CHAPITRE VII
Le rachat en Aliemagne.
Le regime actuel des chemins de fer allemaods a pris naissance en Prusse : dans cet 6tat les premieres lignes furenl construites par I'industrie privee sans le concours de I'Etat, mais des le debut on retrouve cetle tendance a la centralisation des lignes, tendance qui ne fit que s'accentuersous Tiofluence des preoccupations militaires du pays, etdans Thislorique des rapports de Tfitat prussien avec les Compagnies des chemins de fer, on pent voir une evolution lente et sure vers le rachat.
On pourrait presque supposer que leshommesdu gouvernementqui avaient autorise les premieres constructions devoies ferrees, entrevoyaient Tavenir plus ou moins lointain oil se realiserait la centralisation entre les mains de Tfitat d'une Industrie qui fait en grande parlie sa force, et voulaient preparer ci leurs successeurs tons les moyens qui leur faciliteraient Texecution du rachat.
En 1837, alors que partout en Europe on eut considere comme une heresie gouvernementale et economique de faire de rfitat un exploitant des chemins de fer, David Haussmann demandait la creation d'un reseau d*fitat et faisail valoir les avantages de cette institution.
La proposition de David Haussmann fut probablement regardee comme prematuree, on voulut laisser h Tindustrie
privee les risques de I'essai de cetle Douvelle industrie el on conceda sans subvention ni garanlie d'Etat.
Totitefois les theories de David Ilausstnann ne furent pas considerees comme bien subversives, car quel(jues annees apres il devenait ministre des Finances.
Dans les debats qui precederent en 1838, le vote de I'acte or^anique des chemins de fer, on trouve developpe ce principe que les chemins de fer ne doivenlpas loujours eire abandonnes k I'industrie privee et les art. 37 et 38 de I'acte reservent que le racliat peut etre eserce appes Irente annees d'exploilalion et que son prix est fixe a vingt-cinq fois le produil net moyen des cinq dernieres annees. En outre un impot progressif sur ie revenu net des entreprises est institue en remplacemenl de I'impdt induslriel dont on les affraochissait.
On vtt bient6t que ['experience des chemins de fer etait prospere pour I'industrie privee et en 1848ua projet de loi fiit depose au parleinent dans le but de constituer un reseau d'Gtat en traitant de gre 4 gre pour le rachat de quelqoes tignes et en en construisant d'autres. La commission de la deuxieme Chanibre dans son examen du projet declare mfime que la reprise de toutes les lignes de chemins de fer devait *tre le but constant auquel le gouvernement devait tendre.
Conformement k ce principe , I'fitat construisit quelques lignes, et rendit son reseau independanten rachelanl les concessions k des societes pen prosperes. De plus I'fitat assura sa preponderance sur les Compagnies en se rendantacquereur d'obligations et en affectant a I'achat d'actions le produil de rimp6t sur le revenn des lignes, qui avait ele etabli par I'acte du 3 novembre 1838. L'fitat actionoaire put ain&i dieter ses conditions aux Compagnies : il ariirma son droit de cootrdle et facilita ie rachat. En neuf annees, de 1849 a 1858, le reseau de I'Etai s'augmenta peu h. peu et depassa nieme en longueur le reseau exploite par les Compagnies privees. Mais a parlir de cette epoque, le sysleme de reprise du chemin de
fer par I'fitat, rencontra de vives resistances au sein du parlemenl, la construction par I'fitat fut abandonnee et I'industrie privee reprit sa preponderance de 1860 a 1870.
A cette epoque les autres fitats les plus importants de TAIlemagne avaient constitue leur reseau d'j^tat; en Baviere, notamment, la majeure partie des lignes se trouvait entre les mains de TEtat, dans le grand-duche de Bade, dans le duche de Brunswick et dans le Wurtemberg, il n*y avait que des chemins de fer d'j^tat ou des chemins concedes et exploites par TElat.
