Noël-Henry, p

représentant réel de son État et, d’autre part, se présentet-il dans le domaine international avec des qualités qui permettent d'entretenir avec lui des relations normales et sûres ? « Nous reconnaissons à toutes les nations, a dit, en 1848, le secrétaire d’État américain Buchanan, à propos de la reconnaissance de la République française, le droit de créer et de réformer leurs institutions politiques selon leur propre volonté. Il nous suffit de savoir qu'il existe un gouvernement capable de se maintenir, et alors la reconnaissance de notre part est inévitable. »

La reconnaissance d’un gouvernement de fait issu d’un Coup d’État n’est donc pas, à la différence de la reconnaissance d’État, une opération arbitraire : elle est subordonnée à l’examen de certaines considérations relatives, soit à la valeur interne du nouveau régime, soit à sa valeur internationale.

La valeur interne d’un gouvernement de fait général est déterminée par son effectivité et sa généralité. Un gouvernement de fait est effectif : quand les hostilités sont terminés, quand la nouvelle autorité tient en mains les attributs principaux du pouvoir, et quand elle contient en elle-même des facteurs de longévité. Un gouvernement de fait est général quand sa puissance s'étend sans résistance sur la plus grande et la plus intéressante partie du territoire.

La valeur externe d’un gouvernement de fait général, issu d’un Coup d’État, est caractérisée par la mesure dans laquelle ce pouvoir a l'intention et la possibilité de remplir ses obligations de Droit International. Ilest en effet naturel que les États étrangers ne reconnaissent un gouvernement que si les relations avec lui doivent présenter un caractère suffisant de stabilité et de sûreté. Cette considération a

trouvé son écho après la guerre dans deux circonstances. Tout d’abord, le Pacte de la Société des Nations déclare, dans son article 1, $2 : « Tout État, Dominion ou Colonie, qui se gouverne librement... peut devenir membre de la Société si son admission est prononcée par les deux tiers de l’Assemblée, pourvu qu’il donne des garanties effectives de son intention sincère d'observer ses engagements internationaux, et qu’il accépte le règlement établi par la Société en ce qui concerne ses forces et ses armements militaires, navals, et aériens. » Par ailleurs, le 6 janvier 1922, les représentants des principales puissances, réunis à Cannes dans une conférence économique internationale, adoptèrent une déclaration qui, tout en reconnaissant à chaque pays le droit de déterminer par lui-même son régime politique intérieur, subordonnaït la reconnaissance du Gouvernement bolcheviste russe à certaines considérations de Droit International. »

« … Les puissances alliées considérent que les conditions fondamentales indispensables à la réalisation d’un accord efficace, peuvent être définies dans leurs grandes lignes comme suit

1° Les nations ne peuvent pas revendiquer le droit de se dicter mutuellement les principes suivant lesquels elles entendent organiser à l’intérieur leur régime de propriété, leur économie et leur gouvernement. Il appartient à chaque pays de choisir pour lui-même le système qu’il préfère à cet égard.

29 Toutefois, il n’est possible de disposer de capitaux étrangers pour venir en aide à un pays que si les étrangers qui fournissent les fonds ont la certitude que leurs biens et leurs droits seront respectés et que les bénéfices de leurs entreprises leur seront assurés ;

3° Ce sentiment de sécurité ne peut être rétabli que si les nations (ou les gouvernements des nations), désirant obtenir des crédits étrangers, s’engagent librement :

a) À reconnaître toutes les dettes et obligations publiques qui ont été ou quiseront contractées ou garanties par l’État, les municipalités ou les autres organismes publics, et à reconnaître également l'obligation de restituer, de restaurer ou, à défaut, d’indemniser pour les pertes et les dommages qui leur ont été causés, du fait de la confiscation ou de la séquestration de la propriété.

b) À établir un système légalet juridique sanctionnant et assurant l'exécution impartiale de tous les contrats commerciaux ou autres.

49 Les nations devront disposer de moyens d'échange convenables. D’une manière générale, des conditions financières et monétaires doivent exister, qui offrent au commerce des garanties suffisantes ;

5° Toutes les nations doivent s'engager à s'abstenir de toute propagande subversive de l’ordre et du système politique établis dans d’autres pays.

