est presque toujours d'accord pour affirmer que le nouvel Etat doit en payer une partie ; on varie sur la base suivant laquelle se calcule cette fraction : territoire, population ou contributions antérieures. Ce dernier mode nous paraît le plus juste, ce n’est pas celui qui fut proposé par Panama à la Colombie. À Ja fin de 190%, M. Philippe Bunau Varilla proposa à Sir Mortimer Durand, ambassadeur de la Grande-Bretagne, de prendre à la charge de la nouvelle République un cinquième de la dette de la Colombie ; c'était calculé proportionnellement à la superficie du territoire. On comprend aisément que ce ne soil pas la proportionnalité d’après l'impôt qui ait été choisie ; elle aurait été trop défavorable à l’ancienne province qui avait à sa charge plus d'impôts à payer qu'une autre, à cause des ressources qu'elle ürait de l'exploitation des chemins de

fer transisthmiques.

L'ORGANISATION. ÿifl

SECTION Il

Le régime juridique du Canal.

A. — Les Etats-Unis et la zone concédée.

Dans quelle mesure la république de Panama a-t-elle payé aux Etats-Unis leur promesse de garantie ? Quelle est juridiquement l'étendue du sacrifice qu'a consenti le nouvel Etat ? De quels droits les Etats-Unis se sont-ils enrichis sur la zone, en vertu du Traité, et de quels droits Panama s'est-il appauvri?

Le traité, la constitution répondent à cette question d'une façon très catégorique.

« La république de Panama concêde aux Etats-Unis tous les droits, pouvoirs et autorités dans la zone menüonnée et décrite... et dans les limites de toutes les terres et eaux accessoires mentionnées et décrites... que les Etats-Unis possèderaient et exerceraient s'ils étaient les souverains du territoire dans lesquels les dites terres et eaux sont situées, à l'entière exclusion de l'exercice par la république de Panama, d'aucun de ses droits, pouvoir ou autorité souverains (art. 3).

Malheureusement, ici encore la phrase est obscure : le fait même d'indiquer que les Etats-Unis exerceront

les droits comme s'ils étaient souverains, n'est-ce pas

dire clairement qu'ils ne le sont pas? D'autre part, qu'est-ce que posséder et exercer à perpétuité les droits de la souveraineté, sinon être le véritable souverain ?

Il y a évidemment une contradiction apparente. Pourtant les auteurs sont unanimes et invariables sur ce point, pour dire que les Etats-Unis sont en fait les véritables souverains. À part une légère restriction, l'esprit même des textes leur donne pleinement raison.

Nous disions en effet à la précédente section, qu'il était nécessaire d'entendre les traités comme ils demandent à être entendus, c’est-à-dire dans le sens que l'intention des parties a voulu leur donner et de ne pas développer les textes en les prenant dans un sens excepüionnel : ici cependant, l'mtention des diplomates est trop évidente, la rédaction sert, à ne s’y pas tromper, de masque à la pensée, et il sera même facile de comprendre les motifs qui firent adopter ce masque.

Ce que la diplomatie voulait surtout éviter, c'était le mot « annexion », et c'était bien, en effet, le mot dangereux. La main mise sur cette ancienne province, propriété de la Colombie, aurait excité un {olle général parmi le concert des nations. Se faire remettre le territoire de la zone par la république de Panama, constituée par les moyens que l’on sait, aurait été considéré un peu trop comme une annexion. D'autre part, l'ordre de Blaine, résonnait toujours dans l'oreille yankee, il fallait à l'Amérique un canal américain.

S'il s'était, de plus, agi de prendre, les autres Etats

auraient eu (comme en Chine) quelques raisons pour venir au partage : c'est ce qu'il ne fallait pas.

La rédaction des art. 2 et 3 était donc, par le fait même, ce qu'il y avait de mieux pour édifier l'ouvrage et arriver à ses fins. Les Etats-Unis sont bien quand même les maîtres absolus du canal et des territoires sur lesquels 1l passera.

