INTRODUCTION. XI

le dernier degré de la perfection, et que nos législateurs contemporains n'aient plus qu'à se reposer dans la contemplation de TœuYre de leurs pères? Assurément non; chaque jour qui se lève, en faisant apparaître plus vivement les défectuosités qui le déparent, impose une réforme, et chaque progrès accompli dans le domaine de la science comme dans celui de la politique oblige à de nouvelles révisions. De même que toutes les choses humaines, le système financier est perfectible, et déjà, à le considérer dans quelques-uns de ses détails, il appelle des modifications d'autant plus importantes que la législation fiscale à laquelle il obéit est imparfaite, qu'elle est en opposition avec les tendances démocratiques de nos populations et exige pour toutes ces raisons de profondes réformes. Toutefois l'empreinte qu'il a reçue au commencement du siècle a été si puissante, qu'il peut supporter aisément les retouches indispensables, sans que l'esprit qui a présidé à son éclosion en soit altéré, sans que sa puissante constitution en puisse être même ébranlée.

NoTembro 18S0.

SDR

Un édit de Louis XVI. — L'absence de contrôle est le caractère particulier de l'ancienne administration financière. — L'administration de âully. r- Le conseil royal. — La comptabilité et les agents du fisc. — Note« de Necker. — La Révolution détruit le système financier -de la monarchie. — Le ministère des finances. — SA ^vision en deux parties distinctes. — Le ministre. — Par quefles phases a passé cette haute fonction. » La surintendance. — L*argentier du roi. — Jacques Cœur et SCS rapports avec Charles VIL — Le rôle des surintendants. — Kfi'orts de Sully pour arrêter les abus. — Les billets de l'épargne. — Une fête à Vaux-le-Vicomte. — Louis XIV et Fouquet. — La surintendance est supprimée et remplacée par le contrôle général. — Le ministre du trésor et le ministre des finances. — Attributions actuelles du ministre des finances. — Nombre des titulaires depuis la création de ce poste.

« La félicité des peuples, disait Louis XVI dans un édit de 1774, dépend principalement d'une bonne administration des finances* »

Paroles profondément exactes et d'autant plus mémorables que la France sortait d'un abîme

ËTUDE EllSTORIQdË

je et financier insondable, et que ses res- 1 épuisées la plaçaient en face d'une hante imminente !

nnête et infortuné monarque qui succédait iXV savait combien étaient grands les abus Quffrait son peuple. Pendant de longues , retenu par son rang et par les conve-

au sein d'une cour licencieuse dont il tles scandales sans pouvoir les réprimer,

assisté à ces gaspillages éhontés qui connt le royaume à pas précipités vers la les plaintes amères, les murmures même lulations écrasées d'impôts excessifs et ceit insuffisants pour entretenir les caisses ai ou satisfaire aux caprices du souverain, ; frappé ses oreilles, et il s'était promis de er au mal par une réforme prudente mais |Ue de l'organisation financière.

leureusement il était déjà trop tard pour

contre des abus invétérés qu'une longue le avait fait entrer dans les mœurs, et lorsmort de son aïeul appelait Louis XVI sur e, la révolution s'apprêtait à passer des es* ans les institutions, entraînant après elle le du crédit public, les louables intentions le roi et la monarchie elle-même, ministratioa financière de notre pays, telle

nous apparaît aujourd'hui, est en effet, ï forme et dans sa constilution, l'œuvre du ivième siècle. Dans son état premier, elle éfectueuse, embarrassée, divisée à l'infini,

et son principal défaut, inhérent d'ailleurs à son essence, était l'absence de contrôle. Les gouvernements qui ont précédé la Révolution n'avaient pas à leur service cet ingénieux mécanisme dont nous a doté le régime constitutionnel et que nous empruntent volontiers les nations qui nous entourent; la perception des impôts et l'acquittement des dépenses étaient confiés à une multitude d'agents de tous grades et d^origine souvent opposée, n'ayant entre eux que des liens peu étroits, et dont la gestion, pour toutes ces causes, ne pouvait être facilement surveillée. De plus, par suite de l'absence absolue d'homogénéité entre les diverses parties du royaume, chaque province possédait sa règle de comptabilité spéciale, ordinairement distincte de celle des contrées voisines, et, dans l'étendue même de la province, certaines villes ou principautés suivaient, pour le recouvrement des deniers ou revenus publics, des coutumes d'origine ancienne que les siècles avaient consacrées.

La comptabilité publique était donc fort incomplète, et il est aisé de comprendre à quelles difficultés se heurtaient alors le gouvernement et les cours descomptes pour faire parvenir au Trésor les pièces de recettes et de dépenses des différentes administrations financières du royaume, et surtout les sommes immenses que la nation acquittait chaque année en impositions.

Cependant, il existait réellement une organisation financière dont le chef était sous la main

4 ÉTt'DE HISTORIQUE

du gouvernement central et dépendait entièrement de lui ; mais elle coûtait fort clier et son fonctionnement était irrégulier. Elle datait de Philippe le Bel, au commencement du quatorzième siècle, et elle avait pris naissance à la suite de la' réunion des états généraux du royaume provoquée en 1302 par ce prince en vue d'obtenir la perception de contributions qu'il avait ordonnée, de son autorité privée, en dehors de ses domaines particuliers et à laquelle s'étaient opposées la noblesse et la bourgeoisie. Avant cette époque et dès les premiers jours de rétablissement de la monarchie, le recouvrement des taxes établies dans toute retendue du royaume s'effectuait sans règle fixe ; chaque prince ou possesseur de fief, indépendant sous ce rapport de Tautorité royale, faisait rentrer ses revenus suivant son bon vouloir sans en rendre compte à son suzerain, et se bornait à s'acquitter envers celui-ci de ses redevances. D^ son côté, le roi vivait sous ce rapport « comme un simple seigneur (1) » ; mais ses revenus étant de beaucoup les plus considérables, tant à cause de l'étendue du domaine que de Timportance des taxes domaniales auxquelles s'adjoignaient quelques droits d'entrée et de sortie à la frontière, les produits des justices royales et la jouissance des bénéfices ecclésiastiques pendant leur vacance, il com mettait des officiers spéciaux pour la rentrée des

(I) Boutuic, La France sous Philippe le Bel, Ad. Vuilry, Etudes sur le régime financier de la France,

SUR l'organisation financière D!!; la FRANCE, b

taxes et confiait la tenue des comptes à une juridiction spéciale qui, sous les rois de la seconde race, se composait d'un majordomus et d'un trésorier subordonné.

L'extension du domaine, à la suite de mariages, de traités ou de conquêtes, et raffermissement de la monarchie donnèrent bientôt une valeur plus considérable au trésor royal, et nécessitèrent la formation d'un corps d'intendants particuliers chargés de percevoir les impôts et d'en régir les revenus. C'est delà qu'est sortie l'origine de l'administration financière de la France à laquelle Philippe le Bel donna le premier une forme en centralisant la comptabilité et en confiant la gestion de tous les deniers publics à un corps de trésoriers présidés et surveillés par un surintendant.

D'après des documents historiques de la plus haute authenticité, les comptes du royaume présentaient déjà, au treizième siècle, une très grande régularité. L'année financière était partagée en trois termes; celui de la Toussaint, celui de la Chandeleur et celui de l'Ascension ; à cette époque les administrateurs du domaine, c'est-à-dire les prévôts auxquels succédèrent plus tard les baillis réglaient leur propre comptabilité et remettaient le prix de leur ferme entre les mains des sénéchaux. Ceux-ci, à leur tour, véritables agents responsables dans toute l'étendue de leur sénéchaussée, prélevaient, sur les deniers de la recette, les dépenses administratives de leur ressort conformément à un tableau arrêté d'avance, et vèr-

saient entre les mains du trésorier po\al, avec Jes comptes deleurgeslion,le surplus des recettes qui devait être rendu au Temple, où était gardé le trésor royal, à Toctave des fêtes précitées.

L'impulsion étant ainsi donnée, de nombreuses ordonnances édictées par les successeurs de Philippe le Bel complétèrent le système financier inauguré par ce prince et décidèrent la création d'emplois nouveaux en faveur d'une classe de receveurs placés entre les percepteurs de la dernière catégorie et les régisseurs du Trésor. Sous François 1", on comptait déjà seize receveurs généraux des finances, fonctionnaires d'ordre supérieurdontles attributions consistaient à percevoir dans les provinces les deniers de toute nature appartenant à la couronne, tels que tailles, aides^ gabelles, droits du domaine ou autres, et à en rendre compte à un trésorier de l'épargne^ sorte de caissier central qui recevait les fonds généraux, en disposait sur les ordres du roi, et tenait, sous la surveillance d'un intendant des finances, les registres de la recette et de la dépense. Cette institution était complétée par la création des bureaux des finances^ composés de hauts officiers chargés de répartir dans chaque généralité l'impôt direct dont un bureau siégeant dans le conseil du roi déterminait la valeur.

Cette dernière opération est, de nos jours, effectuée, pour chaque commune, par une commission qui répartit entre les contribuables le contingent déterminé par la loi et qui se com-

pose de sept membres, savoir: le maire et l'adjoint dans les communes de moins de 5,000 âmes, ou deux conseillers dans les autres communes et cinq contribuables nommés par l'autorité préfectorale, dont deux au moins, s'il est possible, sont domiciliés hors de la commune.

L'organisation de la Finance^ telle que nous venons de l'exposer, donnait lieu à d'innombrables abus dont tous les intérêts souiïraient : peu à peu, favorisés parla difficulté des communications et par l'insuffisance du contrôle, les commis du Trésor étaient parvenus à se créer des bénéfices énormes en rançonnant les contribuables sans merci, et, peu à peu, les recettes produites parles impôts s'étaient amoindries au profit d'agents inférieurs qui s'enrichissaient impudemment, tandis que le peuple écrasé faisait parfois entendre de sourdes et inutiles plaintes.

Henri IV, en montant sur le trône, crut remédier au mal en retirant la direction du Trésor au surintendant qui en était primitivement chargé et en la confiant à un conseil formé de personnages de distinction en qui il avait confiance. Cette réforme fut impuissante. En effet, la cause du désordre résidait dans le système administratif employé, et, comme il n'existait pas alors de comptabilité régulièrement établie, les traitants seuls possédaient véritablement le secret des taxes qu'ils percevaient et continuaient à n'en remettre qu'une partie au Trésor. Le comité suî)érieur ne pouvant lui-même contrôler les recettes et les dépenses

donl on lui adressait les comptes, les approuvait le plus souvent aveuglément, et chacun des bres qui le composaient n'ayant aucune réhabilité particulière attribuait à ses collèles fautes commises, donnant ainsi lieu à des minatioDs incessantes.

irrivée de Sully aux afl'aires mil un terme à tat de choses. Ce grand homme, profondét honncte et dévoué à son pays et à son roi, it depuis longtemps rendu compte des défectésde l'administration dont lui-même faisait e en qualité de membre du conseil ; investi rmais de la confiance royale, il résolut d'y rter de sérieuses réformes. Par une investim sévère, il démasqua d'abord cette foule mmes avides, traitants, fermiers, employés >ute catégorie qui pillaient à la fois le peuple equel ils percevaient les impôts et l'Etat dans ;offres duquel ils devaient en verser les pro- >; il révoqua la plus grande partie de ces loyés infidèles ou suspects, s'empara de leurs itres, prohiba les taxes abusives que tes pereurs d'impôts avaient coutume d'ajouter sur ôles pour frais de recouvrements, établit un e rigoureux dans la comptabilité et fit versor exactitude tous les fonds dans les caisses du or en évitant de les laisser passer par une infldemainsqui en retenaient toujours une partie. e la sorte, l'e\amen des comptes se put effecavec plus de certitude, et Sully fut en meàe présenter au roi, au commencement de

chaque année, un aperçu des recettes. On peut donc lui attribuer en réalité la création du régime des budgets dont les États de prévoyance inaugurés sous le régime de Philippe le Bel, n'étaient que les précurseurs insuffisants.

Après la disparition de cette puissante intelligence, les finances tombèrent entre les mains d'hommes indifférents ou de ministres peu éclair rés qui firent perdre rapidement à l'Etat le bénéfice des réformes opérées dans l'administration par l'illustre conseiller d'Henri IV, et, malgré des modifications souvent violentes dans l'ensemble du système administratif, malgré les efforts répétés de Richelieu, de Colbert et de Turgot, la comptabilité publique resta toujours incomplète, irrégulière, et la recette des revenus de l'Etat demeura comme par le passé exposée à des exactions et à des dilapidations dont les hommes de bien étaient réduits à gémir sans pouvoir les faire cesser.

La révolution de 1789 put seule porter une main réparatrice sur l'ensemble du système et faire cesser les vices d'une administration devenue de jour en jour plus oppressive et plus intolérée. A cette époque, le nombre des agents qu'elle entretenait était considérable^ et à l'abri de lois incohérentes ou par suite de l'impuissance où le pouvoir central s'était mis de sévir contre les dilapidations et contre les créations d'emplois, ceux-ci s'étaient multipliés au delà des besoins au grand préjudice de la nation. Sousl'adminislration

étude: historique ocker,riiii des derniers contrôleurs généraux ouisXVI, le ûombredes commis des finances vaii à denx cent cinquante mille, ainsi répardenx cent mille pour la recette et la collecte vingtièmes, de la taille et de la capitalion; t-sept mille pour le recouvrement des droits ^ei-mes, des aides et des domaines; vingt-trois e poiirs'opposerà la contrebande. Et,dansce bre, Neckernecomprenaitpasune multitude ents, connus sons le nom de buralistes et apparnt aux autres administrations qui dépendaient [inances. C'est ainsi que dans la seule régie des s, on comptait environ quatre mille sept cents mis et que l'administration desdomaines emait deux mille six cents contrôleurs des actes, î premier soin de l'Assemblée nationale consinte fut de détruire les divisions que les lois ent établies jusque-^à dans les services finan- 1 et de confier à un pouvoir unique les réseaux '8 de notre système fiscal. Un ministère des ■ices fut créé avec des attributions diverses et étendues, et la perception des impôts remis s agents subalternes de divers degrés, mais (lis tous à l'autorité du ministre responsable lel ils devaient adresser le montant des reveencaissés en y joignant les mémoires des rem- ■sementseifectuésetles pièces de comptabilité. !s dispositions préparèrent l'avènement d'un me plus perfectionné. Les gouvernements qui irent la Révolution appliquèrent tous leurs î à améliorer l'oi^anisation financière^ et,

bUR L'ORGAiNISATlON FINANCIÈRE DE LA ERANCB. Il

avec Taide de conseillers émineats, de Gaadin, duc de Gaëte, du comte MoUiea, dubaroD Louis, du comte de Villèle et du marquis d'Audiffret, ils purent réunir les matériaux d'une véritable législation admirablement coordonnés et qui ont servi à établir le système actuellement en vigueur.