A partir de 1871 la Prusse eut Thegemonie sur tous les j^tats de TAllemagne, et le grand chancelier, pour mener a bonne fin ses desseins de consolider Tunite nationale, songea a s'emparer des voies ferrees qui lui etaient necessaires pour combler les lacunes des reseaux des j^tats et pour completer la protection accordee au commerce et a Tindustrie par les tarifs douaniers.
A cette epoque Tanarchie regnait un peu en Allemagne dans le regime des chemins de fer, et si les concessions y avaient ete plus nombreuses etplus importantes qu'en France il n'y avait pas eu cette fusion des petites lignes en de grands reseaux qui avaient eu chez nous Tavantage de faciliter le controle d'Etat et qui avait permis d'approcher autant que possible de Tuniflcation des tarifs.
En Allemagne, Tenchevetrement des reseaux et la concurrence des lignes qui en etait resultee avaient conduit certaines Compagnies a abaisser les tarifs d'une facon ruineuse et a faire des depenses exagerees pour retenir le trafic ou le detourner des reseaux paralleles. Nous verrons les m^mes pheiiomenes se passer en Angleterre a la suite du developpement exagere des voies ferrees et nous avons etudie en France dans le meme ordre d'idees les causes de la mine du reseau des Charentes et Vendee.
De plus le morcellement politique de rAlleraagae. avait
empdcbe la constitutioQ des grands reseaux telle qu*elle existait en Aogleterre et en France el chaque petit 6tat n'avant suivi que ses conyenances et ses gouts, il en etait resulte une inultiplicite de reglements et de tarifs qui contrariaient un peu les resultats des taxes douanieres et qui egaraient comme dans un dedale les voyageurs et les commergants.
Le premier soin de M. de Bismarck fut de faire inserer dans la constitution de Tempire un certain nombre d'artides concernant les cbemins de fer.
Le plus important de tous etait Tart. 41-1'' ainsi concu : « Les chemins de fer concedes comme necessaires dans Tinteret de la defense de TAllemagne ou du commerce general peuvent en vertu d*une loi de Tempire nonobstant Topposition des fitals de la confederation dont ils Iraversent le territoire, mais sans prejudice des droits de souverainete ter* ritoriale, etre etablis pour le compte de TEmpire ou concedes a des entrepreneurs particuliers avec faculte d*expropriation pourTetablissement de ces chemins. »
La loi du 27 juin 1873 vint ensuite instituer V Office imperial des chemins de fer comme autorite centrale permanente siegeant a Berlin sous la responsabilite et d'apres les instructions du grand chancelier. L'office des chemins de fer etait une autorite de contr61e plutot que d'administration, il devait veiller a Tobservalion des lois et reglements et poursuivre la re forme des vices et des abus qui se produisaient dans I'organisation des transports. Cette institution n^avait cependant pas donne tous les resultats desirables : les Compagnies, uniquement penetrees de Tesprit de lucre et du souci du divi-^ dende, s'etaient toujours montries refractaires a toute modification de service et k toute reduction des tarifs. Toutefois en mars 1874 Toffice soumit a Tappreciation du public el aux observations des fitats un projet de reglemenlation des chemins de fer de TEmpire : le projet reglait les droits de TEmpire et des £tats sur les lignes de chemins de fer,
et reglementait la matiere des transports en revisant les dispositions du Code de commerce sur ce point. Ce projet souleva une grande opposition de la part des actionnaires et administrateurs des lignes de chemins de fer, et fut abandonne. Un second projet eut le meme sort en 1873, et la situation des chemins de fersembla alors devenir insoluble.
Cependant la situation etait critique, et s'aggravait par suite d'une crise industrielle qui avait necessite Tautorisation par le conseil federal d'une majoration de 20 0/0 sur les tarifs des transports. Le grand chancelier semblait oublier ses projets de 1870 et n'avait rien propose au Reichstadt qui plusieurs fois lui avait demande une loi mettant un peu d'unite danscette organisation multiforme des reseaux. Peutetre M. de Bismarck voulait-il attendre et monlrer au parlement Tinefficacite des dernieres mesures, et la necessite d'en arriver malgre toutes les resistances des societes de chemins de fer, k la solution radicale du rachat total.