À quel autre contrat aurait-on pu assimiler cette convention à litre onéreux. Pouvait-on soutenir que les Etats-Unis étaient concessionnaires d’un travail public et qu'ils avaient reçu le territoire pour exécuter l’ouvrage ? Pas le moins du monde, M. Rougier fait à très juste tre remarquer qu'il est toujours dangereux de faire ces rapprochements entre le droit administratif et le droit international. La concession des Etats-Unis n'avait rien de cette précarité qui caractérise les contrats similaires (de droit privé). La concession en effet, en droit administratif, prend fin pour trois causes principales : l’arrivée du terme, la résiliation, la déchéance. De terme, 1l n’y en avait point de fixé, au contraire. La résiliation —- qui est l’acte par lequel les parties défont elles-mêmes le contrat qu’elles avaient fait (1) —, n’était pas prévue et ne pouvait pas se concevoir de la part de la république de Panama ; si même le contrat avait pu prendre fin de cette façon, c'’eût été contraire à celte

clause de la perpétuité que les Etats-Unis se sont fait

(1) Planiol, Droit civil.

octroyer. De même pour la déchéance, il est tout à fait évident, d’après les termes du contrat et d’après la posiüon même des parties, par rapport l’une à l’autre, que la République ne pouvait pas l’imposer.

D'ailleurs, étant donné que les mots de souveraineté et de perpétuité viennent dans notre analyse et qu'ils expriment joints, l’un à l’autre, la plus grande perfection du droit, il semble qu’on puisse exprimer cette idée d’une façon plus nette et plus frappante en employant la forme des raisonnements de la logique et dire : les Etats-Unis ayant obtenu ce qu'il y a de plus parfait en droits, si leurs droits étaient révocables, ils seraient moins parfaits, donc les droits des Etats-Unis ne sont pas révocables.

Pouvait-on, d'autre part, assimiler cette véritable annexion à une cession à bail ? Pas davantage, le contrat de location se caractérise par sa durée temporaire. « Quand une location est faite à perpétuité, elle consütue une aliénation et non plus un louage (1) ». La cession perpéluelle équivaut à une donation ou à une vente selon qu'elle est faite à titre gratuit ou à titre onéreux. Que dirait-on si Primus avait cédé à perpétuité un immeuble à Secundus moyennant une somme d'argent ; on dirait que Primus l'a vendu. Pour la question de la zone, c'est identiquement la même chose : et la souve-

raineté a passé toute entière aux Etats-Unis.

(1) Planiol, op, cit.

Panama garde-t-1l du moins sur la zone concédée ce droit ancien, souvent platonique, même autrefois (1) du domaine éminent ? Pouvait-on comparer la république à un seigneur féodal qui aurait eu sur la zone un tel droit (dominium eminens). Si on l’admettait, il faudrait alors, si les Etats-Unis (tenanciers) manquaient aux engagements pris par eux (garantir l'indépendance et payer les sommes et loyers promis), que la république de Panama « seigneur » puisse les déchoir de leur droit (dominium utile) el redevenir alors plein propriélaire. Cela même ne peut s'admettre, le traité ayant soin de prévenir celle objection dans ce fameux art. 7, relatif aux prescriplions sanilaires où 1l semble que se soient accumulées toutes les ambiguités de cette situation spécale.

« La République de Panama concède aux Etats-Unis dans les limites des villes de Panama et de Colon et leurs ports adjacents et dans le territoire adjacent le droit d'acquérir par achat ou par l'exercice du droit de domaine éminent. Donc ce droit sera exercé aussi par l'Union. »

Il y a cependant à notre avis, dans cette cession, une différence avec une annexion pure el simple, différence

qui n’a point encore élé signalée par les publicistes ayant

(4) Au xvrr: siècle Hevin, feudiste breton écrivait déjà : (€ Le vassal a la seigneurie utile et la propriété avec les avantages qu'elle contient et n’en perçoit point les fruits par droit de servitude imposée sur les biens de son seigneur ; il en jouit jure suo, jure proprietalis et perpetuo » (Questions féodales, IV, 18).

étudié la question : si l’on suppose que les Etats-Unis cessent un jour d'exister, en tant que nation, il nous semble que ce jour, la république de Panama serait en droit de réclamer la zone et de faire alors valoir ses droits de souverain sur son territoire. Les mots : « concèdent aux Etats-Unis à perpétuité » (art. 2) ne paraissent pas devoir dépasser l'existence des Etats-Unis. Il y a là, en effet, vu la contre-partie, l’assurance par les Etats-Unis de garantir le Panama, un contrat in{uilu personæ ». «Il est... certain que les traités politiques, dit M. Despagnet, conclus en vue de la situation de l'Etat annexé (1) avant l'annexion, ne peuvent être maintenus de plein droit vis-à-vis de l'Etat annexant ; ces traités, par exemple ceux d'alliance, n'ont plus raison d’être, quand lan des contractants a perdu la situation qui les expliquait et qui les avait provoqués... De même que, dans les successions entre particuliers, les droits et obligations provenant de contrats conclus en raison de la personnalité des parties contractantes ne produisent pas d'effels transmissibles activement ou passivement aux héritiers, de même les traités qui ne sont provoqués que par la condition parliculhière des Etats contractants doivent être réputés intransmissibles de l'Etat annexé à l'Etat annexant ».

