GOUVERNEMENT DE JURE

Ici la question devient beaucoup plus déticate. Un Gouvernement de fait général est resté au pouvoir pendant un certain temps. Puis il est remplacé par un Gouvernement de jure. Dans quelle mesure les décisions prises par le premier vont-elles s'imposer au second ?

1° Principes de la solution.

Il paraît impossible tout d’abord de faire dépendre l’applicabilité au gouvernement régulier des mesures prises par le gouvernement de fait de la reconnaissance de jure de celui-ci par celui-là. Un gouvernement légitime, en effet, n’opère jamais la reconnaissance de jure du gouvernement de fait issu d’un Coup d’État qui l’a précédé. C’est ainsi : que Louis XVIII, faisant fi de tout le Premier Empire, datait de la 18€ année de son règne la Charte qu’il octroyait en 1815. Adopter un pareil criterium équivaudrait donc en pratique à frapper de caducité toutes les mesures prises

1. V. Boris Nolde. L'ancien Régime et la Révolution Russe (Colin), 1928, p. 179.

par le gouvernement de fait général. Or, une pareille solution est inadmissible : des décisions — souvent très justes — adoptées par l'autorité irrégulière, ont alors produit des effets sur lesquels il est ensuite difficile, sinon impossible, de revenir. Il faut donc trouver une autre solution qui n’aboutisse pas comme celle-ci à une impasse.

Cette solution doit être recherchée dans le principe de l'identité et de la continuité de l’État.

Qu'est-ce que l’État ?

L'État est l'institution chargée de représenter, dans son identité, la nation organisée en société, et d’en assurer la continuité de l’évolution d’ensemble, lente et uniforme. Dans ce but, l’État constitue une personne morale et jouit de deux prérogatives qui lui permettent de remplir sa fonction : la prérogative de souveraineté et la prérogative de personnalité. En vertu de la première, l’État a le droit d’édicter des lois pour régler les rapports mutuels des différents éléments de la Nation, d'organiser et de faire marcher des tribunaux pour trancher les contestations entre ceuxci, d’exercer la police pour maintenir l’ordre et la paix publique sur le territoire, et de lever des impôts pour subvenir aux dépenses entraînées par sa fonction. En vertu de la seconde prérogative, il a notamment le droit de conclure des traités et des contrats, d’agir lui-même en justice, de contracter ou de régler des dettes ; de toucher des créances, etc... Mais l’État, étant une personne morale, n’a que la jouissance de ces prérogatives qui lui sont nécessaires pour remplir sa fonction; il est inapte à les exercer par lui-même et, pour cela, il doit être représenté par un élément concret. Cet organe de représentation de l’État pour la mise en pratique de ses facultés n’est autre que le Gouvernement, corps de personnes physiques. Ce gouver-

nement est, en principe, un gouvernement de droit, c’està-dire qu'il est installé à son poste et qu'il s'y maintient selon certaines règles de droit écrites ou coutumières. Mais il peut arriver qu'il disparaisse complètement à la suite d’un coup de force, un Coup d'État par exemple, et qu'il soit remplacé irrégulièrement par un autre organe, appelé gouvernement de jait. Ce dernier, bien qu’arrivé au pouvoir contrairement aux règles juridiques, va-t-il être apte cependant à représenter à son tour l'État dans l’exercice de ses prérogatives ? Il faut répondre oui. Le Coup d’État, en effet, ne met en cause que la question du gouvernement, non celle de l’État, malgré son nom. L'État demeure tel qu'il a toujours été, représentant la société nationale qui, de son côté, continue à vivre et à se développer ; il doit toujours faire face à de nombreux et pressants problèmes : police, justice, observation des traités passés avec l’étranger, paiement des dettes. Sa représentation pour l'exercice de ses prérogatives ne doit pas être interrompue. Si le gouvernement de droit disparaît, c’est alors au gouvernement de fait qui le remplace, qu’incombe par la force des choses le soin d’assurer l’identité et la continuité de l'État. Les mesures qu'il adoptera à cet effet seront donc, en principe, pleinement valables par ellesmêmes et leur efticacité subsistera à priori, malgré la substitution postérieure d’un nouveau gouvernement de jure au gouvernement de fait qui les a prises, à moins que, par une décision spéciale et expresse, ce gouvernement de jure déclare ne pas vouloir les reconnaître comme régulières. Cette idée est exprimée par Duguit dans les termes suivants : « Les Gouvernements qui se constituent dans des circonstances exceptionnelles, après que le gouvernement légal a été renversé, détiennent de fait tous les pouvoirs :