Cette solution n'etait cependant pas chose facile a obtenir, mais le chancelier n'etait dispose a reenter devant aucune resistance. On Tavait vu autrefois dans la periode 1863 k 1866 se passer de la representation nationale pour T^tablissement du budget, et reconnaitre apres coup I'inconstitutionnalite de son procede. Son temperament revolutionnaire et autoritaire lui faisait esperer que cette fois encore, son but serait atteint.
Par cette concentration de tons les chemins de fer allemands, M. de Bismarck esperait montrer a TEurope la toutepuissance de I'Empire et les bienfaits de ses institutions : son systeme devait unifier les taxes et les proportionner aux distances. Les economies realisees par TEtat dans Texploitation des chemins de fer rachetes serviraient k I'amelioration du sort des employes et k Tabaissement des tarifs; I'^tat ne demanderait a cette nouvelle industrie nationale que le prix de sa peine, il subordonnerait Tinteret fiscal a I'inler^t particu-
lier, et en m£me temps qu'elle accroilrait sa force k Tinterieur, i'Allemagne deviendrait ie paradis des chemins de fer; EisevbahnparadieSy et attirerait ctiez elle tout Ie transit Europeen.
A ces considerations d*ordre utilitaire M. de Bismarck en joigoait d'autres de grande valeur puisees dans I'ordre militaire : ce serail, disait-il, une grande force pour Ie pays d'ajouter a son organisation militaire la concentration des moyens de mobilisation.
Les idees de M. de Bismarck avaient pour elles les protectionnistes qui comptaient sur une realisation plus facile de leurs theories et grand nombre de commercants qui esperaienl la reduction des tarifs de transport. Mais d'autre part elles soulevaient de vives oppositions : on craignait Tinfluence excessive qui serait attribuee au grand chancelier sur Tindustrie et Ie commerce allemands, Timpossibilite financiere de Toperation qui necessiterait peut-etre un emprunt de \0 milliards et la difficulte d administrer ce vaste reseau d'etat.
Mais la plus vive resistance provenait des fitats confederes : car si Tunite de TAllemagne existait constitutionnellement depuis i871 elle n'elait pas encore entree dans les moeurs, et Ie patriotisme local etait reste vivace : on craignait un pen cet accaparement des chemins de fer, on redoutait TEmpire militaire. En Baviere notamment, Ie 25 fevrier 1876, Ie ministere avait declare que Ie gouvernement bavarois s'opposeraii k la centralisation des chemins de fer allemands par tons les moyens que la constitution meltrait k sa disposition, et les gouvernements de plusieurs Etats moyens avaient Tintention de deposer devant leurs chambres des contre-projets tendant a les auloriser k racheter dans leurs terriloires res-
pectifs leslignes exploitees par Tindustrie privee.
Aussi, M. de Bismarck mit longlemps k triompher des resistances locales et de Topposition des ennemis de la centrali- «. sation k outrance. Son projet de loi du 24 mai 1876 fut d'a-
bord adopte a la Chambre des deputes k la majorile de 215 Yoix conlre 160 et a la Chambre des seigneurs par 60 voix centre 31. Le gouvernement prussien etait ainsi autorise a conclure avec Tempire d'AlIennagne des traites par lesquels : r tous les chemins de fer de Tlfitat actuellement en construction ou en exploitation, ensemble tous les accessoires, tousles droits «t engagements de TEtat existant en vue de la construction et de Texploitation des chemins de fer de cette categoric seraient moyennant une juste indemnite cedes i I'empire d'Allemagne ; 2° tous les droits de T^tat sur Tadminis- Iration et Texploitation des chemins de fer qui ne sont pas sa propriele seraient transferes a Tempire d'Allemagne; 3° de meme les parts et autres droits pecuniaires appartenant a I'Etat dans les chemins de fer cedes k Tempire d'AlIemagne moyennant une juste indemnite; 4° tousles engagements de r^tat concernant les chemins de fer qui ne sont pas sa propriele seraient supporles par Tempire d'Allemagne moyennant une juste compensation.