Il est impossible d'admettre que cette situation persiste

(1) Op. cit. L'auteur s'occupe ici d'un Etat finissant par l'annexion, mais dans tout autre mode d'extinction (mort ou dispersion des individus, anarchie continue, ou perte quelconque de l'indépendance) le résultat serait le même.

après les Etats-Unis même, que les droits consentis tombent simplement dans le patrimoine pour passer ensuite dans l'héritage de leurs héritiers.

Tel est à peu près le seul cas où la république de Panama pourrait redevenir souveraine de la zone : on voit tout ce quil a d’hypothétique et même d'utopique. C'est d'ailleurs la seule hypothèse que les hommes d'Etat américains n'avaient pas envisagée elils ne pouvaient pas le faire : il ne leur était pas permis de mettre en doute que jamais viendrait la nuit où s’éteindraient loutes les étoiles de leur drapeau.

La formule de Blaine était donc pleinement appliquée. « Il y avait un canal américain en territoire américain ». S1 l’on veul, pour être tout à fait conforme à la vérité juridique, on pourrait ajouter à cette formule : « Tant que les Etats-Unis de l'Amérique du Nord existeront »,

dans la réalité du fait ceci ne change rien à la chose.

B. — Le régime juridique du Canal

I. — Ayant admis que les Etats-Unis sont maintenant les maîtres du futur canal, la question se pose de savoir comment ils pourraient en user, de connaître le régime auquel ils soumettront le canal et celui auquel ils doivent le soumettre, quant à cette partie spéciale de leur souve-

raineté qui intéresse les autres Etats.

Pour répondre à ces questions, il est nécessaire, tout d’abord, d’être fixé d’une façon assez précise sur les conséquences juridiques que peuvent avoir, à un point de vue abstrait et dégagé de toutes contingences, ces grands canaux interocéaniques.

Il est une assimilation qui ne devait pas manquer de frapper et d’égarer les auteurs internationalistes désireux d'arriver à des données simples, c'était de traiter de même les canaux et les détroits. Les uns et les autres n'étaient-ils pas, en effet, commele dit Littré :unbras de mer resserré entre deux continents.

En réalité la question est de savoir s'il faut traiter ces « bras de mer de la même façon » qu'ils soient naturels ou artificiels, c'est-à-dire créés par l’homme. Ce qui fait la confusion, c’est qu’on ne réserve pas le mot de canal pour les passages arlificiels (par exemple : canal de St-Georges) et qu'on ne réserve pas le nom de détroit aux passages naturels. Peu importe d'ailleurs, la largeur, la salaison, etc., du canal. Voyons d’abord l'erreur que cette confusion a engendré chez les auteurs dont nous allons combattre l'opinion.

Détroit et canal n'intéressaient-ils pas eau même ütre, un nombre très grand de nations ? Or, le détroit étant libre, il fallait que le canal le fut aussi, « comme la mer

libre ». Dans ce sens, M. Despagnet (1) affirme d’abord

(1) Op. cit.

que « la hiberté de la navigation se justifie, pour les détroits artificiels (1) créés par l'homme comme pour ceux que la nature a ouverts », mais le distingué professeur convient aussitôt que l’on doit « s’efforcer », en raison de leur but et de leur caractère... de rendre ces canaux maritimes inviolables de manière à les soustraire à l’action des belligérants.

S'il en avait élé cependant complètement ainsi, on n'aurait pas trouvé beaucoup d'Etats souverains qui auraient consenti, du moins de bonne grâce, à laisser établir un canal dans leur territoire. Du jour, en effet, où un navire aurait pu traverser d’une mer à l’autre, le territoire d'une nation, celte nation se serait vue du coup enlever une portion du territoire correspondant à la bande sur laquelle on aurait établi le canal, et 1l faut bien avouer que les propositions de percement d'isthme n'auraient jamais été accueillies bien volontiers.