il faut bien leur reconnaître le pouvoir de légiférer en toute matière et si leurs décrets ne portent atteinte à aucun des principes généraux, du droit supérieur, ils s'imposent forcément à l’obéissance et entrent dans la législation du pays. C’est là un fait que peut certainement invoquer en se faveur la doctrine... d’après laquelle ce qui, en réalité, légitime un gouvernement, ce n’est point son origine, mais seulement la conformité de ses actes au droit supérieur, quelque fondement qu’on donne d’ailleurs à ce droit supérieur ‘. »

Et Hauriou de son côté déclare : « En principe, le droit créé par les gouvernements de fait, qui ne sont ni antisociaux, ni abusifs, ni tyranniques, est maintenu par la jurisprudence, alors même qu’il n’a pas été ratifié après coup par une disposition constitutionnelle. Il est maintenu pour des raisons juristiques qui sont de pure forme, mais au fond pour cette raison essentielle que les gouvernements de fait valent mieux que l’absence totale de gouvernement, que l’ordre social ne peut être maintenu que par un gouvernement, quel qu’il soit... »

Toutefois, ces idées ne valent que dans l'hypothèse d’un véritable gouvernement de fait général : « Les actes juridiques accomplis par le ou les gouvernants de fait sont valables à la condition qu’il y ait vraiment gouvernants de fait et non pas usurpateurs ; à la condition, par conséquent, que l'investiture, quoique irrégulière, soit devenue plausible par suite de lacceptation générale du fait accompli, et de l’exercice public et paisible de la fonction ”.»

En résumé, le principe de la question est donc le suivant :

1. Duguit. Traité de Droit constitutionnel, t, IV, 1924. p. 745. 2. Hariou. Traité de Droit constitutionnel (1923), p. 32. 3. Gaston Jèze. Revue de Droit Public, 1927, p. 620.

les décisions prises par un gouvernement de fait conservent leur efficacité après la disparition de l’autorité qui les a édictées, dans la mesure où le gouvernement de jure qui remplace celle-ci ne les déclare pas expressément sans valeur. Ce sont des actes simplement annulables pour lesquels le silence des pouvoirs publics vaut confirmation. L’application de ce principe ne soulève alors aucune difficulté.

20 Applications.

Il faut distinguer deux situations possibles : ou bien le gouvernement de jure s’est formellement prononcé sur la valeur des actes du gouvernement de fait général antérieur ; ou bien il ne s’est pas prononcé.

1° Le gouvernement de jure s’est formellement prononcé sur la valeur des actes du gouvernement de fait général antérieur. — Dans ce cas la situation est très nette ; selon que le gouvernement de jure confirme ou annule expressément les mesures de l’autorité irrégulière précédente, ces actes gardent ou perdent toute efficacité. C’est ainsi que Louis XVIII confirma, dans la charte octroyée du 4 juin 1814, les situations des personnes et des biens, acquises sous le Premier Empire, régime qu’il considérait pourtant comme un gouvernement de fait. Il est intéressant à ce sujet d’en reproduire quelques articles. Article 9 : « Toutes les propriétés sont inviolables, sans aucune exception de celles qu’on appelle nationales, la loi ne mettant aucune différence entre elles ‘. » Article 69 : « Les militaires en activité de service, les officiers et soldats en retraite, les veuves, les officiers et soldats pensionnés conserveront leur grade,

1. V. Duguit et Monnier. Constitutions et principales lois politiques de la France p. 183 et sqq. Cf. aussi LL. 5 déc. 1814, 27 avril 1825 (milliard des émigrés).