Aujourd'hui, l'administration des finances françaises est régie en vertu de l'ordonnance du 31 mai 1838 et du décret du 31 mai 1862 qui ont posé les principes de la comptabilité publique. Le ministère des finances comprend la gestion de toute la fortune de TEtat et se divise en deux parties très distinctes qui sont : 1"* l'administration centrale, composée du personnel des régies, des contributions directes, du mouve.ment général des fonds^ de la dette inscrite, de la comptabilité générale du miaîstëV*e, dft contentieux et du trésor public ; 2^ I^administration des finances qui comprend l'enregistrement et les domaines, le timbre, les monnaies, les tabacs, les contributions indirectes, les douanes^ et naguère encore les forêts, les télégraphes et les postes (1 j.

Le premier agent des finances est, dans l'ordre hiérarchique, le Ministre, nommé par le pouvoir exécutif et par lui réyocable.

(1) L'administration des forêts a été détachée da ministère des finances et rattachée au département de l*agrîciiltare et da commerce par décret da 15 décembre 1877. Les postes ont été également séparées da même ministère, et, réunies aax télégraphes, ont été érigées en ministère par on décret da 5 février 1879. iasqu*en 1878 les télégraphes avaient appartenu an département de Vlntérieur : un décret du 27 février 1878 les vait eal*:vés à ce oiinistère pour les donner à ceîui des finance-»

A lui revient la direction suprême de tout le mécanisme fiscal; sur lui reposent la responsabilité du maniement des sommes appartenant au Trésor et le soin de préparer, avec la plus minutieuse régularité, Tétat du recouvrement des impôts, d'en assurer la perception, de surveiller l'exactitude de la comptabilité publique et de dresser chaque année le budget général des recettes et des dépenses de l'Etat. Chacune de ces fonctions est de la plus haute importance et exige un travail assidu en même temps qu'une profonde connaissance des affaires publiques. Son rôle n'a grandi de la sorte que le jour où les finances du pays ont dû subir le contrôle de la nation, et ce serait une erreur de penser qu'il a été le même à toutes les époques de Thistoire.

Le ministre des finances, tel que nous le connaissons aujourd'hui, n^a pas toujours en effet occupé la place élevée qu'il tient maintenant dans le rouage gouvernemental, ni porté le nom qui lui est désormais attribué. A l'origine, sa fonction se réduisait à celle d'un modeste officier de la Chambre royale j d'une sorte d'intendant comme en ont certaines familles opulentes de nos jours, chargé de recouvrer les revenus de son maître ou seigneur et d'en tenir une comptabilité; en un mot, c'était un argentier, ainsi qu'on l'appelait.

Plus tard, avec l'accroissement du domaine royal, la charge prit de l'importance, et un nom spécial lui fut donné : ce fut celui de surintendance^ que nous voyons apparaître au quator-

zième siècle, sous Philippe le Bel, et dont le premier titulaire fut Eaguerraad de Marigny. Avec le titre, le chef de Tadministration fiaaocière reçut^ dès lors, des attributions plus étendues : rétablissement des impôts, la création de certaines taxes extraordinaires et leur perception furent placées dans son ressort et ne tardèrent pas à lui donner une importance et une autorité que plusieurs payèrent de leur vie.

A cette époque encore barbare, ces hautes fonctions n^étaient pas, en effet, sans danger, et les sphères élevées qu'occupaient ces grands personnages ne les mettaient pas toujours à Tabri de terribles orages. Le peuple, ignorant des questions sociales, et parfois aussi écrasé sous des charges trop lourdes, les enveloppait dans sa haine contre les- impôts qu'on réclamait delui^ et les accablait, à un jour donné, sous ses aveugles fureurs. C'est ainsi que périt le premier ministre des finances de la royauté, et, plus tard, le surintendant Mon tagu, le ministre de Charles VI. Cet infortuné, accusé, sans preuves, de concussions et d'abus de pouvoir, dut expier par la mort le crime d'avoir résisté aux appétits désordonnés des ennemis du pays, et on le décapita devant la halle de Paris. Après l'exécution, son corps, selon la coulunie, (ut suspendu au gibet avec le costume qu'il portait en allant au supplice, c'està-dire avec une houppelandcj des chausses mipartie rouge et blanc et des éperons dorés.

Cette justice sommaire était assez fréquente.

ÉTUDB niSTOItlQUe que nous l'avons expliqué, la comptabilité mbryonnaire, et, par suite du malheur dos

et du régime féodal qui divisait la France e quantité innombrable d'États distincts, niers publics passaient entre les mains d'un

nombre d'agents dont il était difficile de lier la gestion et qui trop souvent profi-

de cet état de choses pour détourner une

des recettes à leur profit. Il en résultait lans les circonstances graves, telles qu'après Qclaration de guerre, les officiers des finanbligés d'entretenir le Trésor dans de plus

proportions, pressuraient les populations, emandaient parfois beaucoup plus qu'elles ivaient donner et accumulaient contre eux ncunes que la moindre circonstance faisait r,

gouvernement s'était souvent ému de ces îments populaires, et, pour donner satis- 1 aux réclamants ou pour tenter des modi- QS dans le système administratif, il chaude temps en temps les titulaires des hauts is de ses finances. Parfois aussi, lorsque le ■ était obéré et que la rentrée des impôts ait pénible, il s'adressait aux financiers ou ches commerçants et cherchait à les attirer r offrant la direction ou une part de l'admi- ;ion du revenu public.

,t ainsi que Charles VU s'était attaché l'honicques Cœur, l'opulent marchand de Boura France était alors dans la désolation : la

SUH L'ORGAMSATION FINANCIÈRE DE LA FRANCK. 15

guerre sévissait partout, et les Anglais, en se retirant pas à pas du sol de la patrie qu'ils occupaient depuis un siècle, ne laissaient derrière eux que la ruine et la misère. Les impôts ne rentraient plus dans le Trésor royal. Le monarque, réduit aux plus affreuses extrémités, appela auprès de lui Jacques Cœur, dont le nom était très connu et qui avait acquis dans le commerce du Levant des richesses considérables. Celui-ci se rendit à Tappel royal, et Charles VII, par lettres en date de 1438, rétablit en sa faveur la charge ^'argentier. Ces fonctions, fort restreintes relativement à celles qu'avaient primitivement occupées les surintendants, consistaient à recevoir des trésoriers généraux une certaine somme affectée aux dépenses de la maison du roi, à condition d'en faire connaître annuellement l'emploi à la Chambre des comptes.

Le rôle était par conséquent assez modeste, et cependant il pouvait, en certains cas, devenir la source ou la cause d'importants profits. La situation éminente où se trouvait Jacques Cœur lui permit en effet de donner à son commerce une plus grande extension et d'obtenir, pour ses intermédiaires et pour les commandants de ses bâtiments, des privilèges d'une haute importance. Aussi ses richesses se multiplièrent-elles avec rapidité. Vers 1450, il possédait plus de vingt seigneuries et châtellenies dont la plupart avaient appartenu aux plus anciennes familles du royaume, et des hôtels princiers dans les plus grandes

10 ÉTUDE IIISTOUIQUE

villes de France : à Paris, Tours, Lyon, Beaucaire, Béziers, Narbonne, Saint-Pourçain, Marseille, Montpellier et Perpignan. Bourges, sa ville natale, voyait s'élever une demeure splendide, qui est restée célèbre jusqu'à nos jours, et dont le prix était évalué de son temps à plus de cent mille écus d'or ou douze millions de notre monnaie. Ses navires sillonnaient toutes les mers et portaient, avec sa réputation, le nom de la France dans les contrées lointaines; car l'illustre ministre, tout en travaillant pour lui et pour sa famille, contribuait à la grandeur de son pays et à la prospérité de son roi. Ses richesses étaient mises par lui à la disposition de Charles VII, qui en usait quelquefois, et, pendant les douze années qu'il fut associé aux plus importantes affaires du gouvernement, il porta, dans l'administration des deniers publics, un esprit lucide, une probilé sévère et un grand désintéressement. « Sire,, ce que j'ai est vôtre », disait-il un jour au roi, et, à rencontré de beaucoup de ses prédécesseurs, qui s'étaient enrichis au préjudice de l'Etat, il offrait à Charles VII deux cent mille écus d'or (24 millions de francs) dont il avait besoin pour reconquérir la Normandie.

L'envie qui s'attache au mérite ne tarda pas à le poursuivre, et, malgré les services éminents qu'il avait rendus à sa patrie et à son roi, il fut abandonné par Charles VII et dut terminer sa vie en exil.

Jacques Cœur n'eut pas de successeur dans la

charge d'argentier, et, après sa disgrâce, la 5i/ri>itendance fut rétablie. Mais le désordre dans Fadminisiration des finances, les exactions, les détournements des revenus de la couronne recommencèrent avec plus d'audace. Les ennemis du courageux bourgeois de Bourges, qui n'avaient tant poursuivi sa chute que pour se livrer à des dilapidations auxquelles il s'opposait, se mirent en mesure de satisfaire leurs appétits insatiables, et les deniers publics servirent de nouveau à enrichir les agents préposés au service du Trésor.

On s'explique peut-être avec peine comment il était possible de détourner ainsi l'argent de l'État, avec le contrôle exercé par le gouvernement et dont celui-ci ne cessait d'accroître les éléments. Rien n'était cependant plus aisé.

Au commencement de l'année, on dressait un aperçu des besoins, et des fonds étaient affectés à l'avance au payement de chaque branche de service. La plus grande partie des impôts s'affermait à des compagnies qui en faisaient l'avance à l'État ou à des traitants qui alors les percevaient pour leur propre compte. C'était là déjà la source de grands abus, car, pour obtenir l'adjudication des impôts, les offres les plus séduisantes étaient faites aux agents du Trésor, toujours au préjudice de l'État, et elles étaient rarement refusées. Ainsi, l'histoire raconte qu'un traitant de Tours, du nom de Robin, ayant demandé l'adjudication des offices de la généralité dé Tours et d'Orléans pour la somme de 72,000 écus, voulut s'assurer l'appui

de la femme du surintendant et lui offrit à cet effet un diamant de 6,000 écus pour son mari et un autre de 2,000 écus pour elle. Heureusement pour l'Etat, cette offre était faite à la femme de Sully, etrintègreconseiller deHenri iVrepoussa avec mépris les propositions du traitant.

En dehors des impôts généraux, il y avait les tailles et les aides perçus par les agents du Trésor, qui en versaient le montant entre les mains des receveurs généraux. Ceux-ci conservaient les fonds nécessaires pour les frais de perception et les dépenses ordinaires, et versaient le surplus des recettes dans la caisse centrale des trésoriers de l'épargne.

Pour qu'une ordonnance fût payable à l'épargne, il fallait qu'elle fût signée par le surintendant et qu'en même temps ce dernier indiquât au bas de l'ordonnance le fonds spécial sur lequel elle devait être payée. Sa fonction était, on le voit, très importante ; comme le plus souvent le fonds assigné manquait de ressources disponibles, le trésorier remettait^ en échange de l'ordonnance, des billets de l'épargne ou des mandats sur le fermier de l'impôt sur lequel elle était assignée. Il en résultait des moins-values considérables sur certains mandats dont l'époque du payement était souvent inconnue, tandis que d'autres, dont la rentrée était prochaine et assurée, étaient taxées à un prix élevé. Quelques-uns même étaient sans valeur, et cependant tous portaient la même signature et émanaient de la même source. Or, il

arrivait qu'un billet, sans valeur entre les mains d'un pauvre hère, en acquérait une considérable entre les mains d'un trésorier, et c'est là que se faisaient les plus scandaleux trafics.

En effet, on délivrait souvent sciemment des ordonnances trois ou quatre fois supérieures au fonds qui devait les acquitter ; ces ordonnances devenaient bientôt sans valeur et étaient alors achetées à un prix insignifiant par les fermiers généraux ou les receveurs des finances. Ceux-ci, appelés à faire des avances à l'État, les consentaient à la condition que leurs ordonnances fussent réassignées sur de bons fonds ou acceptées au pair dans leurs versements. Comme cette condition était toujours acceptée à cause de la pénurie du Trésor, il en résultait pour ces agents d'immenses bénéfices. Lorsqu'un emprunt était décidé, on créait, pour la somme d'intérêts convenue, des billets de l'épargne que le ministre donnait aux traitants qui faisaient l'avance ; mais la Cour des comptes, trouvant le taux de l'intérêt trop élevé, faisait révoquer parfois le traité d'emprunt. En pareil cas, les billets de l'épargne, créés et signés en vertu de cette ordonnance, devaient être rapportés et biffés; mais on oubliait de le faire, et l'État payait, dans ce cas, des sommes fabuleuses dont il n'avait jamais eu l'emploi.

Du haut en bas de l'échelle administrative, le désordre était le même : les traitants pressuraient les contribuables tout à leur aise, les receveurs généraux ne versaient qu'une partie des

ÉTUIiIÎ lllSTOHIQUIi

TCoiivros et les hauts ronclionnaîres des: s, ne songeant qu'à leur fortune particu- )aplagcaienl souvent avec eux le fruit de ipines; les comptes se rendaient tard ou ■endaient pas. et les surintendants eusse laissaient aller à celte dilapidation géquand ils n'en donnaient pas le signal. es ministres capables, comme Sully, par e, avaient voulu porter remède au mal.

a mai résidait dans l'organisation cUedans l'absence d'un contrôle permanent ic, et le désordre, contenu momentanél'ocommencait lorsque les réformateurs

quitté !e pouvoir.

facile de se rendre compte, par cette lon- )érience des faits bisloriques, de la défec-

du système financier en vigueur et des ; qu'offrait pour la bonne et loyale gess finances publiques l'autorité presque itrôle et sans contre-poids du surintendant. rconslance de la plus haute gravité vint,

seconde moitié du xvii'' siècle, mettre un à l'existence de cette fonction exceptioo- , fournir au gouvernement royal l'occasion ir une nouvelle organisation.

les premières années du règne de Louis

poste delà surintendance, après de nom-

péripéties, avait été confié au fils d'un

rmateur de la Bretagne, Nicolas Fouquet.

i, intelligent et ambitieux, s'était mis au

du puissant successeur de Richelieu, le

SUR L'ORGANISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. 5i

cardinal Mazarin, et avait acquis delà sorte une haute situation dans TEtat. Ses goûts de luxe et de faste Tavaient fait remarquer de la société brillante de Tépoque et, au moment de la mort de Mazarin, il jouissait d'une grande réputation.

Dès Son avènement aux afifaires, il se livra à des dépenses effrénées, hors de proportion avec les revenus qu'on lui connaissait; il s'entoura d'une cour de littérateurs, de poètes et de femmes renommées par leur beauté, leur esprit et leur naissance, et, possédé de la.passion de construire qu'il inspira sans doute plus tard à son roi, il acheta des terres, des seigneuries et des domaines sur lesquels il fit élever des monuments de la plus grande richesse.

Pour satisfaire de tels goûts, des revenus immenses étaient nécessaires, et les hommes judicieux qui entouraient Louis XIV, parmi lesquels grandissait Colbert dont la fortune était proche, ne cessaient de faire ressortir le contraste entre les folies vaniteuses du surintendant et la pénurie du Trésor. Les revenus publics étaient, en effet, insuffisants pour satisfaire aux besoins de l'Etat, et, de toutes parts, l'indifférence du ministre et son exemple encourageaient le désordre jusque dans les rangs les plus infimes de la hiérarchie financière.