Calvo (2) fait des distinctions entre les canaux d'utilité nationale et les causes d'utilité internationale. Même pour ceux qui présentent un intérêt mondial dans lesquels rentrerait celui de Panama, et qui sont le plus semblables à des détroits, le savant auteur admettait « que les navires qui usent de ce passage sont

tenus de se conformer aux règlements administratifs, aux

(1) Pourquoi si la nature des canaux-détroits est d’être libres comme les détroits, doit-on s’efforcer de faire quelque chose de plus pour les canaux artificiels que pour les canaux naturels ?

(2) Droit international, t. I, p. 376.

mesures de police que l'autorité territoriale a le droit de prendre pour la surveillance et le maintien de l’ordre, comme aussi de payer les taxes que cet état ou la Compagnie concessionnaire juge nécessaire d'imposer pour la protection de ses propres intérêts fiscaux, pour l'entretien du canal ».

Dans le domaine juridique où nous sommes, 1l est difficile d'admettre et de justifier cette sorte de souveraineté partielle sur cette « chose sans maître » analogue aux détroits. De plus, dans la pratique, cette énumération des actes d'autorité permis est, on est obligé de l'avouer, assez peu scientifique ; où commence et où s'arrête l'étendue des actes dits d'administration, des mesures de police, du droit même de taxation ? Cette énumération est-elle limitative ou bien ne l’est-elle pas ? Ne sera-t-1l pas sage quelquefois, pour un Etat souverain et qui a une intelligence précise de l’ordre intérieur et de ses intérêts fiscaux. d'interdire par exemple le passage du canal à des vaisseaux de guerre en dehors du temps de paix ; à se prémunir contre une aclion inopportune préjudiciable à ses intérêts les plus précieux, en édifiant des ouvrages de défense, et encore à laxer très fortement dans le but d’une économie nationale bien comprise, le passage de tout ce qu'il peut lui-même produire et fournir, de façon à jouir ainsi d’une prime, quelquefois colossale, dans la vente de ses produits.

À cause de loutes ces objections, 1l ne nous semble

pas qu'on puisse accepter la (héorie qui assimile le canal

au détroit. D'abord, le principe de la liberté des détroits n'est pas un axiome aussi évident qu'on a bien voulu le dire. Lorsque les deux continents riverains sont dans le domaine du mème souverain, il n’est pas sans exemple de voir celui-ci en disposer, au moins sous certains rapports, comme d’une partie même de son territoire : lever des taxes, élever des fortifications, fortifier, ete... (Sund et Bosphore). Et d’alleurs, quand même les détroits seraient toujours considérés comme des bras de « Mare librum » 11 n’y aurait pas d’assimilation possible, à notre avis, avec les canaux artificiels.

M. le professeur Renault (1), analysant à propos de Suez la situation au point de vue de la guerre maritime d'un navire passant dans le canal de Suez, nous dit dans un article :

« On ne peut assimiler le passage dans la zone mari- « lime qui entoure un état neutre, avec le passage dans « un canal dont la largeur au niveau de l’eau est de 58 à « 100 mètres; peu importe que l’eau du canal soit plus « ou moins salée, le canal n’en constitue pas moins une « portion du territoire de l'Egypte (du souverain terri- « torial), dans le sens strict du mot, tandis que malgré « l'expression communément employée de mer territo- « riale, la zone de 3 milles marins qui baigne les côtes « n’est pas absolument traitée comme le territoire. »

Il ne faut pas oublier, en effet, que le canal est la

(1) Journal de La Loi, 19 août 1882.

création artificielle, et que c’est l'œuvre d’une volonté (1). En se reportant au droit naturel, auquel on peut bien un peu remonter en dernière analyse, lorsqu'on traite du droit international, si l’on peut admettre que les détroits naturels font partie de ce domaine inaliénable et imprescriptible dont l'humanité tout entière a l’usufruit et sur lequel elle ne peut avoir que ce droit ; les canaux sont au contraire un fravail partie intégrante d'un territoire, dont ils ne sont qu'une amélioralion.