6° Tous les pays doivent prendre en commun l’engagement de s'abstenir de toute agression à l’égard de leurs voisins.

Si, en vue d’assurer les conditions nécessaires pour le développement du commerce en Russie, le gouvernement russe réclamait sa reconnaissance officielle, les puissances alliées ne pourraient accorder cette reconnaissance que si le gouvernement russe acceptait les stipulations qui précèdent'. »

Lorsqu'un gouvernement de fait, établi dans un pays à la suite d’un Coup d’État, présente une valeur interne et

1. V. Fauchille. Traité de Droit International public, t. I, 1"° partie, p. 486 (note).

externe indiscutable, il doit être reconnu par les autres États. La reconnaissance de jure d’un gouvernement de fait général est, en effet, un acte déclaratif et obligatoire si les conditions précédemment exposées sont remplies : le refus de l’opérer, pour d’autres raisons, constituerait de la part de l’État qui l’opposerait un acte indirect d’immixtion dans les affaires politiques intérieures de l’autre État. Par contre, la reconnaissance de facto n’est jamais qu’un acte facultatif et attributif.

C) QUELLES SONT LES CONSÉQUENCES DE LA RECONNAIS- SANCE OU DE LA NON-RECONNAISSANCE ? — Ces conséquences peuvent être envisagées à trois points de vue : 1° Au point de vue de l'application d’une loi d’un État étranger ou d’un contrat entre particuliers qui peut dépendre de la reconnaissance ou de la non-reconnaissance du gouvernement de fait général issu d’un Coup d’État ; 29 Au point de vue de la capacité internationale de ce gouvernement ; 3° Au point de vue de sa responsabilité envers les États étrangers pour les actes commis sur son territoire en violation des droits de ces États.

1° Conséquences au point de vue de l’application d’une loi d’un État étranger ou d’un contrat entre particuliers.

a) Pour qu’une loi d’un État étranger puisse s’appliquer au gouvernement de fait établi par un Coup d’État dans un autre pays, il faut absolument que ce gouvernement ait été reconnu par l’État étranger. Ce principe a été nettement consacré par le juge anglais Hill dans l'affaire du Lomonosoff. « C’est un principe du droit anglais qui figure d’ailleurs dans un grand nombre de législations, que les auteurs du sauvetage d’un navire ont droit de la part du propriétaire de ce dernier à une indemnité, Il va naturel-

RL 2e

lement de soi qu'aucune rémunération n’est due à ceux qui, au mépris des lois d’un gouvernement établi, soustrairaient un navire au contrôle légitime de ce gouvernement : la courtoisie internationale s’y oppose. Mais encore faut-il qu’on se trouve en présence d’un organisme ayant droit à cette courtoisie ; aussi l'exception au principe de l’indemnité ne saurait-elle jouer lorsqu'il s’agit d’un gouvernement non reconnu. C’est ce qu’a très justement décidé le juge Hill dans l’affaire du Lomonosoff. Un groupe de militaires britanniques et belges était parvenu à empêcher un navire de tomber entre les mains des forces bolchevistes, qui s'étaient emparées de Murmansk; il le conduisit en Norvège, où il le remit à son propriétaire. Les faits s'étant produits en février 1920, à une époque où le gouvernement bolcheviste n’avait bénéficié d’aucune reconnaissance de la part du gouvernement britannique, le juge estima que les sauveteurs avaient droit à une indemnité. »

b) Par contre, lorsqu'il s’agit d’un contrat entre particuliers dont l’application suppose un acte commis par un gouvernement étranger, issu d’un Coup d’État, la reconnaissance de ce gouvernement n’est pas indispensable. Elle ne doit être exigée pour l’exécution de ce contrat que s’il résulte de la volonté expresse ou tacite des parties qu’elle est nécessaire.