Le roi, informé des prodigalités de son conseiller, avait eu maintes fois la pensée de faire un exemple et d'effrayer, par la pesanteur de son bras, tous ceux qui seraient tentés, par la suite,

de s'enrichir au préjudice de la nation; mais il redoutait le scandale, et d'ailleurs il n'osait ajouter une foi complète aux dénonciations qui lui parvenaient.

Le doute, cependant, devînt bientôt impossible, et le roi, pressé de toutes parts, se décida à remettre son ministre entre les mains de la justice.

Parmi les acquisitions de domaines que Fouquet avait faites depuis quelques années se trouvait la terre de Vaux-le-Vicomte, située près de Melun, et qui, après être passée entre les mains de la famille Choiseul-Praslin, dont elle prit même le nom, a été, dans ces dernières années, adjugée aux enchères.

Sur cette terre, le surintendant avait décidé de faire élever une princière demeure et il y avait consacré des sommes immenses. Trois villages avaient été détruits pour arrondir le domaine, et tous les artistes les plus en renom, Levau, Lenôtre et Lebrun, trois maîtres en leur genre, y avaient été appelés pour créer des parcs, dessiner les plans et orner de peintures les appartements immenses du château. Neuf millions de la monnaie du temps y avaient été consacrés, et, de l'aveu des écrivains du règne de Louis XIV, ni le Palais-Royal ni le Luxembourg ne pouvaient, pour la grandeur des bâtiments et le nombre et la richesse des appartements, être comparés à cet admirable domaine créé par le fastueux surintendant.

SDR l'organisation FINANCIÈRE DE lA FHaXCC. ^)

A peine les travaux étaient-ils tenninés que Fouquet, aveuglé par la vanité, peut-être aus^i poussé par l'espérance de ramener à lui le roi qui paraissait s'en détacher, eut la pensée d'offrir, dans sa nouvelle chalellenie, une fête a Louis XIV.

Dès lors, tout fut mis en œuvre pour celle circonstance, et, le 17 août 1661, des milliers de carrosses armoriés se dirigèrent de Paris ^ur Vaux. Six mille invitations avaient été lanc^e§. et, de tous les points de la France et même d^ l'Europe, accoururent des personnages attinr? parla réputation de magnificence de Fouquel et aussi par le bruit partout répandu que le roi a« 'lît promis d'assister à la fête.

Fouquet fit les honneurs de sa royale demeure avec un éclat sans pareil. A Farrivée de 1» >h Xiy, des milliers de bassins se mirent à écl^irr en gerbes jaillissantes, et, sur un va^te cao'.l» glissèrent d'innombrables petites barque* i^riLt^* et dorées ,

Ensuite la visite des appartements commenta : ce fut alors un concert d'admiration : a ch>ique pas des merveilles nouvelles se découvraient, et les peintures et les sculptures. exé*:uïée* par lef maîtres de Fart, attiraient les regard* et e^ptivaient Fattention. Le roi examinait avec y/uà. et son visage prenait parfois un caractère de tn^onlentement qui n'échappait point à quelque^un* de ses fidèles, mais que la reine mère, pre*^rj te a t^\\e réception, faisait tous ses efforts ^tnr calmer.

2i ÉTUDE lIISToniQUE

Au dîner offert à ses nobles hôtes, le luxe prit des proportions prodigieuses; Vatel, le cuisinier le plus renommé de l'époque, avait été chargé d'en régler le menu, et les mets y étaient si nombreux et si délicats que la description défraya pendant plusieurs semaines les gazettes du temps.

Le repas fini, la comédie eut son tour, et Fouquet couronna la journée en faisant à ses invités des présents de grand prix, parmi lesquels se trouvaient des bijoux, des armes et même des chevaux.

Cette fête fut le signal de la chute du surintendant.

De retour à Paris, le roi, que ce voyage avait convaincu de la prévarication de son ministre, donna Tordre de Tarrèter. Fouquetfut traduit devant un conseil extraordinaire, condamné à la confiscation de ses biens et au bannissement, malgré la généreuse intervention de Pellisson, de madame de Sévigné et du bon La Fontaine, et vit tout aussitôt sa peine commuée en une prison, perpétuelle.

Ce fut le coup de grâce pour la surintendance. — Suspecte depuis longtemps à l'entourage du roi, elle ne put survivre à la dégradation de Fouquet et fut supprimée, le lendemain môme de Tarrestalion de l'imprudent gentilhomme (1661). La discussion des grandes mesures financières, qui avait jusque-là été abandonnée aux agents du Trésor^ fut désormais attribuée au conseil royal, et Louis XIV confia les finances à Colbert

SUR l'organisation financière de la FRANCE. 2o

qui reçut le litre de contrôleur géfiéralj avec la surveillance de Tadministratioa (1666).

Avec ce grand ministre. Tordre reparut en peu de temps; radniinistration des services financiers, qui avait toujours été considérée comme un poste de deuxième ou troisième rang, acquit, grâce à ses soins, une grande importance et devint bientôt la suprême magistrature des finances. Le titulaire de cette haute position fut de droit membre du conseil des finances et du commerce et garda la. charge de faire seul le rapport de toutes les affaires. Aucune dépense ne put se faire sans avoir été approuvée par lui, et, <ie plus, tout mandat excédant mille livres dut être d'abord signé du roi , délivré en son nom et contresigné ou visé par le contrôleur général.

De semblables réformes ne pouvaient plaire à cette nuée de financiers et de traitants qui vivaient auparavant aux. dépens du revenu public, et la mort de C!olbert laissa le champ libre aux convoitises jusque-là comprimées.

Les finances, délabrées à la mort de Louis XIV, ne purent désormais se rétablir, et les dettes succédant aux dettes ne firent que creuser Tabîme où devait disparaître l'ancien état de choses. Les contrôleurs se suivaient sans interruption, mais aussi sans apporter de réformes; les abus étaient tellement enracinés qu'il était devenu presque impossible de les détruire, et les esprits honnêtes, comme Turgot, qui osaient en faire l'essai, ne

tardaient pas à perdre leur popularité et à être renversés du pouvoir.

La révolution de 1789 put seule abolir le système fiscal et son défectueux mécanisme, donner aux finances françaises une base de perception uniforme et à Tadministration l'unité qui lui manquait. Tous les abus qui accompagnaient l'organisation ancienne disparurent sous ses coups, faisant place à un ordre de choses régulier soumis à un contrôle actif.

L'une des causes des désordres de l'ancien régime était, en effet, la facilité qu'avaient les agents de s'enrichir dans l'exercice de leurs emplois : les pots-de-vin, les gratifications, les pensions, etc., étaient autant d'objets de convoitise pour les contrôleurs généraux en place, et ne les engageaient que trop souvent à sacrifier l'intérêt de l'Etat à leurs propres intérêts.

Dans les premiers temps de la monarchie, la charge de ministre des finances, sous ses diverses acceptions et sous ses noms différents, était peu rétribuée. Considérée comme un emploi dépendant de la maison privée du roi plutôt que comme une fonction publique, elle n'obtenait, pour celui qui en était investi, que des revenus très restreints. Ainsi l'histoire nous rapporte que les prédécesseurs de Jacques Cœur ne recevaient guère que 400 livres de gages.

Plus tard, lorsque la charge devint plus considérable en raison de l'accroissement des revenus du roi, les émoluments du ministre s'accrurent

également: aux gages proprement dits vinrent s'ajouter des pensions, des avantages, des profits sans nombre auxquels se joignait la facilité de faire certaines affaires qui avaient fini par rendre cette position vraiment princière.

« Au dix-huitième siècle, d'après le récit d'un écrivain moderne très consciencieux, le contrôleur général des finances recevait 100,000 livres en entrant en fonctions et, indépendamment de la pension de 20,000 livres de ministre d'État et d'autres pensions attachées à son titre, 200,000 livres d'appointements annuels. 11 jouissait, en outre^ du produit des droits de contrôle sur les quittances du Trésor. A chaque renouvellement du bail des fermes et des traités des régies, un polde-vin de 150,000 livres lui était. donné. Les pays d'Etat et diverses villes^lui faisaient des présents d'argent et, au premier jour de l'année, des municipalités, des compagnies, des corporations et des titulaires d'offices lui envoyaient un grand nombre de jetons d'or. 11 était exempt des droits de marque sur sa vaisselle d'argent et avait des loges gratuites dans les théâtres. On allait jusqu'à lui envoyer des bouts de bougies en quantité assez considérable pour que ce fût un revenu (1).

Aussi le titulaire était-il le point de mire des ambitions déçues ou non satisfaites, et ne pouvaitil se maintenir qu'à force de faveurs accordées et de bienfaits répandus.

Diriger les finances était alors chose difficile,

(1) Paul Boileau, Etat de la France en 1789.

lanl les abus étaient nombreux. ; on était sollicité, surveillé, protégé niême par de hauts personnages ou par des financiers avides, desquels on dépendait le plus souvent et qu'on ne pouvait satisfaire qu'en fermant les yeux sur des irrégularités trop fréquentes ; ce qui explique le sens de ce vers qu'Hénault, le traducteur de Lucrèce^ adressait à un contrôleur de ses amis :

Nul ne tombe innocent d*où l'on te voit monté.

La tourmente révolutionnaire renversa tout : titre, pensions et organisation; le contrôleur général fut remplacé, en 1791 (1), parle ministre des contributions et revenus publics, entre les mains duquel fut centralisée l'administration financière. Ce titre, supprimé trois ans après, le 1" avril 1794, pour faire place à un comité^ fut ensuite rétabli en 1795 par la loi du 4 octobre, sous la dénomination de ministre des financeç. Sous l'Empire, les fonctions du nouveau ministre furent divisées et attribuées à un ministre du Trésor et à un ministre des finances, mais cette division fut abolie ^en 1814 par la Restauration, et le titre de ministre des finances demeura seul conservé, comme il existe de nos jours.

Cette division était d'ailleurs défectueuse^ et au danger de ne pas rendre une la situation générale des finances, elle joignait l'inconvénient

(I) Loi du 27 avril.

&Un L'ORGANISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. 20

de créer entre les deux titulaires en Tonctions, une rivalité souvent préjudicielle aux intérêts publics. D'après le système établi, le ministre des finances devait surveiller Timpôt sans pouvoir le diriger vers son but dans son application aux dépenses ; et, de son côté, le ministre du Trésor qui était responsable des paiements, n'avait aucun moyen d'exercer une action quelconque sur la matière des payements jusqu'à ce qu'elle lui fût livrée. Ainsi que le faisait remarquer le comte MoUien (1), on avait ainsi divisé des attributions indivisibles. L'illustre ministre avait indiqué à Napoléon la gravité de cette anomalie, mais l'empereur, reudu défiant par certains événements précédents, n'avait pu se résoudre à changer la nouvelle organisation, et il la conserva jusqu'à la fin de son règne.

Les attributions actuelles du minisire des

finances consistent à donner l'impulsion à tous

les services 'qui dépendent de son ministère et

dont nous avons donné précédemment l'énumé-

ration. Nulle perception ne peut être faite sans

son ordre et en dehors de sa responsabilité, de

même qu'aucune dépense ne peut être acquittée

qu'autant quMl en a autorisé le payement, en

vertu d'une ouverture de crédit sur un chapitre

du budget régulièrement et constitutîonnelle-

ment alloué par la loi annuelle de finances.

Il est de plus chargé de soumettre à la Repré-

(1) Mémoires cfim minûtre du trésor public,

30 ÉTUDE UISTORIQl'E SUR l/ORGAfilSATION, ETC.

senlation nationale le budget général de l'Etat elle règlemeotdéfinilif des exercices, Son avis est demandé dans (ousles cas qui inté ressenties finances, inlfi que les traitée de commerce et de navigation , :s décrets relatifs à des travaux pouvant avoir ■ effet d'ajouter aux charges budgétaires. >ur répondre à toutes les obligations qui se •orient à la perception des revenus publics et ayement des dépenses de l'État, il a sous ses es de nombreux agents divisés en deux scc- ;, les agents du service intérieur qui centra- I au ministère même toutes les opérations, et genls du service extérieur, tels que les reces généraux, particuliers, percepteurs, etc., chacun dans leur circonscription, sont char* lu recouvrement des contributions et duremsement des dépenses ordonnancées. Ce sont 'ses fractions de notre grande administration icière que nous étudierons successivement. )us ne terminerons pas ce chapitre cepensans donner un renseignement statistique peut paraîfre intéressant : c'est le nombre ninîstres qui ont déjà dirigé les tinances fran* s depuis François I", époque où l'adminism fut réellement centralisée entre les mains linislre, jusqu'à nos jours, nombre s'élève à cent quarante-deux dans ispace de trois cent cinquante-sept ans, ce lonne une durée moyenne de deux ans et

par titulaire (1).

r'uic il raiiiipxc A la liste des miiiislri-s des finances.

La perception des impôts divisée en deux p&n^es stos U d: - archîe. — Les recemtrs généraux des Gérjt^ralitê«>. — L*-t> i -resQX des fiuance^. — Les rescription^. — La fern>e r^-î^-rai- .

— Comment s'adjugeait le bail des f*»nnes- — Le* t. j**-* *t les pensions. — S^ippression d«» la ferm*?. — Les <^*" .^r* î*'miers générsax. — Les receTeiirs gêntraax écLappent k îa rD:'i-

— Gandin org&nise ]'sdmiiiistration finarjcière. — Orjn'.»*^ :d des receTears générsux. — M. IloJien mi^jistre du Tresi-r. — La caisse de semceet IscomptsDiiiié pnbiiqoe. — L^^ iiii^ar» et lenrs fonctions. — Créa*ion des tréiorier^-paTeo'^ r^ Ta-Ji-

— Leurs attriba lions. — La Constitution de J'sn UL — Le«- p*^ posés max recettes. — GaaJin les fait supprimer. — L*^6 ref/s^ veurs particnUers des finances. — Le r^>'e d**! p*^rrepi'?'ir* a^:x premiers temps de la monarchie. — Les ro.i*f*'^j'-f. — La moins-dite. — Le paysan de Je^n-Jacques BoasMraa. — L^ garnisaires. — Rapport des collecteurs avec .e rto^r*: ar o- 1 tailles. — Correspondance des intendant» des pTz>riv-^*^ t-nr i*^ exactîoDS des coîlectenrs. — La Rérolaroo su; prim*: l'orra' ^sation des colleclears. — Les percepteur» nccLicêt par le* idministrations monicipales. — attributions art se je s de« y-rceptenrs. — Poorsoites administraiires et jul.ria.res. — Le caissier-payenr central et le contrôleur cer^traJ. — OrJ. ' r.f '.« du 17 décembre l8Vft. — La direction du mo'jreaient des f j'^^s. — Ses attribotions.

Les agents les plus élevés du senrîce extérieur de radmiaistratioD des finances sont les trésoriers-payeurs généraux^ résidant au chef-lî^u deç départements et y centralisant tous les revenue de leur circonscription.

Leur origine remonte au seizième siècle, c'est-

à-dire à l'époque où Torganisation financière de la France commença à prendre corps ; mais leurs fonctions n'étaient pas alors aussi importantes que maintenant. Aujourd'hui, en effet, que l'unité est devenue l'essence même de notre système administratif, tous les actes qui constituent la perception et le recouvrement des contributions publiques obéissent à la même pensée, aboutissent au même but, et l'ensemble des recettes de l'État arrive, quelle qu'en soit l'origine^ par divers canaux, dans les caisses du trésorier général.