Cependant M. de Bismarck ri'avait pas cru pouvoir se contenter (run vote du parlement, craignant de compromettre toute son oeuvre d'unite germanique en luttant trop vivement contre Thostilite persistante des Etats du centre et du sud, il abandonna son projet de rachat total et borna ses efforts k I'exlension et a la consolidation du reseau d'etat en Prusse.
A dater de 1879 Tabsorption par le reseau d'Etat des lignes concedees marcha tres vite, et actuellement les lignes laissees a rindustrie privee n'atteignent pas en etendue le dixieme du reseau d'fitat. Le reseau d'Etat forme en Prusse un ensemble homogene sillonnant toutes les provinces, reliant les principales villes du royaume alors que les lignes privees, la plupart d'interet secondaire, sont tres morcelees et dispersees sur tout le ierritoire.
En meme temps que la Prusse, la Saxe et la Baviere operaient le rachat des lignes concedees, dans les duches de
Bade el de Wurlemberg la presque totalite des lignes appartenait k Vtisii.
ActuellemenU sur 43.000 kilom. exploites dans I'Empire allemand, les l^tats exploiteni 39.S00 kilom. environ.
L'i^tat prussien n'a pas r^alis^ loutes les reformes promises en maliere dc tarif par M. de Bismarck, et n*a pas toujours subordonne Tint^rAt fiscal a Tinleret prive. Les promesses etaient trop belles et la tache pen facile.
Toujours est-il que le rachat a produit chez nos voisins de serieux resultats : Les tarifs n'ont pas ete abaisses d'une fa(on generale et reguliere, mais dans le but de favoriser Tindustrie nationale : des tarifs reduits et exceptionnels, pfennig tarif, ont He etablis en faveur de certaines marchandises circulant par wagons complets : produits metallurgiques, produits destines a Texportation maritime, minerais de fer, engrais, materiaux de construction, pommes de terre et betteraves. De plus , un tarif zonal ou par echelon a ete institue en 1891 h Texemple de la Hongrie, pour le transport des cereales et des farines dans les regions de TEst. Des arrangements pris entre les directions d'etat et les Compagnies privees ont enfin assimile les tarifs de ces dernieres aux tarifs d'fitat (*).
Des modifications Ires remarquables ont ete apportees au service des voyageurs et du personnel. Le cadre de notre ^tude ne nous permel pas d'entrer dans tous les details d'organisation qui ont fait de Texploitation allemande une exploitation modele. Mentionnons simplement la disposition legislative du 7 juin 1871, qui a reglemente la responsabilile des
(1) La constitution de TEmpire, art. 45, donnait k TEmpire le droit de rdgler TenBemble des tarifs par une loi f^d^rale. En 1879, le conseil federal avait 6]abor6 en ce sens un projet but les tarifs, pour le transport des marchandiHCs. Mais ce projet n*a pas 6te converti en loi , et , depuis , la question n*a plus ^t^ soulevee , soit par suite de la resistance des Compagnies privies, soit en raison du d^veloppement du reseau d*!^tat.
adminisirations des chemins de fer en cas d*accidents survenus, soit aujL voyageurs, soil a loute autre personne : celte loi d'empire a decide que si dans une exploitation de chemins de fer un homme est tue ou blesse, Tentrepreneur de Texploitation est tenu de'reparer le prejudice qui en resulte s'il ne prouve pas que Taccident a ete cause par la force majeure ou par la propre faute de la personne tuee ou blessee. Ainsi, il y a presomption de faute contre Texploitant alors que dans toutes les autres industries allemandes etdansles exploitations des chemins de fer francais, la preuve de la faute incombe a la victime. Le legislateur allemand a tenu un juste compte des difficultes qu'eprouvent necessairement les voyageurs a rechercher les causes des accidents dont ils sont victimes. La loi ajoute quelques dispositions indiquant le mode de fixation des dommages-interets et termine en interdisant toute stipulation ou tout reglement tendant a exclure ou a limiter a Tavantage desexploitanis Tapplication de ces dispositions (0.