« Invité à rechercher si la clause d’une police d’assurance protégeant les « assurés contre les pertes ou dommages causés par... des personnes prenant part à des commotions civiles » s’appliquaït à une saisie de biens par des personnes agissant pour le compte du gouvernement soviétique, alors

1. Noël-Henry. Les gouvernements de fait devant le juge. Thèse Paris, 1927, p. 113-114. V. Haute-Cour de Justice, Division de l’Amirauté, 1920. Law Reports, 1921, Probate, p. 97.

non reconnu, le juge Roche (affaire A. Gagnière and Co LT D c/ The Eastern Company of Warehouses Insurance and Drausport of Goods with advances L T D) n'hésite pas a déclarer que la perte n’était pas due « à des personnes prenant part à des commotions civiles. » Quelqu'irréguliers qu’aient été les procédés des émissaires du gouvernement bolcheviste, et quelqu'’étrangers qu'ils soient à nos idées de justice, le juge estime qu’il s'agissait d’actes autorisés par le gouvernement, qui était en fait en possession du pouvoir à l’époque; que ce n’était pas des actes de commotion civile, mais les actes d’un gouvernement ..… Le juge applique par suite la clause de la police concernant les saisies opérées par un gouvernement étranger ‘. »

20 Conséquences au point de vue de la capacité du gouvernement de fait étranger.

a) Le gouvernement de fait général, issu d’un Coup d’État, n’est pas reconnu par un autre État.

— Il ne peut par suite représenter son État dans l’exercice de sa prérogative de personnalité vis-à-vis de l’État qui ne le reconnaît pas. Il s’ensuit pour lui les principales conséquences suivantes : impossibilité d’agir en justice comme demandeur devant les tribunaux de l'État étranger, nullité pour ceux-ci des contrats conclus par les nationaux de cet État avec le gouvernement non-reconnu.

— En outre, le gouvernement de fait général, issu du Coup d’État, ne peut représenter son État dans l’exercice de sa prérogative de souveraineté vis-à-vis de l’État étranger qui refuse de le reconnaître. Par suite, il ne peut invoquer devant cet État les diverses immunités de juridiction accordées aux gouvernements étrangers pour eux-

1. Noël-Henry. Op. cit., p. 122. V. Haute-Cour de Justice, 1921, analyse dans le Times du 30 avril 1921.

mêmes, pour leurs biens et pour leurs actes, il n’a pas droit, en outre, à ce que ces mesures soient appliquées par le juge étranger, lorsque cette application s'impose, notamment, d’après les principes généraux du droit. Ainsi : les tribunaux étrangers doivent lui refuser l’immunité de juridiction et sont compétents pour statuer sur les demandes dirigées contre lui; ils doivent également se refuser à prononcer l'insaisissabilité de ses biens ; fils n’ont à tenir aucun compte de ses actes de souveraineté générale (lois, règlements) ni de ses actes de souveraineté d’application individuelle (passeports, visas, création de corporations, confiscations de biens terrestres et maritimes, décisions judiciaires).

L’avènement du gouvernement bolchevik en octobre 1917 en Russie a soulevé dans tout le monde des questions délicates de cette nature. Elles ont été résolues conformément aux principes précédents. Ainsi les juridictions françaises se sont-elles refusées a tenir compte des décrets du gouvernement soviétique non reconnu, qui détionalisaient les Russes émigrés. Aussi ceux-ci ne purent-ils être considérés comme heimatles aussi longtemps que la reconnaissance française n’intervint pas. Les tribunaux se sont prononcés également pour la survie des sociétés russes, bien que nationalisées par le gourvernement bolcheviste tant que celui-ci ne fut pas reconnu‘.

b) Le Gouvernement de fait général issu du Coup d’État est reconnu par un État étranger.

Dans ce cas, le gouvernement reconnu représente vala-

1. Trib. Com. Seine, 26 avril 1922. Vlasto c. Banque russo-asiatique. J. D. I., 1923, p. 933 (solution implicite).

Fred. S. James and Co Second Russlau Insurance Co. Cours Suprême de l'Etat de New-York, 1924 : New-York supplement t. CCI, p. 232. Division d'Appel de la Cours suprême, 1934, 1d., t. CCV, p. 472; Cours des Appels, 1925 ; Ibid., t. 233, p. 248.

blement au regard de l’État étranger son État, dans l’exer cice de ses prérogatives de personnalité et de souveraineté. C’est alors tout l’inverse des solutions précédentes qui s'applique.

C’est ainsi qu’à la suite de la reconnaissance du gouvernement des soviets par l’État français, les Russes émigrés en France sont devenus heimatles par l'effet des décrets russes de dénationalisation. Des problèmes de solution très difficile en sont résultés. De même, la jurisprudence française s’est aussi prononcée pour la négation de la personnalité juridique des sociétés russes, désormais nationalisées. Toutefois cette mesure n’a pas eu d’effets rétroactifs ; les opérations passées de la société sont restées valables; la personnalité de ces sociétés à continué dans la mesure nécessaire à leur liquidation :.