Sous l'ancienne monarchie, il n'en était pas de même. La perception des impôts était divisée en deux parties très distinctes : d'une part, ce que nous appelons les taxes directes, c'est-à-dire la taille, les vingtièmes et la capitation étaient perçus par les agents du Trésor, tandis que les impôts indirects, autrement dit les grandes et les petites gabelles, les gabelles locales, la vente du tabac, la régie des droits à l'entrée, à la sortie et à la circulation des marjchandises, les entrées de Paris, les aides du plat pays et les salines étaient affermés à des mandataires intéressés qui se chargeaient de les recouvrer moyennant une somme fixe dont ils s'acquittaient envers l'Etat.

De là deux administrations différentes à la tête desquelles étaient les receveurs généraux et les fermiers généi^atix.

Les premiers doivent leur création à François 1". Ce prince s'étant rendu compte que les malversations qui se commettaient sans cesse dans

SUR l/OUGANÎSATION FINaNCIÈUE DE LA FRANCE. 33

les fioances de TEiat proveûaient surtout de la dispersion des agents du fisc dans les provinces et du manque absolu de direction, d*ordre et d'unité dans la perception, résolut d'organiser le service du Trésor sur un plan nouveau et d*éta* blir des circonscriptions bien déterminées dont la surveillance devint plus facile au ministre chargé des finances.

Par ses soins, le territoire fut divisé en généra» litésy ainsi appelées du titre de général que prenaient les trésoriers de France, et il y institua seize receveurs généraux, avec mission de centraliser les deniers de toute espèce qui revenaient à la Couronne et de les remettre ensuite au trésorier de répargne ou caissier central. Celui-ci, placé sous les ordres du ministre, disposait des fonds selon la volonté du roi et tenait en même temps les registres généraux de la recette et de la dépense.

Voici comment se mouvait cet important mé« canisme :

Tous les ans, vers le mois d'octobre, dans chaque généralité, se réunissait un bureau des finances (création de Henri III), composé de deux trésoriers des domaines, du receveur général^ du garde du Trésor, d'un greffier et d'un huissier. Là se faisait la répartition des impôts pour la généralité, s'examinait la gestion des employés in* férieurs et se jugeaient les réclamations soulevées par les contribuables.

Dès que la répartition était fixée, les receveurs

i ÉTUDE ilISIOHIQUE

[('■néraux en surveillaient l'exécution et faisaient îp vers enx tous les fonds qui en proveit. Leurs rapports avec le Trésor se ré- Dt ensuite de la maaîëre suivante :

issilôt après qu'on avait déterminé leur part ecettes dans la généralité qu'ils adminisal, ils souscrivaient d'avance, pour une pare la somme à recouvrer ou pour la totalité, nandats ou rescripiions, et ces rescriptions nt remises au Trésor qui les négociait selon esoins, sans être obligé d'attendre l'époque

rentrée des impôts.

nombre des receveurs généraux, qui avait ixé à seize au début, ne tarda pas à s'acpe avec le nombre des généralités, et comme , fonctions s'achetaient à prix d'argent, de e que la plupart des autres charges admiatives ou judiciaires à cette époque, te Gouement, à court d'argeirt, céda souvent à la tion d'en créer de nouvelles, abord portés à dix-sept par Henri II, en-

à vingt, les offices devinrent bientôt alitifs, puis triennaux et même quatrien-

; mais les abus grandissant avec la multité des agents, on dut en supprimer un grand bre.

1 1789, on en comptait quarante-huit, c'est- ■e deux par généralité, plus deux pour s. Leurs charges étaient vénales comme par Lssé, et elles produisaient à l'Etat une somme Î6,400,000 livres. Dans chaque généralité,

l'uD des receveurs généraux était chargé des recouvrements d'une année, Tautre de ceux de la suivante, en sorte que l'exercice de leurs fonctions était alternatif. Necker, qui savait par expérience combien ces fonctionnaires étaient onéreux à l'Etat et à quels désordres ils se livraient dans les provinces où ils possédaient chacun une caisse particulière et étaient à peu près maîtres souverains, où le contrôle était très difficile pour ne pas dire impossible, en avait propose et fait adopter la suppression par Louis XVi et il les avait remplacés par une compagnie de douze personnes agissant collectivement et ne possédant qu'une caisse commune ; mais, après lui, les quarante-huit ' charges de receveurs généraux avaient été rétablies, et elles subsistèrent jus* qu'à l'écroulement complet de tout le système financier de la monarchie.

La pai^tie la plus importante du revenu pu* blic était, ainsi que nous l'avons dit, affermée à des financiers ou à de simples particuliers qui s'engageaient à remettre au Trésor une somme déterminée et à se charger ensuite du recouvrement des impôts. Cette administration était complètement distincte de la précédente, et, par la nature et l'importance des taxes qu'elle avait à percevoir, par le rôle qu'elle a joué dans l'Etat, par le nom et la fortune de ses principaux chefs, elle a laissé dans Thistoire un renom considérable.

Son organisation remonte à 1680 ; mais, avant

cette époque^ les impôts étaient affermés depuis longtemps déjà à des capitalistes qui en tiraient des sommes souvent deux ou trois fois plus fortes que celles qu'ils versaient à TEtat, et qui s'attiraient, par leur intraitable rapacité, la haine des contribuables. Les termes les plus injurieux leur étaient adressés, et, dans certaines contrées, on ne les connaissait que sous le nom de maltôtierSj partisans ou traitants.

Comme les fermiers appartenaient d'ordinaire à des familles puissamment riches et avaient contracté des alliances avec de hauts personnages, ils obtenaient par faveur qu'on leur adjugeât lés fermes au lieu de les mettre aux enchères, comme cela se pratiquait sous l'administration de Sully. Il en résultait qu'ils obtenaient à vil prix certaines perceptions d'un grand rapport et qu'ils s'enrichissaient aux dépens du Trésor. C'est ainsi que, dans une seule imposition sur le Languedoc, lors des réformes de Colbert, les enchères publiques produisirent plus de 50,000 écus au lieu de 9,000 que donnaient les traitants.

On juge par là quelle fortune ils s'étaient acquise, et, par suite, l'influence dont ils jouissaient dans l'Etat* Aussi étaient-ils devenus assez importants en 1720, au début du règne de Louis XV, pour former, sous le nom de ferme générale y une association qui avait, pour un nombre d'années déterminé, l'exploitation des gabelles, le monopole des tabacs, les octrois de Paris

et certains autres droits de douane que nous avons déjà énumérés.

La ferme générale (1) formait une vaste administration ayant sous ses ordres une véritable armée de fonctionnaires de tous grades, depuis le simple commis, confiné dans les hameaux, jusqu'au directeur installé dans les grandes villes de province, et entretenant un conseil d'avocats et vingt et un bureaux. Les directeurs provinciaux obéissaient à leur tour a la direction générale composée de quatorze directeurs gêné* raux, de neuf directeurs des comptes, d*un receveur général et d'un liquidateur général. Enfin au-dessus de ce personnel étaient les fermiers généraux, qu'on appelait pompeusement alors les colonnes de r État au nombre de 40 jusqu'en 1756, porté ensuite à 60 titulaires plus vingt-sept adjoints créés sous le ministère de M. de Laverdy, constitués par bureaux correspondant aux directions générales ou aux bureaux des comptes et ayant chacun des attributions particulières (2). Le bail des fermes s'adjugeait pour six années par publications sur enchères. Dans les six derniers mois de la cinquième année, des affiches étaient répandues par toute la France, et le troisième jour du quatrième mois, l'adjudication

(t) Les bureaux de la ferme générale étaient installés nie de Orenelle-SainUHonoré, à Pari», dans un superbe hôtel placé en=^ tre deux cours ayant entrée sur la rue du Bouloi, d'un côté^ et sur la rue de Grenelle, de l'antre, et qui, malgré de nombreuses modifications, conserre encore le nom de Cour des Fertncft

(2) P. Clément et A. Lcmoine^ Les derniers fermiers généraux.

se faisait à Textiaction de la chandelle. Le bail se calculait sur la moyenne des six années écoulées, et, après avoir été arrêté par le contrôleur général des finances, était soumis à Texamen des cours souveraines du royaume.

Les fermiers généraux désignaient alors pour les représenter à Fadjudication un commis de l'administration qui leur servait de prête-nom^t se faisait adjuger la ferme des impôts.

C'était souvent un pauvre diable, un homme de paille qui acceptait ce rôle moyennant une rétribution modeste et dont les services étaient payés par une modique pension.

C'est ainsi que le concessionnaire du bail de 1780 était un simple commis du nom de Nicolas Salzard, n'ayant aucune ressource personnelle et qui cependant s'engageait à fournir au Trésor un revenu annuel de 123 millions, prix jauquel était renouvelé le bail des fermes.

Une fois l'adjudication terminée, les fermiers percevaient tous les impôts qui leur retenaient et opéraient leurs versements au Trésor mois par mois. Ils avaient le droit d'emprisonner les contribuables qui refusaient de payer la taxe, de faire exécuter les retardataires, et leurs exactions étaient souvent telles qu'ils éprouvaient de sérieuses résistances. Mais ils parvenaient le plus souvent, presque toujours même, à se faire payer et à faire rentrer dans leurs caisses des sommes beaucoup plus fortes que celles pour lesquelles ils aVaient affermé les impôts.

C'est ainsi que le don de joyeux avènement (1) qui leur avait été affermé par Louis XV moyennant quinze millions^ leur en rapporta plus de quarante.

La place de fermier général était très recherchée : la haute influence qu'elle donnait et les grandes richesses qu'elle permettait d'acquérir la faisaient priser même par les grandes familles 4ui ne dédaignaient pas d'y attacher une partie de leur fortune. Mais, elle exigeait des capitaux considérables et nécessitait, de la part de ceux qui voulaient l'obtenir, des démarches multipliées auprès de certains personnages influents dont les services se récompensaient par des penr sions ou des croupes attachées à la place.

Les croupiers (tel était le nom donné à ceux qui possédaient une croupe) étaient les associés des fermiers dont ils faisaient une partie des fonds de la charge avec participation aux gains, en proportion de leur commandite, ou tout simplement de grands personnages qui soutenaient de leur crédit les fermiers généraux au prix de quelques présents.

La liste des pensions et des croupes et le nom de ceux qui en jouissaient était le secret du ministère, et nul ne pouvait la connaître ; aussi se commettait-il de nombreux scandales à l'ombre de ce mystère.

Une indiscrétion d'un commis des finances, dont elle occasionna le renvoi, l'ayant rendue

(I) G'éUit un impôt que Ton payait à ravènement do roL

publique dans les premiers jours du règne de Louis XVI, on remarqua que sur soixante places de fermiers évaluées, avec les bénéfices du bail^ à 100,000 livres par année, ce qui faisait pour toutes six millions, il y avait à déduire 400,000 livres pour les pensions, et 1,580,000 livres pour les croupes, en tout, 1,980,000 livres, réduisant à 4 millions 20 mille livres environ les bénéfices nets de la Compagnie.

Malgré ces retenues obligatoires sur leur charge, les fermiers généraux étaient très riches, et un certain nombre d'entre eux ont laissé un nom dans rhistoire. C'était chez eux que la bonne société se réunissait, que les littérateurs et les poètes trouvaient des appuis et que les philosophes exposaient leurs systèmes. Leur existence opulente et parfois licencieuse, se traduisait en constructions splendides et en fêtes magnifiques auxquelles prenait part Taristocratie du nom, de la finance et du talent.

Jls se faisaient une gloire de protéger les écrivains peu fortunés et de leur ouvrir les voies, sinon de la richesse, du moins de l'aisance : c'est ainsi que, dans les Annales delà Ferme, nous retrouvons le célèbre Jean -Jacques Rousseau comme caissier d'une recette, et, comme inspecteur de la ferme générale à Marseille, le fils du grand Racine, Louis Racine, poète comme son père, et à qui le cardinal de Fleury avait refusé l'entrée de l'Académie française sous prétexte de jansénisme. Qui ne connaît les noms de ces opu-

lentes familles de finances, les Bonnet, lesdTpinay, les La Borde^ dont les chefs tenaient au dixhuitième siècle la première place parmi les rois de Vélégance et remportaient souvent par leur faste sur les princes du sang et sur les principales familles nobiliaires de la capitale ? 11 suffit de lire les documents du temps, les gazettes légères de la cour et de lairille et de consulter les mémoires .si piquants de madame d'Épinay, cette compagne intelligente d'un des plus riches fermiers généraux, pour se rendre compte de la place que tenait dans la politique, dans les affaires et dans la société de Tépoque cette puissante oligarchie financière.

La ferme générale ne pouvait échapper au bouleversement qui marqua la fin du siècle dernier. Un décret de FAssemblée constituante, en 1790, la supprima, et nomma une commission pour travailler à sa liquidation, en même temps qu'il attribua à l'État le soin de percevoir luimême désormais les contributions jadis confiées à la ferme, avec le concours d'agents responsables, dépendant du Gouvernement et soumis au chef de l'administration 'financière.

Le travail, rendu difficile par Timpossibilité^ en beaucoup de cas, de se procurer les documents nécessaires, ne marchant que lentement, un membre du comité des finances proposa à la Convention, dans la séance du 23 novembre 1793, un décret relatif aux fermiers. Ce nom souleva aussitôt dans l'Assemblée une véritable tempête

et provoqua Tarrestation immédiate des fermiers généraux.

Ceux-ci ne s'attendant pas à une semblable catastrophe n'avaient pas quitté leurs demeures. Trente-quatre d'entre eux furent saisis, enfermés dans l'ancienne maison de Port-Royal, puis transférés à là Conciergerie, d'où ils furent traduits devant le tribunal révolutionnaire.

Accusés de crimes imaginaires, et entre autres d'avoir mis 14 livres d'eau par 100 livres de tabac râpé qu'ils livraient à la consommation, ils furent condamnés à mort dans les séances des 30 avril, 10, 13, 31 mai et 23 juillet 1794.

Parmi eux se trouvait l'un des représentants les plus éminents de la science, dont les travaux ont fait faire un grand pas à la chimie : nous voulons parler du célèbre Lavoisier, fermier général, régisseur des poudres et salpêtres, membre de la Société royale d'agriculture et de l'Académie des sciences, et âgé seulement de cinquante ans.

Ils furent conduits à l'échafaud, au milieu des huées d'une populace altérée de sang, et, pour que leur supplice ne laissât rien à désirer, ils durent essuyer les grossières injures de leurs juges eux-mêmes.

L'un d'eux, Coffinhal, sollicité par Lavoisier de lui accorder un répit, non pour sauver sa vie mais pour achever une découverte utile à l'humanité, le repoussa rudement, puis ajoutant le cynisme à la cruauté, il l'envoya à la mort en lui

rr.

disant ces sauvages paroles a La République n'a pas besoin de savants » .

Un mois plus tard, la chute de Robespierre, en délivrant la France du despotisme sanglant de V incorruptible dictateur, eût sauvé les fermiers généraux de l'échafaud (i).