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honneur et pension. » Article 70 : « La dette publique est garantie. Toute espèce d'engagement pris par l'État avec ses créanciers est inviolable. » Articie 71 : « La noblesse ancienne reprend ses titres. La nouvelle conserve les siens. » De même, au Brésil, le gouvernement provisoire a confirmé expressément, en novembre 1930, les actes du gouvernement précédent : « Demeurent entièrement en vigueur, conformément aux lois, les obligations et les droits découlant des concessions, contrats, ou d’autres octrois, avec Punion des États, les communes, le district fédéral, et le territoire de l’Acre, exception faite de ceux qui, soumis à une révision seraient contraires à l’intérét public el à la moralité administrative *. »

Par contre, il est arrivé inversement que certains gouvernements revenus au pouvoir après avoir été pendant un certain temps remplacés par une autorité issue d’une révolution ou d’un Coup d’État, déclare nulles des mesures prises par cette dernière. Ainsi, après la révolution de 1848, le gouvernement d’Este, du duché de Modène, refuse de reconnaître comme valable la dette du gouvernement provisoire auquel une commune avait fourni des, vivres *. De même Ferdinand VII d'Espagne déclare nuls, en juin 1817, les paiements faits au gouvernement du roi Joseph pour des biens ecclésiastiques vendus sous le règne de Charles IV, à moins que les acquéreurs ne prouvassent qu'ils avaient été forcés de payer *. Et Phillimore nous dit que lorsque les puissances alliées renversèrent Napoléon et restituèrent aux pays qu'il avait subjugués leurs sou-

1. Décret n° 16.358 du Gouvernement provisoire, en date du 11 novembre 1930, art. 7, 6, 10 et 11 v. Dareste. Constitutions modernes, 1. IV, pp. 50 et 51.

2. British Year Book of International. Law. 1924, p. 175. 3. Kiüber. Droit des gens modernes de l'Europe, 1874, p. 374, note b.

verains légitimes, il n’y eut que deux ou trois États (électeur de Hesse, Duc de Brunswick) qui tentèrent de dépouiller le proprétaire des domaines acquis par eux sous l'autorité de leur gouvernement de facto. L’Autriche, la Prusse, la Russie, les souverains Bourbons de France et d'Italie, et la Sardaigne, respectèrent les aliénations ‘.

20 Le gouvernement de jure ne s’est pas prononcé sur la validité des actes du gouvernement de fait antérieur. — Dans ce cas, d’après le principe de l'identité et de la continuité de l’État que nous avons posé plus haut, les actes du gouvernement de fait conservent leur pleine valeur sous le nouveau régime du gouvernement de jure. Ce dernier, par son silence, est censé les confirmer tacitement. C’est ce qu’explique très clairement un arrêt de la Cour Suprême Fédérale des États-Unis, prononcé en 1877, qui déclare : « Un gouvernement de fait général est traité comme possédant sous de nombreux rapports une autorité légale ; ses contrats et traités sont ordinairement appliqués, ses acquisitions sont maintenues ; sa législation est reconnue ; et les droits acquisen vertu de cette lésiglation sont, sauf quelques exceptions, respectés après le rétablissement des autorités qui avaient été chassées *. »

De nombreux exemples de cette confirmation tacite peuvent être donnés. Aïnsi les Stuarts observèrent les conventions signées par Cromwell, et Louis XVIII respecta les engagements internationaux pris par la France Révolutionnaire et Impériale. Ainsi, encore le gouvernement portugais de la Reine Dona Maria s’estima lié par les deux emprunts contractés en 1828 et 1831 par l’usurpa-