Sans doute, là comme ailleurs, 1l y à évidemment lieu de considérer les contingences, et faire certaines distincüons pour des canaux spéciaux, à la catégorie desquels appartiendrait Panama, et dont l'utilité mondiale est si grande, met en jeu des intérêts tellement primordiaux d'Etats très puissants, qu'il est nécessaire de faire des règlements spéciaux ; mais ces règlements ne sont pas inhérents à la nature juridique d’un canal artificiel quelconque, ils devront être établis spécialement pour les canaux qui présenteraient de telles particularités. Le côté de la question n'a pas, non plus, échappé à M. le professeur Renault dans son article précité sur le canal de Suez : « par le fait même du souverain, éerit-il, aussi bien que par la force des choses, cette voie de commu-

nicalion a cessé d’être exclusivement ottomane ou ÉgYP-

(1) € On ne saurait considérer comme la propriété 4e l'humanité entière ce qui n'est pas l'œuvre de la nature, mais celle de l’intelligence et du capital de quelques individus » (Bustamante, Rvue du Droit international et de la Législation comparée, XXVID).

ienne (nationale) pour prendre un caractère international ».

C'est pourquoi l’auteur de celte étude conclut à la nécessité de faire un acte spécial qui, étant donné les intérêts mondiaux du canal de Suez, devait faire une sorte de législation arfificielle spéciale (1). Mais il ne feut pas hésiter à dire lorsqu'un souverain donne l’autorisation de construire sur son territoire un canal, il garde sur cet ouvrage tous ses droits de souverain dans la même mesure qu'il les garde sur n'importe quelle autre partie de son territoire.

Conformément à l'exercice de ses droits. le souverain pourra garder le canal, le loner ou le vendre, en interdire ou en permettre le passage à qui il veut, lever les taxes qu'il lui plaira, s’en servir pour la conservation de sa souveraineté ; il aura aussi le droit de le mettre à contribution dans l'attaque ou la défense de son ennemi, el son ennemi pourra l’attaquer, le défendre, bloquer cet ouvrage sans qu'aucune des autres puissances, même celle qui a le plus intérêt à la conservation du canal puisse s'y opposer ou intervenir sans entrer elle-même dans le conflit. « Les neutres (2) ne peuvent pas invoquer leur intérêt pour contraindre un belligérant à s’abstenir d'un acte qui leur est nuisible mais qu'il juge

nécessaire à la sécurité. »

(1) Ce fut dans l'espèce la Convention de Constantinople du 29 octobre 1888.

(2) M. Renault, op. cut.

Ce sont là les règles du droit international, tel qu'il découle logiquement de l’idée de souveraineté, des usages et de la doctrine : sauf slipulations contraires. 1er, ces stipulations ne confirment pas le droit mais elles le créent.

Dans le cas spécial de Panama, ces stipulations existent ; des textes spéciaux ont créé une situation spéclale.

Il était nécessaire cependant de connaitre toute l’étendue du droit du souverain des Elats-Unis pour apprécier la valeur juridique des modalités auxquelles ils ont soumis leur droit; de savoir s'ils l’ont restreint ou amplifié, et à quoi ainsi défini ces droits se ramènent après l'analyse des faits.

C'est par l'art. 18 du traité que les Etats-Unis ont entendu régler les modalités spéciales de leur droit de souverain sur le futur canal interocéanique.

« Le canal une fois construit, ses entrées seront neutres à perpétuité, et seront ouvertes dans les conditions prévues par la section I de l’art. 3 du traité conclu entre les gouvernements des Etats-Unis et la Grande-Bretagne le 18 novembre 1901, et en conformité avec toutes les slipulations de ce traité. »

Le traité Hay-Pauncetote (18 novembre 1901) renvoyait lui-même, nous l'avons dit, à l'acte de Constanünople du 29 octobre 1888, en partie tout au moins.

La première section de l’art. 3 du traité de 1901 à

laquelle 1l est fait allusion déeidait :

« Que le canal serait libre et ouvert aux navires de « commerce et de guerre de toutes les nations, observant «ces règles, sur un pied de parfaite égalité, de telle « sorte qu'il n’y ait aucune distinction faite à l’encontre « d’une de ces nations, ces cilcyens ou ces sujets relati- « vement aux conditions ou aux charges du trafic ou «autrement. Les dites conditions ou charges de trafic « seront justes et équitables. »

Nous avons déjà fait remarquer en faisant l'analyse du traité de 1901 que cet article n’était pas tout à fait la reproduction de l'art. # de la convention de Constantinople, que les mots « le canal maritime restant ouvert « en temps de guerre comme passage hbre même aux « navires de guerre des belligérants » avaient été résumés à dessein dans ces mots « sera hibre et ouvert aux « navires de commerce et de guerre de loutes les nations « observant ces règles », sans aucune spécification, 1l semble donc par là que les Etats-Unis veillent se réserver le cas de guerre.