Les quarante-huit receveurs généraux révoqués et arrêtés en même temps que les fermiers généraux s'attendaient à subir le même sort. Leur procès avait été, en effet, entamé sans raison aucune, avec celui de ces riches capitalistes, et la tournure des débats pouvait leur faire craindre une issue fatale quand

une circonstance providentielle leur sauva la

vie.

Parmi les membres du comité des finances institué pour liquider la situation de tous les agents comptables et des percepteurs des deniers publics, se trouvait un ancien commis du Trésor, Gaudin, depuis duc de Gaëte et l'un de nos plus illustres ministres des finances, dont les connaissances approfondies en matière de comptabilité étaient fort appréciées du Gouvernement et lui donnaient, auprès de ses collègues, une réelle influence. Au cours d'une séance orageuse où le comité avait décidé de traduire devant le tribunal révolutionnaire les fermiers et les trésoriers, Gaudin crut devoir intervenir et déclara

(1) Voir à l'appendice la liste des noms des fermiers généraux collègues de Lavoisier au moment dm bail consenti à Jalien Alalerre.

qu'entre la gestion des receveurs et celle des fermiers il n'y avait rien de commun.

— « Rien de commun? » répliqua vivement le président du comité, et que veux-tu dire?

— « Je vais te l'expliquer, » reprit le courageux commissaire; et^ aussitôt, exposant avec une grande netteté le système fiscal de la monarchie, il rappela que, tandis que les fermiers s'engageaient à payer à l'Etat une somme déterminée pour le recouvrement de certains impôts et gardaient comme leur bénéfice tout. ce qui dépassait cette somme, les receveurs percevaient, moyennant une rétribution fixe, les taxes directes dont ils versaient le montant intégral au Trésor, et que, par conséquent, le reproche d'exaction que le comité croyait devoir faire aux fermiers ne pouvait équitablement s'adresser aux receveurs.

Ces explications claires et assurées satisfirent le conseil, et le président s'ad ressaut à Tun des membres, lui dit : « Puisqu'il en est ainsi, va au bureau des procès-verbaux et eflace le nom des receveurs généraux du décret rendu ce matin. »

Cet ordre fut exécuté et les receveurs généraux ne tardèrent pas à être rendus à la liberté. Malgré cela, ils ne furent pas réintégrés dans leurs fonctions et l'Assemblée constituante ayant partagé le territoire en départements, divisés euxmêmes en 544 districts ou arrondissements, installa, dans chacune de ces dernières circonscriptions, un receveur auquel fut confié le soin de

sua L'ORGANISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. 45

centraliser les revenus de toute nature appartenant à rÉtat.

Mais ces places étaient données à des gens nouveaux, ignorants et dont Féducaiion était d'autant plus difficile à faire que leur nomination appartenait, dans le principe, aux autorités locales, ce qui amenait des changements continuels dans les receveurs que les factions exchiaient tour à tour. Aussi les désordres de Tancienne organisation reparurent-ils dans le mécanisme de la perception, et le Premier Consul, qui venait de prendre en mains les rênes du pouvoir, dut-il se préoccuper d'établir sur de nouvelles bases le système financier fort ébranlé depuis la Révolution.

Ce fut Gaudin, ministre des finances, qui fut chargé de formuler un programme. Cet habile financier ne craignit pas de revenir à certaines pratiques de l'ancien régime que l'expérience avait démontrées bonnes et utiles et de centraliser le service de la perception directe auparavant confié à une série de commissaires cantonaux qui coûtaient fort cher et remplissaient assez mal leurs fonctions.

Le projet était hardi, car le retour au passé, même pour des choses reconnues excellentes, ne pouvait manquer de raviver des préventions ; mais le général Bonaparte n'était pas homme à s'arrêter à si peu, et il eut le courage d'adopter le projet après de courtes observations.

Les receveurs généraux furent rétablis (1800),

ËTUDE HISTORIQUE '3 attributions consistèrent à centraliser entra mains tous les revenus publics perçus s divers agents inférieurs de l'administraans lé département qui leur était assigné is mouvoir suivant les ordres qu'ils recet du Trésor.

r arriver à ce résultat, de nombreuses cons étaient nécessaires ; il fallait déterminer tte de l'impôt, établir des râles, organiser Iministrations distinctes pour les taxes ines, les douanes et les contributions directes, t cela demandait du temps. Or, comme le e était exposé à en souffrir, et que les comp- , sous prétexte de la non-confection des

pouvaient dissimuler leurs recettes et ne eues versements que très tard, le ministre ;epter du premier Consul un système emé aux rescriptions des anciens receveurs s. Ce système fut celui des obligations des turs généraux, ci comment se faisait cette opération.

sait que la contribution directe est en e un impôt de répartition, que le produit t connu d'avance pour tout le paya et est lie par douzième. Or, d'après le projet de ludin, les receveurs devaient souscrire des itions, échéant mois par mois, pour toute leur des contributions directes. A leur nce, ces obligations étaient payables à la

du receveur général. Pour représenter le I que le contribuable pouvait apporter dans

le versement de Timpôt, on supposait chaque douzième acquitté quatre mois environ après l'époque où il était dû; ainsi les obligations pour le douzième échu le 31 juillet devaient êlre souscrites à l'échéance du 30 novembre. De la sorte, le receveur ayant devant lui quatre mois pour s'acquitter possédait le moyen dé ménager le contribuable et un stimulant pour faire rentrer l'impôt, car s'il le faisait rentrer en deux mois au lieu de quatre, il gagnait deux mois d'intérêt.

Le système nouveau eut le don de déplaire à certaines personnes intéressées à voir se continuer le chaos, et il fut vivement attaqué. Des libelles violents furent même adressés à Napoléon ; mais celui-ci qui savait à quelles extrémités peut se porter Tesprit de routine, se contenta de renvoyer le libelle à son ministre sans la moindre observation.

Gaudin, vivement affecté des difficultés qu'on opposait à sa réforme, crut devoir se retirer des aflaires, mais Napoléon refusa de se séparer de lui et l'encouragea à continuer son œuvre réparatrice.

« C'est parce que nos besoins sont grands et notre position délicate, lui écrivit-il, que vos talents, votre probité et votre zèle pour le bien public sont nécessaires.

« Vous avez déjà beaucoup fait. Il vous reste sans doute bien des obstacles à franchir et quelques dégoûts à essuyer; mais les beaux jours viendront. »

Un collaborateur éminent du duc de Gaëte, M. le comte Mollien, appelé par Napoléon au ministère du Trésor, fit faire un nouveau pas à l'organisation financière. Trouvant que le système des obligations oflTrait de graves inconvénients, il résolut d'obtenir des comptables qu'ils livrassent leurs fonds au Trésor au moment même où ils les recevraient. Mais, comme ce changement trop brusque pouvait être dangereux, il proposa un moyen ingénieux d'arriver au même résultat sans secousse par la création d'une Caisse de service.

Cette caisse de service, ainsi nommée de son objet même, fut destinée à. recevoir les fonds provenant des impôts que les receveurs devaient lui verser directement et sans intermédiaire moyennant un intérêt de 5 pour 100. Instituée à la fin de 1806, la caisse fonctionnait admirablement quelques mois après, et, en 1807, elle regorgeait de fonds. Les receveurs généraux devenaient ainsi de véritables banquiers du Trésor, lui livrant par ce procédé, des fonds qui leur donnaient une équitable et satisfaisante rémunération, et que le Trésor ne pouvait jadis se procurer qu'au prix de durs sacrifices.

Peu à peu le système se perfectionna au grand profit de l'État et des contribuables. Napoléon le compléta par une réforme dans la comptabilité publique, dont l'établissement fait le plus grand honneur au comte Mollien.

Le fonctionnement de la caisse de service avait

SUR l'organisation financière de la FRANCE. 49

permis à celui-ci de se rendre un compte plus exact des éléments dont se composaient la recette et le versement des impôts. 11 s'était aperçu que les états de comptabilité étaient mal tenus dans la plupart des recettes générales et que les agents chaînés du contrôle s'acquittaient avec peu de zèle de cette importante mission. Les receveurs généraux n'envoyaient qu'à des intervalles très éloignés des déclarations résumées de leurs opérations, sans y joindre le journal quotidien de leurs recettes et de leurs dépenses. Le même fait se reproduisait chez les agents inférieurs qui dépendaient des receveurs, de telle sorte que l'apurement des comptes était presque impossible. Aussi les receveurs généraux purent-ils se constituer en débit sans que le Trésor le sût et sans qu'ils s'en doutassent eux-mêmes ; quelquesuns arrivant à gagner cinq ou six ans sans régler leurs comptes, accumulaient ainsi plusieurs débits et se trouvaient avoir entre les mains douze ou quinze cent mille francs, avec lesquels ils spéculaient ou achetaient des propriétés.

Une enquête sérieuse ayant révélé que beaucoup de receveurs se trouvaient dans ce cas, M. MoUien résolut de changer le système d'écritures qui avait survécu à la Révolution et d'introduire dans la comptabilité de l'État le mode adopté dans le commerce, c'est-à-dire les écrititres en partie double.

L'application de cette mesure était peu facile, carie mauvais vouloir v faisait obstacle, et si tous

les hommes honnêtes reconnaissaient Tinsuffisance des garanties de l'ancien état de choses, rignorance répondait que Colbert, Turgot et Necker avaient tenté de soumettre aux formules commerciales la comptabilité publique et qu^ils y avaient renoncé.

Mollien ne se laissa pas rebuter, et le nouveau système, mis en pratique avec prudence et énergie, fit découvrir une foule d'irrégularités et d'exactions. Plusieurs receveurs généraux, parmi lesquels le comte Mollien, dans ses mémoires, cite celui de la Meurthe^ dont on lui faisait le plus grand éloge, mais qui avait .montré peu d'empressement à obéir, se virent. contraints d a- \ouer des déficits considérables, remontant^ pour celui de la Meurthe, à plus de huit années.

Grâce à ces deux hommes éminents^ au duc de Gaëte et au comte Mollien, qui unirent leurs ef* forts pour la réorganisation des finances, l'ordre se rétablit dans les recettes générales et Timpôt rentra avec une ponctualité jusque-là inconnue dans les caisses de l'Étal.

En 1817, une ordonnance royale vint modifier le système administratif établi par ces deux grands ministres en instituant dans chaque département à côté du receveur général, un payeur avec mission d'acquitter les dépenses des divers ministères, de veiller à l'emploi régulier des crédits et de mettre à couvert la responsabilité du ministre des finances chargé de ne délivrer les fonds que dans la limite des budgets.

SUR l'organisation financière de lA FRANCE. 51

Les sommes réclamées pour racquittement des dépenses puUiques étaient remises aux payeurs par les receveurs généraux à qui les premiers adressaient, le 20 de chaque mois, un état faisant connaître par dizaine approximativement leurs besoins pour le mois suivant.

Ces fonctionnaires formaient quatre classes dont le cautionnement variait de 18,000 à 80,000 francs et le traitement de 6,000 à 10,000 francs. Ils ont été supprimés par le décret impérial du 21 novembre 1865 qui a réuni leurs attributions à celles du receveur général.

Depuis cette époque, en effet, le receveur général a pris le titre de trésorier-payeur général et sa fonction confondue avec celle de Tancien payeur consiste à centraliser tous les revenus directs ou indirects perçus dans sa circonscription et à acquitter les dépenses publiques.

Le rôle du trésorier-payeur général est aujourd'hui très important. A ces deux services de la perception et de la dépense des revenus de TEtalqui nécessitent de sa part une surveillance constante sur les agents placés dans son ressort, vient s'ajouter une troisième attribution qui consiste à faire des avances au Trésor sur les impôts à recouvrer. Les dépenses du budget sont à échéances fixes; mais dans le cours d'un exercice il surgit quelquefois des besoins imprévus auxquels l'État doit faire face, ou bien des malheurs publics tels qu'une épidémie, une inondation nécessitant des crédits. Comme l'impôt n'est sou-

vent pas rentré quand la dépe ,. ^ ,

les receveurs généraux sont conviés à faire des avances au Trésor, et ces avances, souvent considérables, sont faites avec leur crédit personnel.

On croit communément que les fonctions de receveur général sont une mine inépuisable de richesses et que les titulaires des recettes financières jouissent de profits abondants constituant pour eux.de véritables fortunes dont l'acquisition ne leur coûte aucune peine.

Nous ne saurions trop prolester contre une pareille erreur.

Les revenus des trésoriers-payeurs généraux se composent d'un traitement fixe de 6,000 francs, quelle que soit la classe à laquelle ils appartiennent(1), des intérêts que leur paye l'État sur les remises qu'ils lui font ou sur les dépenses qu'ils opèrent en son nom, et des bénéfices qu'ils acquièrent en employant les fonds dont ils disposent à l'escompte de certaines valeurs.

Ëh bien^ toutes ces ressources réunies forment encore un total peu élevé relativement à celui qu'on leur suppose. Ainsi, il ressort d'un document législatif rédigé par le rapporteur de la loi de finances pour 1876, que les receveurs génfiranx du Nord ut des Bouches-du-Rhône, par ex qui perçoivent les plus forts revenus^ nentune moyenne annuelle de 110,000 fr.

SUR l'organisation financière de L\ FRANCE. 53

celui de la Creuse qui est un des moins bien partagés, 25,000 francs seulement. Mais sur ces sommes il faut déduire les frais de bureaux, de loyers, d'imprimés et de personnel qui sont très élevés et diminuent considérablement les bénéfices. Le receveur du Nord a 96,000 francs de frais, et celui de la Creuse plus de 20,000 francs; qu'on retranche ces sommes de leurs avantages de gestion et Ton verra combien peu il leur resterait s'ils n'avaient pas la faculté de faire quelques opérations de banque.

De plus, il ne faut pas oublier qu'ils sont obligés de fournir un cautionnement en numéraire (1) fixé par la loi du 13 juillet 1867 (article 28) à six fois le montant de leurs émoluments de toute nature, et qui varie de 926^000 fr. à 166,000 fr., cautionnement pour lequel le Trésor ne leur donne que 3 p. 100 d'intérêt, ce qui leur fait subir, sur le cours des effets publics, une perte qui dans certais cas peut s'élever jusqu'à 2 p. 100 d'intérêt ; qu'ils sont responsables non seulement de leurs erreurs mais encore de celles des agents soumis à leur contrôle et qu'ils sont tenus envers l'Etat à une quantité considérable de services gratuits, entre autres celui des caisses d'épargne devenu très important, qui leur occasionnent des dépenses et pour lesquels ils n'obtiennent aucun avantage. En 1869, le total de ces services sans rémunération était évalué, pour le seul départe-

(1} Sous le Directoire, le cautionnement était accepté en immeubles.

menl du Nord, à près de cent millions de francs.

Enûn la garantie suprême de la gestion du trésorier-payeur général réside dans l'obligation où se trouve ce haut fonctionnaire de se mettre en rapport constant avec le Trésor qui le contrôle, auquel il transmet tous les dix jours la copie de son livre journal, et, à la fin du mois, avec la balance de son grand livre^ le compte mensuel de ses recettes et de ses dépenses appuyé des^ pièces justificatives qui s'y rapportent; et, en dernier lieu, de rendre tous les ans à la Cour des comptes dont il est justiciable le bilan de sa. gestion comprenant tous les faits accomplis pendant la durée -de l'exercice.