Au point de vue financier Texploitation par TEtat des chemins de fer rachetes a donne k TAUemagne des excedents considerables. Dans les dernieres annees une somme de 100 a 180 millions etait porlee au budget general des recettes comme benefice net effectue apres prelevcment des sommes affectees a Tamortissement de la dette d'achat.
Les adversaires de {'exploitation par TEtat ne peuvent guere se refuser a admettre les resultats du systeme allemand. Gependant ils formulent encore quelques critiques et deplorent notamment que les tarifs n'aient pas ete reduits d'une fa^on uniforme et que certaines marchandises beneficient de transports plus avantageux que d'autres. Ce. systeme deplait a I'ecole liberale qui se refuse a admettre toute intervention de I'Etat et toutes protections accordees a certaines industries. Gependant les ennemis du rachat admirent parfois la
(1) Sur ce point ci,j Annuaire de legislation 6trangere, 1872, p. 264. F. U
puissante organisation du systeme allemand, mais se hatent
de conclure qu'il serait impossible aux Francais d'imiter
leurs voisins. Voici ce que nous lisons au Joufmal des Econo-
mistes, 1883, au cours d'un article de M. P. Muiler. « En
Allemagne comme partout, Tadministration des chemins de
fer de T^tal est co&teuse, mais elle est moins nuisible qu'ail-
leurs, elle r6pond k la situation sociale. En Allemagne et
particulierement en Prusse Tarmee civile est modelee sur
Tarmee militaire, les postes inferieurs des administrations
n'exigeant pas une instruction etendue sont reserves aux an-
ciens soiis-officiers qui apportent dans la carriere civile les
fortes qualites de Tarmee allemande. La monarchic prus-
sienne n'est pas autre chose qu'une savante bureaucratic ; les
fonctionn aires ne sont pas des instruments muets eotre les
mains du prince, des machines qui executent des ordres sans
volonte propre, sans vie propre ; Tindependance et la res-
ponsabilite sont les caracteres distinctifs de la bureaucratic
prussienne; Tadminislration allemande realise constamment
des progres, essaie toutes les innovations : tous les voyageurs
qui ont visite TAllemagne y ont constate le confort des trains
et I'ampleur des gares, Tenvers de la medaille consiste dans
Texageration des depenses. »
On comprend que les economistes de Tecole liberale obliges d'admirer quoique k regret les institutions nationales de TAUemagne, essayent de pallier leur admiration en decouvrant les mauvais c6tis de Texploitation par I'fitat.
L'exageration des depenses! Mais ces depenses sont-elleg si exagerees qu'on le soutieot(*\ Ces installations spacieuses et confortables des gares, ce luxe de personnel, cette com-
(1) M. Leroy-Beaulieu constate qu'en Allemagne alore que les frais d'exploitation par les Compagnies 6taient de 54,7 0/0 ceux de I'Etat sont de 66 4 61 0/0 (Leroy-Beaulieu, J^tat modemeet sesfoncUons,^, 226). L*6cart n'est pas bien grand et Ton a tort de crier au gaspillage.
modite des horaires ne sont pas de vaines depenses , car elles procurent aux voyageurs et aux commercants une aisance qu'ils se plaiseat a admirer. Celte exploitation faite en vue du public et non en vue du dividende n'est-elle pas Tideal de toute Industrie d'etat, et ce qui suffit a justifier Texploitation allemande ce sont les 150 millions de benefices nets qui chaque annee sont verses au budget et qui s'opposent malheureusement aux 260.000.000 que Ffitat fran^ais sacrifie annuellement k un systeme d'exploitation que d'aucuns veulent malgre tout considerer com me parfait.