Si l’on ajoute surtout à cela que, d’après la section 2e du même article, « les Etats-Unis auront la faculté « d'entretenir le long du canal la force militaire de « police nécessaire pour les mettre à l'abri des 1llégalités « et des désordres » et que, autre fait, un général dépendant du département de la guerre sera le représentant de la plus haute autorité sur la zone : on peut en conclure que les Etats-Unis comptent se servir, s'ils

élaient en état de guerre, du canal, comme d’une position

militaire. Il n'est pas douteux d’ailleurs que leur ennemi les attaquerait sur ce point dès le commencement des hostilités ; on comprend aisément que le fait pour la flotte américaine de pouvoir passer d’un côté à l’autre leur serait très précieux ; une division navale arrivant à temps, peut décider du sort de la victoire. Personne, même les Japonais, ne se dissimule qu'une guerre navale, l’isthme n'étant pas percé, sera très difficile à soutenir pour les Etats-Unis. Jonathan est maintenant dans la position d’un géant attaché sur le dos, qu'un adversaire, même nain, pourrait attaquer des deux côtés en même temps, {andis que lui, n'ayant jamais à sa disposition qu'un seul bras à la fois n'aurait jamais la possibilté de se tourner et d'agir avec ses deux poings. Les forteresses de Panama et de Colon seraient en tous cas deux points utiles en plus.

Cependant, c’est là un côté de la question dont 1l ne faudrait pas exagérer l'importance. Nous sommes convaincus qu'il y eut, en effet, dans les moûfs déterminants de l’annexion pour les Etats-Unis, un objectif militaire sous-entendu, mais là n’est pas, à notre avis, le grand avantage du eanal : il faut tenir compte, d’une part, de la fragilité de cet ouvrage de défense et songer qu'un seul obus à mélinite peut le détruire ou du moins en paralyser l'utilité pour très longtemps. D'autre part, ül ne faut pas oublier, que si l'on veut défendre l’ouvrage lui-même, ce n'est pas un fort ou deux qui sera suffisant,

mais 1l importerait de tenir la mer et d'empêcher aux

navires ennemis de l’approcher : pour celà à moins de dégarnir les côtes de la Métropole, une flotte énorme serait nécessaire : Panama ne peut done devenir un instrument utile au point de vue militaire que si les Etats- Unis sont les maîtres de la mer. C’est là notre point de vue. En Amérique d'ailleurs, on n'a pas accordé suflisamment d'attention au défaut de cette cuirasse dont l'efficacité ne semble pas avoir été mise en doute, et semble par trop s'imposer comme un axiome.

L'avantage militaire serait ailleurs, à notre sens ; 1l serait précieux pour les États-Unis de pouvoir mobihser leur flotte avant la déclaration de guerre, sur une des côtes sans être obligé pour cela d'accomplir un «raid » naval. Cette année (1908), la flotte de l'amiral Evans, qui a quitté Hampton Road le 16 décembre, n arrivera à San-Francisco que vers la fin de mars ; la roule à parcourir est de 14,000 milles marins, nécessitera 250,000 tonnes de charbon et la dépense est évaluée à 50 millions de francs. Il est certain qu'après cette longue traversée, la flotte n'atteindra son point terminus que très éprouvée soit en hommes, soit en matériel. Un ennemi éventuel, surtout quand il a donné ses preuves pour son peu de goût des déclarations de guerre, comme le Japon, serait en merveilleuse posture pour attaquer, bloquer les ports et même tenter un débarquement pendant ce temps. Il est impossible de considérer ce voyage comme un simple exercice mili-

taire comme serait par exemple le passage à travers le

canal de toute la flotte des Etats-Unis et l’occasion est trop tentante pour les Etats qui auraient de belliqueuses intentions, Disons donc que si le canal ne serait peutêlre pas très utile pour le combat, il serait indispensable pour vouloir la paix, c’est-à-dire préparer la guerre. C'est dans le domaine économique, pensons-nous, que

l'utilité du canal produira tous ses effels.

IT. — On peut se demander si la Grande-Bretagne serait en droit d'intervenir et d'imposer aux belligérants le respect de la neutralité du canal, en vertu du traité de 1901. En effet, si le traité Clayton-Buwler a été aboh par la convention Hay-Pauncefote, en ce que cet ancien traité pouvait être un obstacle à la construction du canal, on pouvait soutenir que le nouveau traité n’a apporté aucun changement en ce qui concerne la neutralité (1) puisque le principe général de neutralisation du traité de 1850 demeure.