A plusieurs reprises déjà, la suppression des trésoriers-payeurs généraux a été agitée dans les hautes sphères de la politique et du gouvernement, et a donné lieu à de sérieuses discussions. En 1865, lorsque s'était produite la proposition de M. Fould, ministre des finances, de réunir dans les mêmes mains les fonctions de payeur et celles de receveur général, proposition suivie d'un décret confonne en date du 21 novembre de la même année, le bruit avait couru de la disparition complète de ces deux hautes fonctions et de leur remplacement par la Banque de France. Cette grande institution devait, disait-on, être chargée du mouvement des fonds perçus au nom de l'État, et, selon certaines conditions restées ignorées, s'emparer des attributions jusque là confiées aux receveurs généraux et aux payeurs.

SUR L'ORGANISATION nNANCIËRE DE LA FRANCE. S5

Cette croyance avait été provoquée par une circulaire du ministre aux receveurs généraux, circulaire du 21 octobre 1865, par laquelle M. Fould informait ces hauts fonctionnaires qu'à la suite d'une vacance qui se produisait dans la Haute- Vienne, l'Empereur désirant faire Fessai d'une organisation nouvelle simplifiait le mécanisme de la perception et de la centralisation des revenus publics. Le payeur de ce département devait prendre, sous le titre de receveur-payeur central des finances, le service de l'arrondissement cheflieu et surveiller les recettes particulières, et les fonds provenant des recouvrements seraient versés au compte du Trésor public à la succursale de la Banque de France d'où le receveur-payeur les ferait sortir pour l'acquittement des dépenses publiques.

Dans un rapport adressé le 20 novembre à l'empereur Napoléon 111, M. Fould fit disparai* tre ce malentendu en déclarant qu'il n'était jamais (c entré dans sa pensée de chaîner la Banque de la perception des impots ni du paiement des dépenses pubUques ». « L'Etat, ajoutait-il, doit se garder d'altérer le caractère d'indépendance qui appartient à la Banque de France. 11 faudrait d'ailleurs qu'elle s'adjoignît un personnel nouveau , et la dépense retomberait naturellement , sous une forme ou sous une autre, à la charge du Trésor. Le gouvernement n'y trouverait aucun avantage et s'exposerait à ne plus être aussi maître de son

o6 ÉTUDE HISTOUIQUE

service qu'en le faisant exécuter directement. » En 1872, une proposition de loi tendant cette fois à la suppression des trésoriers -payeurs généraux fut déposée sur le bureau de TAssemblée nationale par quelques députés, parmi lesquels MM. Francisque Rive, Albert Christophle, de Marcère et Flotard, et renvoyée à Texàmen de la Commission des services administratifs.

Ce projet nouveau instituait dans chaque département un comptable direct du Trésor et justiciable de la Cour des comptes, chargé de la centralisation des écritures de la recette et de la dépense, du contrôle et du visa des dépenses de FEtat et du département, et de la surveillance des receveurs des finances. Ce fonctionnaire devait porter le titre de directeur de la trésorerie du département; le maniement des fonds et des valeurs lui était enlevé, et le cautionnement qui lui était imposé; pour la garantie tant de sa gestion que de celles des receveurs des finances placés sous ses ordres, était évalué à cinq fois son traitement. Ces directeurs étaient divisés en trois classes avec un traitement variant, suivant la classe, de 35,000 fr. à 23,000 fr.

Au-dessous d'eux, dans chaque arrondissement, un chef de service était chargé, sous le titre de receveur des finances de rarrondissement, du service matériel de la recette et de la dépense dans chaque arrondissement, même dans celui du chef-lieu du département. Ses attributions devaient être les mêmes que celles

des reoeyeurs parliciiliers ; toutefois les opérations, au lieu d'être effectuées pour le compte du trésorier-payeur général, le seraient pour le compte du Trésor. De plus ils avaient un nouveau compte à ouvrir, dans les écritures, celui de la Banque de France dans les caisses de laquelle ils seraient tenus de verser leurs excédants disponibles de même qu'ils devraient s'adresser à elle pour les retraits des fonds nécessaires au besoin du service. Pour eux le traitement variable suivant la classe à lacflielle ils appartiendraient, était de 20,000 fr. pour la première classe composée de cent titulaires, de 16,000 pour la deuxième et de 12,000 pour la troisième, ces deux dernières comptant chacune cent vingt fonctionnaires : les recettes des finances de peu d'importance seraient confiées à des percepteurs de première classe.

Presque en même 4emps, une mesure plus radicale était proposée aux pouvoirs publics, tendant à supprimer les trésoriers, et à leur substituer la Banque de France et ses succursales; mais tous ces projets étudiés par des commissions spéciales ou par les commissions successives du budget furent tous écartés comme présentant soit des inconvénients au point de vue de la régularité des recouvrements, soit des dangers pour la fortune publique. L'intervention de la Banque surtout fut écartée avec soin : on comprenait que la perception des impôts par cette dernièreétabliraitune union tropintimeenlre

elle et TEtat, union qui, dans les jours de crise, pourrait créer de grands embarras au Trésor et compromettre, dans une certaine mesure, le crédit de notre grand établissement d'émission.

Pour l'exécution des divers services auxquels se rattachent, soit la perception des impôts, soit le payement des dépenses publiques et dont rimportance et la multiplicité en rendraient l'accomplissement impossible à une seule personne, les receveurs généraux ont, sous leur direction, des agents nommés comme eux par le Pouvoir exécutif et chargés, dans chaque arrondissement, du service de la trésorerie.

Ce sont les receveurs particuliers des finances.

L'origine de ces fonctionnaires remonte au mois de janvier 1782. Un édit royal avait, à cette époque, créé et établi, à titre d'offices héréditaires, deux offices de receveurs particuliers des finances dans chaque élection, bailliage ou bureau des généralités dans lesquels on avait précédemment établi des receveurs généraux. En même temps il supprimait tous les offices de receveurs de tailles et de receveurs des impositions établis dans les généralités, et plaçait les nouveaux titulaires sous la direction des receveurs généraux.

Les receveurs particuliers recevaient pour le capital de leur office un intérêt de cinq pour cent sur lequel on retenait chaque année le dizième de la capitation y mo^QnxïdLiii quoi ils étaient dispensés du centième denier ei An dixième d'amortissement; ils devaient, dans l'année qui suivait chacun de

leurs exercices, rendre compte de toutes leurs recettes et dépenses aux receveurs générauxdeleur généralité qui vérifiaient leur situation et les inspectaient, arrêtaient leurs comptes et leur donnaient un quitus sur lequel les chambres des comptes n^avaient plus à revenir.

Leurs obligations étaient assez strictes. Conformément à un arrêt du conseil d'État, en date du 19 février 1784, ils étaient tenus de résider dans le chef-lieu de leur élection et ne pouvaient en sortir qu'en vertu d'un congé qui ne leur était concédé que sur le consentement par écrit du receveur général, chargé d'agréer, pour la gestion de la recette pendant l'absence du titulaire, le fondé de pouvoir délégué par ce dernier. Supprimés par la Révolution, les receveurs particuliers ont été rétablis par la loi du 27 ventôse an VIII (16 février 1800). Avant cette époque, la perception des deniers publics, dans les nouvelles divisions territoriales créées par le gouvernement révolutionnaire, appartenait à de modestes agents nommés par les municipalités et chargés de remettre au receveur placé au chef-lieu du département le montant des recouvrements qu'ils opéraient dans leur circonscription.

La Constitution de l'an III avait, en eflfet, décidé que le Directoire exécutif nommerait un seul receveur des contributions directes dans chaque département, et que ce receveur général centraliserait toutes les recettes pour les mettre ensuite à la disposition du Trésor. Tous les percepteurs des

ailles et hameaux étaient donc obligés, à certains jours déterminés, de quitter le lieu de leur résidence^ emportant avec eux les fonds dont ils étaient dépositaires, et de se diriger avec beaucoup de peine vers leur chef hiérarchique.

Comme souvent le chef-lieu du département était très éloigné des localités oii résidaient les percepteurs, il s'ensuivait pour eux de très grandes fatigues, des dérangements coûteux à travers des routes souvent mal frayées, dans des contrées encore peu sûres, où ils étaient exposés à des attaques et à des vols.

Le Gouvernement n'avait pas tardé à slapercevoir de ces graves inconvénients et il avait essayé d^y remédier. Afin de ne pas violer la Constitution qui ne permettait la nomination que d'un seul receveur par département, il chercha à concilier les besoins du service avec la loi, et crut y parvenir en autorisant le receveur général à placer, dans les arrondissements sur lesquels s'étendait leur surveillance administrative, des employés ou intermédiaires qui feraient la recette dans leur rayon et en rendraient compte au receveur.

Ce nouveau système fut mis à exécution, et le pouvoir exécutif l'organisa par la loi du 22 brumaire an VI (12 novembre 1797), qui réduisit les arrondissements à quatre cent neuf, y compris ceux des chefs-lieux de département. Les intermédiaires créés par cette loi prirent le nom de préposés aux recettes.

Nommés par les receveurs généraux qui

avaient le droit d'appeler à ces fonctions les personnes connues d'eux ou chaudement recommandées par des amis et des personnages influents, les préposés aux recettes dépendaient donc complètement de leurs chefs hiérarchiques qui pouvaient les destituer à leur gré et les faire, en certains cas^ les instruments de leur fortune.

C'était là un immense danger dont ne s'était pas rendu compte le gouvernement directorial, mais qui n'échappa point aux vigilants ministres du Premier Consul.

Dans son travail de réorganisation financière, Gaudin avait entrevu le côté défectueux du svstème adopté par le Directoire. Désireux d'obtenir un mode de perception et de comptabilité qui permît de se rendre, à toute heure, un compte exact de la situation des recettes et des dépenses de TEtat, il avait voulu consulter les états des receveurs de^ départements, et alors lui étaient apparues des lacunes considérables chez tous, et, chez quelques-uns, des abus qui rendaient impossibles tout contrôle et toute vérification.

Les préposés aux recettes, véritables hommesliges des receveurs généraux, obéissaient à toutes leurs injonctions pour conserver la place qu'ils tenaient de leur bienveillance, et ceux-ci, profitant de leur ascendant, exigeaient des préposés qu'ils leur versassent tous les fonds qu'ils avaient en caisse, au fur et à mesure des recettes, se contentant de leur donner en échange de simples reçus à valoir, de sorte qu'ils spéculaient avec les

revenus de TÉtat qui, à son tour, recevait tard ce qui lui était dû, et souvent même n'en recevait qu'une partie.

De plus, les préposes n'ayant d'autres règlements pour la tenue des écritures que le bon vouloir de leurs chefs, les livres de comptabilité étaient généralement mal tenus, et leur irrégularité rendait illusoire l'examen des caisses.

Gaudin, qui venait déjà de faire agréer par Napoléon la réforme des divers services de l'administration financière, résolut de compléter son œuvre en proposant la suppression des préposés aux recettes et la création d'une nouvelle espèce de comptables destinés à assurer l'exactitude dans le versement des fonds du Trésor.

Son projet, adopté par le Corps législatif, fut présenté dans la séance du 23 ventôse an VIll, au Tribunat qui le vota sans opposition. Les préposés aux recettes furent remplacés par des receveurs particuliers des finances, placés à chaque chef-lieu d'arrondissement et nommés par le chef de rÉtat. Ces nouveaux comptables durent fournir un cautionnement égal au vingtième du principal de la contribution foncière de l'an VIU, dont la perception leur était confiée, et ils reçurent, pendant cette année, pour Tintérêt de ce cautionnement, une indemnité de 10 p. 100.

Grâce à cette création, l'Etat eut l'avantage d'être instruit plus exactement de l'état des recettes et d'exercer une influence plus directe sur tous les agents de son service fiscal, en les faisant

surveiller par les divers fonctionnaires civils, préfets et sous-préfets, qu'il entretenait dans les divisions et subdivisions territoriales nouvellement créées.

L'institution des receveurs particuliers a subi, depuis son origine, peu de modifications importantes. Il existe un de ces comptables dans chaque arrondissement de France, excepté dans l'arrondissement où réside le trésorier-payeur général. A Paris, la perception des vingt arrondissements est opérée par trente-sept receveurspercepteurs. Tous sont soumis, dans la capitale, au receveur central des finances du département de la Seine (1), et dans les départements aux trésoriers-payeurs généraux.

Leurs attributions diffèrent peu de celles de ces derniers fonctionnaires. Ils exercent sur les agents inférieurs une surveillance constante, centralisent entre leurs mains les revenus directs et indirects que leur adressent, dans les formes déterminées par les lois, les percepteurs des deniers publics, et ils tiennent à la disposition du receveur général tous les fonds provenant de leurs recettes, soit pour en faire le versement à là recette générale même, soit pour les employer sur les lieux^ soit enfin pour les réserver ou leur

(1) Ce receveur central a aussi dans sa dépendance le receveur des amendes et condamnations pécuniaires de Paris, les dix-neuf percepteurs de la banlieue de Paris, les agents comptables des cinq Facultés de théologie, de droit, de médecine, des sciences, des lettres, l'agent comptable de TÉcole supérieure de pharmacie et le receveur de l'asile Sainte-Anne.

donner les directions commandées par le ser\ice.

Ils ont, a cet effet, un compte courant ouvert avec le trésorier-payeur général, et, tous les dix jours, ils y sont débités des divers recouvrements qu'ils ont opérés et crédités des envois qu'ils font, soit en numéraire, soit en effets à recevoir, soit en pièces constatant les payements qu'ils ont effectués.

Tous les dix jours également, ils adressent au chef-lieu du département à leur chef hiérarchique la copie de leur livre-journal et du dépouillement de leur recette, et, le 20 de chaque mois, la balance des comptes du grand-livre dont la tenue leur est, prescrite, le tout accompagné des bordereaux et des récépissés dont la production sert de moyen de contrôle.

De même que le trésorier-payeur général est responsable de la gestion de tous les comptables qui sont sous sa direction, de même aussi les receveurs particuliers doivent compte de la bonne ou de la mauvaise gestion des agents qui dépendent d'eux: aussi la loi leur prescrit-elle une surveillance active et leur donne-t-elle des droits étendus pour réprimer les abus qui pourraient se produire dans l'administration qu'ils dirigent.

Ils sont tenus d'inspecter tous les receveurs des deniers publics de leur ressort, d'examiner leurs écritures et leur caisse, et leur responsabilité est telle qu'ils peuvent placer, près du percepteur dont le service est en souffrance, un agent spécial chargé de le diriger ou de l'aider, et même, en

cas de désordre grave, suspendre le comptable de ses fonctions et le remplacer par un gérant intermédiaire.

Les receveurs particuliers sont divisés en trois classes dont les émoluments varient selon Timportance de l'arrondissement où ils résident. Ces émoluments se composent d'un traitement fixe de 2^400 francs à 3,600 francs selon la classe, de commissions sur les opérations effectuées par les comptables, de bonifications d'intérêts sur le recouvrement des contributions directes, de taxalions pour la centralisation du produit de l'impôt direct et des impôts et revenus indirects, enfin de remise sur les produits des coupes de bois.