Il faut toutefois apporter à cette idée deux tempéraments : 10 Cette reconnaissance peut être accompagnée de réserves ; elle ne produit alors ses effets normaux que dans la mesure où ils ne sont pas en opposition avec les réserves formulées ; 29 La législation du gouvernement reconnu s'applique sur le territoire de l’État qui le reconnaît seulement dans la mesure où elle ne heurte pas l’ordre public territorial ; celui-ci comprend le droit constitutionnel, le droit administratif, le droit pénal, le droit fiscal. Ne sont pas applicables, par conséquent, sur le territoire de l'État qui a reconnu les règles émises par le gouvernement reconnu et contraire à ces dispositions de droit public. Doivent être également écartées les règles de droit privé

1. Aix. 23 déc. 1925. État russe contre Compagnie Russe de navigation à vapeur et de commerce ou Repit. J. D. I., 1925, p. 391 et 1996, p. 667. Trib. civ. Seine. 5 mai 1925. Compagnie d'Assurances Nord de Moscou contre l'Union etle Phénix espagnol, J. D. I., 1926, p. 126.

Trib. Com. Seine. 15 mai 1925. Rabinouitch c. Banque Russe pour le commerce étranger. R. I. P.. 1926, p. 27.

qui établissent des discriminations entre citoyens et celles qui pénalisent certaines catégories d'individus.

Lorsqu'un État n’opère qu’une reconnaissance de facto d’un gouvernement de fait général issu d’un Coup d’État, la jurisprudence des divers pays a admis que cette reconnaissance produisait, en principe, des effets semblables à ceux de la reconnaissance de jure, à moins que l’État ne se soit formellement prononcé d’une autre façon. Aux États- Unis, un jugement intervenu peu après la reconnaissance du gouvernement Larranza comme gouvernement de facto du Mexique, a reconnu à ce gouvernement pleine capacité pour agir devant les tribunaux américains.

39 Conséquences au point de vue de la responsabilité du gouvernement de fait général pour les actes portant atteinte aux droits des États étrangers ou des nationaux de ceux-ci.

a) La reconnaissance a été accordée.

Dans ce cas, le gouvernement reconnu entraîne la pleine responsabilité de l’État pour les atteintes au droit des gens portées par cette autorité aux dépens des autres États. Cette responsabilité est également encourue pour les actes arbitraires commis par des représentants du gouvernement reconnu, au préjudice des ressortissant des États qui l'ont reconnu.

b) La reconnaissance à été refusée.

Le refus de reconnaissance constitue-t-il une fin de non recevoir aux réclamations dirigées contre un gouvernement non reconnu par l’État qui s’est refusé à le reconnaître, à l’occasion d’atteinte portée par le premier aux droits du second ?

Ce problème s’est posé dans un arbitrage rendu le

1. State of Yucatau c. Argumedo. Cour suprême de New-York, 1915: New- York supplement, 1. 157, p.219.

18 octobre 1923 à Washington à propos de l'affaire des réclamations britanniques contre Costa-Rica. L’Angleterre avait refusé de reconnaître le gouvernement de Tinoco qui, de janvier 1917 à août 1919, avait exercé une autorité générale et indiscutée dans la République de Costa-Rica. Cependant elle soutenait que les actes de celui-ci avaient engagé l’État et elle formait contre celui-ci des réclamations pécuniaires en raison de certains dommages. La République de Costo-Rica invoqua une fin de non-recevoir, basée sur le fait de la non-reconnaissance par l’Angleterre du gouvernement de Tinoco.« La Grande-Bretagne, déclarait-il, est forclose par le fait qu’elle n’a pas reconnu le gouvernement de Tinoco; elle ne pouvait, en conséquence, prétendre pour le compte de ses sujets que le gouvernement Tinoco était un gouvernement pouvant conférer des droits, obligatoires pour ses successeurs. » Cette exception ne fut pas admise par l'arbitre qui déclara l’État de Costa-Rica responsable envers l’Angleterre des actes du gouvernement de Tinoco .