C’est possible en droit, mais la question de fait n’en demeure pas moins et ce sont les Etats-Unis seuls qui ont fait en traitant avec Panama seul, la promesse de

maintenir le canal neutre (2) et cela par un acte pure-

(1) Les H. P. GC. désirant écarter toute difficulté « pouvant résulter de la Convention du 19 avril 1850 et pouvant s'opposer à la construction dudit canal sous les auspices du gouvernement des Etats-Unis, sans porter atteinte au principe général de neutralisation posé dans l'art. 8 de cette convention... Art... du traité de 1901.

(2) Les Etats-Unis adoptent comme base de la neutralisation... Art. 131 même traité.

ment umilatéral ; c’est leur Gouvernement seul qui a la garde de la neutralité, et des canons et forts à double face sur les deux mers qui la feront respecter.

Que se passerait-11 probablement, si les Etats-Unis étaient vaincus, tout se voit ? l'Angleterre, fidèle à une politique qui lui a loujours réussi, arrêterait alors le vainqueur, dans son âprelé au butin, pour protéger le vaincu et tirer de cette protection un bénéfice, que le vaincu n’a plus la force de lui refuser; il se pourrait alors que la diplomatie de Londres se servit de ces préliminaires du traité Hay-Pauncefote et qu’elle redevint par un acte nouveau, parte intégrante à cette garantie de neutralité. Il y a, évidemment assez pour cela dans les textes, mais 1l ne faudrait pas y voir davantage; pour le moment présent, quand l'aigle américain plane au zénith et fait l'ombre sur les montagnes de la Culebra au milieu de l’isthme, en temps de guerre le véritable point de vue est celui d’où l’on considère Panama comme terre américaine, soit pour la défense, soit pour l'attaque. S'il s’agit d’une guerre où les Etats-Unis soient neutres, ils ne pourraient pas, à notre avis, accorder le passage à l’un des belligérants et le refuser à l’autre sans violer la neutralité ; dans ce cas, 1l est d’ailleurs à croire que leur Gouvernement laisserait le passage libre, conformément aux art. 3, 4, 5 et 6 du traité de 1901 et aux règlés de la convention de Constantinople, c’est-à-dire que le transit des bâtiments de guerre des belligérants par le

canal devra « s'effectuer dans le plus bref délai d’après

les règlements en vigueur el sans autre arrêt que celui qui résulterait des nécessités du service...

ne et que

Un intervalle de 24 heures devra toujours s’écouler entre la sortie d'un port d'accès, d’un navire belligérant et le départ d’un navire appartenant à la puissance ennemie » (1).

Comme aussi, on pourrait admettre, étant donné que le traité de 1901 supprime l'obligation de passage des navires en temps de guerre, que les Etats-Unis pourraient sans violer la neutralité, interdire indistinctement le passage aux bâtiments des deux adversaires.

Pour le temps de paix, 1l est à croire que les Etats- Unis ne feront pas de différence entre les navires des différentes nations (section I de l’art. 13 du traité de 1901). Ici les faits sont d'accord avec le droit convenuonnel. Bien que, à la fin de l’art. 2 le droit exclusif de pourvoir à la réglementation et à la gestion du canal est reconnu aux États-Unis, il est en effet un axiome qu'il ne faut pas oublier, si fort qu'on soit, c’est que une force plus grande doit découler nécessairement de l'union des plus faibles contre le plus puissant. Toute atteinte de la part des Etats-Unis à cette promesse solennelle de laisser « le canal ouvert aux navires de

toutes les nations sur le pied d'une parfaite égalité » (2)

(1) Convention de Constantinople, art. 3 et 4. Voir aussi les art. 5 et 6 de la même Convention.

(2) Section I de l’art. 3 du traité de 1901.

pourrait mécontenter un (rès grand nombre de puissances.

« Les conditions ou charges de trafic, est-il dit, seront justes et équitables. » Nous voulons bien le croire, mais comme 1l sera impossible d'y rien changer si elles ne l'élaient pas, convenons que nous sommes lrès loin de la conception du canal-détroit de MM. Calvo et Despagnet.

Si l’on s’obstinait à se servir du mot de hberté dans ce cas là, on ne ferait que continuer l’usage de se servir de lui à contre sens, usage qui se généralise d’ailleurs

systématiquement et de plus en plus.