Sauf quelques circonscriptions, telles que Le Havre, qui produisent un revenu relativement élevé, les recettes particulières sont peu rémunératrices, et il en est parmi elles qui sont, pour ainsi dire, honorifiques. En prenant le chiffre des commissions indiqué au budget pour 1880, on trouve, pour chaque recette particulière, un revenu moyen annuel de huit mille francs, plus le traitement fixe.

Cette position, on le voit, est assez modique et répond peu à l'idée qu'on s'en fait généralement, surtout quand on songe qu'il faut retrancher de ce total les frais indispensables au mécanisme de la perception et la différence d'intérêts existant entre le cours des effets publics et l'intérêt donné par l'État au cautionnement de ses agents.

Car, ainsi que nous Tavons dit plus haut, les

receveurs particuliers sont obligés de fournir un caulionnement en numéraire proportionné à rimportance de leur gestion.

Au commencement du siècle, ce cautionnement variait de 1 ,097 francs, versés par le titulaire de la recette de Bastia (Corse), à 124,398 fr., fournis par le receveur de Pontoise. La loi de 1816 leur fit subir une augmentation qui les porta, le plus faible à 2,097 fr. et le plus élevé à 168,298 fr. L'intérêt alloué par TEtat à ces cautionnements, après avoir été de 10 p. 100 en Tan Vill, de 7 p. 100 eu Tan IX, de 6 p. 100 en Van X et de 5 p. 100 en 1807, fut réduit à 4 p. 100 par l'ordonnance du 31 octobre 1824.

Aujourd'hui, le cautionnement des receveurs particuliers, fixé par la loi du 13 juillet 1867 à environ cinq fois la valeur des bénéfices attribués à la recette dont ils sont titulaires, varie entre 22,000 francs et 190,000 francs, donnant une moyenne de 90,000 francs environ, et il lui est alloué, comme à tous les cautionnements exigés par l'État, un intérêt de 3 p. 100 déterminé par la loi du 4 août 1844.

Les conditions d'existence des receveurs particuliers ont été, à plusieurs reprises, l'objet de mesures administratives et même législatives dont les principales sont l'arrêté du chef du pouvoir exécutif du 20 juillet 1871, le décret du 23 juillet l878ellaloi du 25 juillet 1879. Aux termes de ce tt^ dernière loi « la moitié des recettes particulières devait être attribuée aux percepteurs et l'autre

SUR L'ORGANISATION nNANCIÈRE DS LA FRANCE. CT

moitié aux candidats ayant cinq ans de serrices publics civils ou militaires ii. Le décret rendu en juillet 1878 sur la proposition de M. Léon Say, ministre des Finances, avait déjà décidé que nul ne pouvait être doté d'une recette particulière s'il n'avait trente ans d'âge au moins et cinquante-cinq ans au plus et s'il ne comptait dix ans de services publics dont cinq au moins dans un service ressortissant au ministère des finances. Il arrêtait en outre que les deux tiers des vacances annuelles des recettes particulières seraient réservés aux percepteurs et qu'aucun receveur particulier ne pourrait obtenir une recette d'une classe supérieure, s'il ne comptait trois années d'exercice au moins dans la classe immédiatement inférieure.

Ces conditions, il faut l'avouer, ont été, depuis qu'elles ont été promulguées, rarement respectées. La politique, au grand détriment de la bonne administration et des garanties que réclame surtout la gestion des deniers publics, a envahi trop souvent le domaine purement administratif des finances, et l'exception prévue par les lois ou décrets précité est devenue généralement la règle. 11 y â dans cette conduite un danger dont les gouvernements successifs qui ont eu la direction des affaires depuis dix ans, ne se rendent pas suffisamment compte : la perception des impote ei la comptabilité publique exigent des qualités spéciales qu'on trouve difficilement dans les hommes qu'une longue expérience n a pas im^ tiés aux opérations techniques, très nombreuses

et variées, dont se composent les attributions des receveurs généraux ou particuliers des finances, et on ne saurait, sans troubler les traditions respectées de tout temps en France, livrer au hasard de la politique, des fonctions qui réclament exclusivement une connaissance approfondie de la matière fiscale et une incontestable honorabilité.

Au-dessous des receveurs particuliers et sous leur surveillance immédiate, sont placés, ;t?owr ce qui concerne le service de la trésorerie, les percepteurs chargés du recouvrement de l'impôt direct.

Ces agents, établis dans les localités déterminées par la loi et en contact direct avec les contribuables, ont pour mission de servir d'intermédiaires entre ceux-ci et les différents fonctionnaires hiérarchiques de l'administration financière, et de recouvrer les taxes, redevances et rétributions qui se perçoivent en vertu de rôles.

Leurs fonctions, sous les différentes formes qu'elles ont affectées dans le cours de l'histoire de France, datent de l'époque où il y eut des revenus à percevoir et des impôts à appliquer. Elles étaient jadis remplies par les collecteurs de tailles^ c'est-à-dire par des commis chargés de la collecte des taxes établies sur les propriétés foncières et sur les personnes, telles que la taille, la capitation et les vingtièmes.

Ces collecteurs étaient 4rès nombreux, dépendaient (des receveurs généraux ainsi que de leurs représentants, les receveurs de tailles, et devaient,

I SUR L'ORGANISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. 6y

[ SOUS leur direction, fixer la cote de chaque coq- [ iribuable, toucher le montaat de Timpôt et le verser ensuite dans les caisses du receveur.

Leur nomination n'était pas identique dans toutes lesprovinces, et ce peu d*unité dans l'administration des deniers publics était la cause d'abus fréquents et de détournements rendus plus faciles par l'impossibilité du contrôle.

Dans les pays d'élection, c'est-à-dire dans les pays qui n'avaient pas d'assemblées provinciales, les habitants des paroisses étaient appelés à élire eux-mêmes les collecteurs de leurs circonscriptions. A une époque déterminée de Tannée, on dressait, dans chaque paroisse, un tableau des personnes remplissant les conditions exigées pour être collecteurs; on choisissait, pour cette mission, les habitants qui possédaient un certain revenu et pouvaient par conséquent se livrer à la recette de l'impôt sans nuire absolument à leurs affaires ; mais, cette fonction étant considérée comme inférieure, les officiers royaux ou les personnes investies de charges, tels que les avocats, les médecins, les chirurgiens, les commis des fermes et des régies et, par une faveur spéciale, les habitants ayant huit enfants mariés (termes de l'ordonnance de 1715), en étaient dispensés.

Les personnes reconnues par l'autorité aptes à remplir les fonctions de collecteurs étaient alors clioisies à tour de rôle par leurs concitoyens à la pluralité des voix, et leur nombre, proportionné à l'étendue du territoire qui leur était assigné

pour la collecte ou au montant de la somme à recouvrer, variait généralement de trois à sept.

Dans les pays d'États^ où les contributions étaient votées par une assemblée de notables, la perception de l'impôt direct était adjugée à la moins-dite, c'est-à-dire à celui qui offrait de s'en charger au plus bas prix, ou bien à des receveurs choisis par le gouvernement de la province.

Ces deux modes de nomination étaient fort défectueux, et il en résultait de si graves inconvénients que presque tous les écrivains qui se sont occupés de cette partie de notre histoire économique leur attribuent une part importante de la misère des habitants des campagnes sous l'ancienne monarchie.

Les collecteurs, divisés en une infinité de classes et de degrés, formaient une véritable armée qui ne s'élevait pas à moins de deux cent mille agents, répandus sur toute la surface du pays, torturant le contribuable de toutes les manières, abusant de leur pouvoir et s'abattant arbitrairement sur une contrée qu'ils rançonnaient sans pitié, à l'insu du pouvoir central dont ils trompaient la vigilance.

Chargés par le receveur des tailles de répartir les contributions sur tous les habitants de la paroisse, ils le faisaient souvent sans équité, obéissant dans. cette fonction, soit à un sentiment de malveillance, soit au désir de plaire à quelques personnages influents de la localité dont ils recherchaient l'appui, aux coqs de paroisse, selon

le langage du temps, soit le plus ordinairement dans le but de se procurer des ressources exceptionnelles en dehors de la rémunération qui leur était attribuée.

Ils commençaient par fayoriser leurs amis et leurs parents^ les dégrevant dans de fortes proportions et reportant leur part d'impôt sur d'autres infortunés dont ils ne redoutaient ni la colère ni les réclamations.

Avaient-ils contre un contribuable un sujet quelconque de plainte ou de jalousie, ils le poursuivaient de leurs tracasseries, le surtaxaient outre mesure, le malmenaient, si par malheur il ne s'acquittait pas à l'époque du terme, et ces haines, ces vengeances s'exerçaient, au dire d'un écrivain du dix-septième siècle, Boisguillebert, « jusqu'à la troisième génération ».

Dans les contrées où le collecteur avait traité en son nom^ pour la perception de l'impôt, moyennant un taux très bas, les exactions les plus monstrueuses se commettaient au préjudice des contribuables qui, poursuivis par le collecteur et torturés par lui, payaient des taxes bien supérieures à celles que les rôles leur attribuaient. Pour se faire un revenu, le collecteur obligeait les habitants des campagnes à lui payer une redevance, à lui offrir une part de leurs récoltes ou une somme d'argent déterminée sur la vente de ces dernières, et cette redevance variait avec le degré d'aisance du contribuable.

Être riche ou le paraître exposait à être grevé

OU pillé par le percepteur des deniers dé l'État, et les malheureux taillables étaient souvent obligés, pour éviter les exactions, de cacher le peu d'aisance dont ils jouissaient^ de façon à ce que leurs voisins eux-mêmes ne pussent en avoir la moindre connaissance.

J.-J. Rousseau raconte, à ce sujet, qu'un jour, vers 1732, aux environs de Lyon, après avoir fait une longue course, il entra las et mourant de soif et de faim chez un paysan et le pria de lui donner à dîner. « La maison, dit Jean-Jacques, n'avait pas belle apparence ; mais c'était la seule que je visse aux environs. Je croyais que c'était comme à Genève ou en Suisse, où tous les habitants à leur aise sont en état d'exercer l'hospitalité, je priai celui-ci de me donner à boire en payant. Il m'offrit du lait écrémé et du gros pain d'orge, en me disant que c'était tout ce qu'il avait. Je buvais ce lait avec délices, et je mangeais ce pain, paille et tout, mais cela n'était pas fort restaurant pour un homme épuisé de fatigue. Ce paysan qui m'examinait jugea de la vérité de mon histoire par celle'de mon appétit. Tout de suite après avoir dit que j'étais un bon jeune homme qui n'était pas là pour le vendre, il ouvrit une petite trappe à côté de la cuisine, descendit et revint, un moment après, avec un bon pain bis de pur froment, un jambon très appétissant, quoique entamé, et une bouteille de vin, dont l'aspect me réjouit le cœur plus que tout le reste; on joignit à cela une omelette assez épaisse

SUR l/ORGANISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. 73

et je fis un dîner tel qu'autre qu'un piéton n'en connut jamais. Quand ce vint à payer, voilà son inquiétude et ses craintes qui le reprennent ; il ne voulait pas de mon argent, il le repoussait avec un trouble extraordinaire ; et, ce qu'il y avait de plaisant, était que je ne pouvais imaginer de quoi il avait peur. Enfin il prononça en frémissant ces mots terribles de commis^ de rats de cave; il me fit entendre qu'il cachait son pain à cause dé la taille et qu'il serait un homme perdu si l'on pouvait se douter qu'il ne mourût pas de faim. Tout ce qu'il me dit à ce sujet et dont je n'avais pas la moindre idée me fit une impression qui ne s'effacera jamais... Cet homme, quoique aisé, n'osait manger le pain qu il avait gagné à la sueur de son front et ne pouvait éviter sa ruine qu'en montrant la même misère qui régnait autour de lui (1). »

Ce tableau peut paraître exagéré ; cependant il n'est que la reproduction trop exacte de ce qui se passait dans cette branche dû service financier, et il n'est pas une circulaire ministérielle du temps, pas un mémoire des intendants qui n'appellent l'attention des gouverneurs de province et des hauts agents de l'autorité sur les malversations dont se rendaient coupables les collecteurs et leurs suppôts.

C'est surtout dans les poursuites exercées contre les contribuables en retard pour leurs payements

(1) Confessions de Jean- Jacques Rpusseaus

74 ÉTUDE UISTOHIQUË

qu'apparaissaient l'avidité et l'esprit tracassier de ces comptables. La loi leur donnant le droit de contraindre les taillables à payer leurs impôts quinzejours après l'expiration du terme, ils en abusaient pour s'approprier les revenus de ces infortunés ou pour se faire donner des pots-devin qui augmentaient leurs profils.

Quelquefois, s'entendant avec les gamisavres qu'on envoyait chez les retardataires pour opérer la contrainte, ils conduisaient ceux-ci au cabaret au lieu de les faire loger chez les contribuables désignés, et y faisaient bonne chère avec eux aux dépens des redevables qu'on écrasait ainsi de frais considérables.

Parfois aussi, ils faisaient enlever brutalement des étables des cultivateurs qui ne s'étaient pas acquittés leur bétail et leurs chevaux de labour, ou, s'emparant des récoltes sous prétexte de les vendre et d'en affecter le prix au payement des taxes, ils prenaient pour cent francs ce qui en valait mille et s'attribuaient la différence.

Il n'est pas de document du passé relatif au recouvrement des deniers publics qui ne relate les exactions des collecteurs et ne dénonce les calamités dont leur brutalité et leur insatiable âpreté abreuvaient les infortunés contribuables. Les intendants des provinces, mis en éveil par l'infatigable Colbert, ne cessaient de découvrir chaque jour de nouveaux abus^ et, en parcourant la correspondance qu'ils entretenaient avec les contrôleurs généraux des finances, on ne s'éjtonne

plus de rhorreur que cette catégorie d'agents inspirait aux populations et des souffrances que celles-ci enduraient.

« Je prendray la liberté de vous observer, écrivait Foucault, intendant de Poitiers, et plus tard de Caen, que le grand abus des tailles ne vient pas de l'inégalité des impositions sur les paroisses, mais des injustices que commettent les collecteurs. X Et presque à la même époque, M. de Bezons, intendant à Bordeaux, disait au contrôleur général : « L'on commence à s'apercevoir que la misère est cause que les collecteurs divertissent plus les deniers de la taille qu'ils ne faisaient parce qu'ils les appliquent à leurs affaires ou pour subsister... Je vous envoyé un mémoire qui m'a esté donné sur ce sujet pour que vous jugiez s'il seroit à propos d'accorder une déclaration qui établist une peine afflictive contre ceux qui divertiroient les deniers. Je crois que celle des galères seroit la véritable peine puisque c'est un vol qu'ils font, dont les habitants ne peuvent se garantir. »

Surveillés et dénoncés de la sorte, les collecteurs faisaient tout naturellement retomber sur leurs infortunées victimes, les paysans, le poids de la colère royale ou ministérielle, et abusant de l'absence de 'contrôle sur leurs recouvrements et sur les procédés de perception dont ils usaient, ils parvenaient à faire payer par les contribuables les sommes que la sévérité des receveurs et des intendants ne leur permettait pas de prélever sur les recettes effectuées.

76 ÉTUDE HISTOillQUE

Écoutons ce que nous dit à ce sujet l'intendant de Limoges, M. de liouville, dans un mémoire adressé au contrôleur qui était alors Phélypeaux, comte de Pontchartrain, le 24 mai 1689 :

« La visite que je viens de faire dans la généralité m'a fait connoistre la nécessité de maintenir Tusage des fusiliers pour le recouvrement des tailles ; mais, en mesme temps^ il m'a paru si dangereux de le continuer de la manière qu'il se pratique que je me. suis attaché à y trouver des règles qu'on y pust établir pour ne pas laisser les receveurs des tailles absolument les maistres de faire auta?it de frais qu'il leur plaist^ sans qu'ils puissent venir à ma connaissance, et, en mesme temps, empescher leurs employés d'exiger de grosses sommes des collecteurs et des contribuables sous prétexte de leurs frais qu'ils touchent dans les paroisses sans estre taxés. Quoy qu'il soit très nécessaire d'empescher la continuation de ce mauvais usage, il est encore de plus grande conséquence de retrancher les frais immenses que les collecteurs font aux contribuables sous prétexte de leur faire payer ceux qui leur sont faits de la part des receveurs dont ils s'attirent les contraintes dans la vue de cette exaction, de sorte qu'ils ne se donnent aucun mouvement pour le recouvrement parce qu'ils ne songent qu'à l'éloigner, afi n d'exiger davantage des contribuables. Jenepuistrop vous exprimer la nécessité d'ypourvoir, parle mal quej'ay connu que cela fait (1)..»

(1) Correspondance des contrôleurs généraux de» finances avec

Les plaintes étaient donc générales, et, de tous les points de la France, les agents du roi réclamaient du pouvoir central des instructions précises et sévères pour réprimer des abus dont les populations souffraient d'autant plus qu'aux exactions sans nombre dont elles étaient les victimes se joignaient des procédés violents, toujours arbitraires, qui leur rendaient souvent impossible Texercice de leurs travaux et aggravaient leur misère.

Nous avons dit que les collecteurs pressuraient les taillables et leur enlevaient souvent avec brutalité leurs bestiaux et leurs instruments de labour, quand Timpôt n'avait pas été acquitté par eux : nous pourrions ajouter qu'ils se faisaient aider dans cette détestable mission par des garnisaires peu scrupuleux dont les procédés achevaient d'exaspérer le peuple et le poussaient à des résistances que le gouvernement réprimait ensuite avec la dernière rigueur. Pour eux tout était occasion de pillage et d'exaction, et il n'était pas jusqu'aux passages de troupes, très nombreux alors et déjà si onéreux de leur nature, qui ne leur inspirassent le désir de rançonner les habitants, • « Vous devez, relève-t-on dans une circulaire adressée le 15 mai 1689 par le contrôleur général aux intendants, vous devez donner une attention particulière sur ce qui s'est passé et se passe encore tous les jours dans les logements et maries intendants des provinces, recueillie par M. de BoisUsle sou» la surveillance da ministre des finances, t. I", 1683 à 1699.

che des troupes, dans la distribution et le remboursement des étapes. C'est l'une des plusin^iportanles affaires que vous ayez à examiner présentement, et sur laquelle vous devez donner des mémoires et des avis plus précis au roy .

« 11 y a beaucoup à veiller sur la conduite des gens de guerre et sur celle des étapiers, pour connoistre l'avantage ou la surcharge que les passages des troupes peuvent produire dans le royaume ; la multiplicité et le mouvement en sont si grands qu'il s'y commet beaucoup d'abus que le roy ne peut connoistre que par vous. »

On comprend quelle perturbation une telle persécution et une pareille administration jetaient dans l'agriculture et dans le commerce ; les habitants des campagnes, principalement, livrés sans défense à ces agents sans conscience et sans âme, ruinés, rançonnés, abandonnaient souvent la charrue et s'expatriaient, laissant la terre inculte, ou invoquant la pitié de quelques personnages influents, ils demandaient une justice qui ne leur était jamais refusée, mais que l'influence des agents du fisc rendait le plus souvent illusoire.

« Nous demandons, écrivait l'archevêque d'Albi au contrôleur général, que les bestiaux pris à cheptel ne puissent pas être saisis pour quelque cause que ce soit ; car si on enlève les bestiaux, la culture et Tengrais des terres périt. »

Il est vrai de dire que si les collecteurs faisaient peser leur autorité avec tyrannie, le mé-

lier qu'ils exerçaient ne leur ménageait le plus souvent que d'amers déboires.

L'impôt, de tout temps, a eu le don d'exciter les récriminations, de provoquer l'antipathie de ceux qui doivent le subir, et il est rare qu'on n'ait pas quelquefois commis l'injustice d'envelopper dans cette antipathie ceux auxquels incombe le soin de le percevoir.

Les collecteurs n'échappaient pas à cette loi générale, et ils étaient partout honnis, méprisés, battus et à ce point maltraités qu'ils n'osaient se mettre en campagne, dans certaines contrées, que réunis et armés. Chargés de remettre à jour fixe au receveur de la généralité les recettes des paroisses comprises dans le rayon de leur perception^ ils touchaient, pour ce travail, de maigres traitements qu'on'leur contestait à la plus petite infraction aux règlements administratifs. Leurs profits fixes consistaient en 6 deniers pour livre ou 2 1/2 p. 100 du principal, auxquels s'ajoutaient quelques indemnités pour déplace- .ments (4 sols par jour pour les collecteurs qui voyageaient à cheval et 2 sols pour ceux qui faisaient la route à pied), copies ou exploits. Nous disons profits fixes , parce que, en dehors de cette rémunération, nous avons indiqué que les collecteurs se créaient de nombreux profits illicites au préjudice des taillables.

La rentrée des impôts se faisait sous leur responsabilité, et le moindre retard qu'ils apportaient dans leurs versements à la recette était

puni d'amendes très fortes, dont ils se vengeaient, il est vrai, sur les contribuables. Pour s'attirer les bonnes grâces du receveur des tailles, ils étaient tenus de lui faire de nombreux cadeaux, et si Tun d'eux manquait à cette habitude onéreuse, il devenait bientôt l'objet des tracasseries tyranniques de ce puissant agent dont ils dépendaient directement.

Il est facile de se rendre compte des malversations qu'une semblable administration pouvait commettre et de la misère qu'elle devait engendrer dans les classes indigentes de la population.

Tous les hommes de cœur, tous les ministres animés de l'amour du bien public, s'étaient émus, à différentes époques, de cette pénible situation ; mais Torganisation défectueuse de la '^-France administrative et l'esprit de routine qui régnait dans toutes les classes sociales rendaient une amélioration impossible, et, en 1789, Necker en constatait la funeste et irrésistible influence sur les événements qui se préparaient. .

La Révolution seule put abolir le mode de perception alors en vigueur, et, par ses soins, les collecteurs furent supprimés pour faire place à un ordre d'agents responsables, recrutés parmi les hon^mes les plus honorables et soumis à l'autorité immédiate du ministre des finances.

Pendant les premières années qui suivirent la suppression des collecteurs et de l'administration dont ils faisaient partie, le recouvrement des

SUR L'ORGANISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. 8i

contrîbulions publiques se fit avec peu de régularité. Le gouvernement, préoccupé de réformer Tassiette de l'impôt et de créer tout un système fiscal nouveau, n'avait su ou pu organiser un mode et un personnel de perception qui répondissent à son principe d'unité et de centralisation, et le régime qu'il avait précipitamment adopté n'avait pas lardé à faire ressortir de graves imperfections.

Les collecteurs avaient bien changé de nom pour devenir des percepteurs, mais ils étaient eucoré à peu près indépendants du ministre des finances et leur mode de nomination différait peu sensiblement de l'ancien. En repoussant le principe de l'élection, la loi l'avait, en effet, remplacé par l'adjudication et avait chargé de ce soin les administrations municipales.

Chaque année, dès que le rôle des taxes foncière, personnelle et mobilière était parvenu dans les communes avec la fixation du contingent qui leur était assigné^ les autorités de la localité procédaient sans délai à Tadjudication de la perception ou à la nomination d'un receveur spécial. Dans certains cas, par exemple ^ lorsque les localités étaient de peu d'étendue et possédaient un nombre d'habitants restreint, les administrateurs municipaux du canton examinaient s'il y avait avantage à adjuger, pour toutes les communes du canton, le recouvrement de la contribution à un seul ou à plusieurs percepteurs.

Voici comment s'opérait celte formalité :

Dès que l'époque de radjudication était arrêtée, on l'indiquait au moins dix jours à l'avance par des affiches posées dans les communes intéressées ; les personnes qui désiraient soumissionner devaient alors se présenter à l'administration municipale^ témoigner devant elle de leur solvabilité et leur faire connaître les cautions qu'elles pouvaient donner.

Le cautionnement était^ en effet, obligatoire ; il était fixé au quart environ du montant des rôles de la contribution foncière, et consistait en immeubles situés dans le département.

Au jour déterminé, l'administration proposait la perception au rabais , acceptait les sousenchères des adjudicataires reconnus solvables et l'accordait à celui qui faisait les offres les plus avantageuses.

Il arrivait quelquefois qu'une seule personne se présentait aux sous-enchères ; parfois aussi la perception ne trouvait pas amateur. Dans le premier cas, l'unique sous-enchérisseur obtenait l'adjudication, à la condition qu'il consentît à se contenter d'un bénéfice de trois centimes par franc des contributions foncière, mobilière, personnelle et somptuaire ; dans le second cas, on posait de nouvelles affiches pour faire appel aux adjudicataires, et si le résultat restait le mémo, l'administration municipale était autorisée à nommer d'office, parmi les habitants de la commune, un percepteur dont elle devenait responsable et qui ne'pouvait être pris parmi ses membres.

Mais alors, plusieurs conditions étaient exigées : celui qui était ainsi désigné d'office ne pouvait être nommé percepteur de sa commune plus d'une fois dans l'espace de vingt ans, à moins qu'il n'y consentit ; sa perception ne s'étendait pas à plus d'une commune et, s'il avait plus de soixante ans accomplis^ il pouvait même se refuser à opérer les recouvrements.

Un article assez bizarre de la loi (i) permettait à la veuve ou aux héritiers d'un percepteur adjudicataire de lui succéder, à la condition de donner caution solvable.

Cet état de choses, assurément préférable à celui qui existait auparavant, parut cependant bientôt défectueux et même dangereux. Gandin (duc de Gaète), lors de la réforme de la trésorerie, s'appliqua à le modifier, et obéissant au sentiment d'unification qui l'animait dans l'organisation de l'administration financière, il ramena sous la surveillance et sous la dépendance directe du ministre la nomination et la direction des moindres agents.

Par la loi du 5 ventôse an XII (25 février 1804), le système de l'élection disparut entièrement et les percepteurs furent désormais soumis à la nomination du Premier Consul. On établit alors, autant que possible, un de ces comptables dans chaque ville, bourg ou village, et dans certaines circonscriptions trop peu eten-

(1) Loi du 3 frimaire an VII.

dues ou d*une moindre importance, le préfet put proposer au gouvernement la réunion de plusieurs localités pour une seule perception, à la condition que le montant des rôles des communes réunies n'excédât point 20^000 francs.

Tous les percepteurs furent astreints à un cautionnement en numéraire axé au douzième du principal des rôles des quatre contributions directes dont la perception leur était confiée ; leur traitement, fixé par un règlement d'administration publique, ne put dépasser cinq centimes par franc du montant des contributions, et, dès lors, ils furent soumis aux receveurs particuliers d'arrondissement qui répondirent de la régularité de leur gestion et dans la caisse desquels ils durent, à certains jours, verser les sommes qu'ils avaient recouvrées.

Quelques mois plus tard (le 21 décembre 1804), une loi accrut leurs attributions et les chargea de la recette municipale dans toutes les communes ayant moins de 20,000 francs de revenus.

Au commencement de la Restauration, leur organisation faillit être entièrement ébranlée. Un certain nombre de personnes appartenant à l'administration ou à la politique, proposèrent à la législature de revenir au système de perception adopté avant le Consulat, et de rendre aux municipalités le droit de nommer les receveurs des contributions directes. Heureusement, ce projet fut énergiquement combattu, et le souvenir des

abus de Taocienae administration le lit repousser par les Chambres. A partir de cette époque, au contraire, Torganisation financière de la France, dirigée par des ministres éminents^ les Roy, les Louis, les de Villèle, les Corvetto, prit une forme plus parfaite, et c'est aux lois et règlements émanés des gouvernements que la France a possédés de i816 à 1848, lois et règlements qui ont été complétés et perfectionnés par le décret de 1862 sur la comptabilité publique, qu'il faut se reporter pour trouver Tesprit qui anime ce rouage de notre mécanisme administratif.

Depuis 1857^ les percepteurs ont été divisés en cinq classes qui comprennent les revenus de 2,400 fr. et au-dessous, à 5,000 fr. et au-dessus (la classification des perceptions date de 1839, et^ à cette époque, on n'avait établi que quatre classes) ; un arrêté ministériel en a déterminé le nombre, a fixé la résidence et délimité la circonscription de chaque perception.

Leurs attributions sont donc parfaitement connues et elles ne peuvent plus donner matière aux abus et aux erreurs qu'on déplorait tant autrefois. Les percepteurs sont aujourd'hui choisis parmi les hommes capables, honorables, instruits dans la matière ou ayant rendu des services dans une fonction quelconque de l'État ; ils sont rendus responsables de leur gestion, et l'ordre qui préside à la comptabilité publique est si parfait qu'il leur est facile d'établir leurs écritures d'ailleurs tenues en partie simple, sur des modèles

uniformes pour toutes les perceptions, et de les soumettre avec ponctualité à leurs chefs hiérarchiques.

Seuls ils ont autorité pour effectuer le recouvrement des contributions directes et des taxes, redevances et rétributions qui se perçoivent en vertu de rôles, et pour en effectuer le versement entre les mains du receveur particulier aux dates fixées par les règlements.

Veut-on savoir comment l'argent va de la poche du contribuable dans les caisses de TEtat?

Avant le 1" janvier de chaque année, le receveur particulier envoie aux percepteurs de son arrondissement le rôle des contributions directes qu'il doit recouvrer pour l'année et dont le maire est obligé de publier aussitôt une copie.

Dès lors, chaque contribuable est en droit d'en prendre connaissance, d'examiner s'il est mal ou trop imposé ou bien s'il a été omis au rôle des contributions, et il peut, dans un de ces cas, for? muler une réclamation.

L'impôt est payable, par douzièmes égaux, le premier du mois pour le mois précédent ; mais on peut s'acquitter en une seule fois des contributions de l'année entière ; on peut avancer, sans crainte d'errer, qu'un grand nombre de contribuables profitent de cette faculté.

Tous les mois, à des époques déterminées, le percepteur, qui réside au canton et est obligé de parcourir plusieurs communes, se rend dans chacune d'elles et s'y installe pour quelques heu-