TOTAUX

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Nous avons dit plus haut que les percepteurs étaient responsables, envers le receveur particulier, des sommes qui leur étaient remises ; or leur responsabilité s'étend non seulement sur les con-

tributions qu*ils recouvrent^ mais encore sur les cotes régulières dont la perception leur a été confiée, de telle sorte que si, pour une cause quelconque, ils ont négligé de poursuivre le recouvrement de certains revenus publics, ils sont tenus d'en tenir compte au Trésor sur leurs deniers personnels.

On comprend qu*en présence d'une si rigoureuse obligation, ces comptables apportent un soin scrupuleux à remplir leurs devoirs et à sauvegarder rintérêt de TEtat, puisqu'en même temps ils sauvegardent le leur. Mais, comme, dans certaines circonstances, le recouvrement des impôts peut devenir difficile, soit par la mauvaise volonté du contribuable, soit par Timpossibilité où celui-ci se trouve de s'acquitter de ce qu'il doit, la loi a mis à la disposition du percepteur, chargé de la poursuite au même titre que de la perception, des moyens de coerfcition qui garantissent ses droits.

Ces moyens sont au nombre de cinq, dont les deux premiers sont du domaine administratif et les trois autres appartiennent à la catégorie des poursuites judiciaires. Ce sont : la sommation^ sans frais ou avec frais ; la contrainte par garnie son; le commandement; la saisie et la vente.

La sommation sans frais est envoyée à tout contribuable qui n'a pas payé ses impositions, comme un avertissement à ise présenter sans retard pour s'acquitter. Celte formalité, qui n'est obligatoire pour le percepteur qu'une fois dans Tannée, est

souvent renouvelée obligeamment par ces compiabfes qui cherchent ainsi à éviter au contribuable les désagréments d'une poursuite. La sommation est faite dans les départements sur papier vert; car chacune des phases par lesquelles passe le récalcitrant est indiquée par un changement de couleur qui joue un rôle important.

Si le papier vert, c'est-à-dire la sommation, n'a pas produit son effet, un agent spécial en délivre un nouveau sur fSLpier jaune ou sur papier lilas^ mais cette fois elle accroît d'une somme déterminée la dette du contribuable. C'est la garnison collective ou individuelle. Cette formalité, qui est une imitation bien bénigne de l'antique garnison, consiste dans l'envoi, par les autorités compétentes, d'un agent chargé, dans le premier cas, d'avertir en une seule course, par le dépôt du papier jaune dont nous venons de parler, les habitants de la même commune qui sont en retard pour le paiement de leurs contributions et auxquels la sommation a été adressée sans résultat. Cette garnison coûte de 10 à 20 centimes. La garnison individuelle annoncée par un papier lilas entraîne pendant deux jours aux frais du retardataire, les vivres et le logement du garnisaire ou leur représentation en argent, soit 2 fr. 50 par jour.

Après la garnison vient le commandement. Un papier bleu en donne avis : avec lui, commencent les poursuites judiciaires, et les frais s'accroissent. Le contribuable touche à la dernière limite de la résistance, car, trois jours après, s'il

ne s'est pas exécuté, un papier rouge lui est adressé et la saisie le menace^ soit la saisie-exécution qui concerne le mobilier, soit la saisie-brandon qui comprend les récoltes.

Si enfin ce dernier avertissement n'a pas eu plus de succès que les précédents, il est opéré une vente des objets appartenant au contribuable poursuivi, et le produit en est affecté à couvrir le Trésor de ce qui lui est dû. La vente est aussi représentée par un papier particulier, et elle est annoncée par une feuille de couleur grise.

Nous nous hâtons de déclarer qu'on en arrive rarement à cette extrémité. Grâce au développement de l'instruction, au sentiment moral qui s'est répandu dans les populations et aussi aux formes adoucies qu'a adoptées l'administration^ chacun comprend qu'il est du devoir de tout citoyen de contribuer, dans la mesure de ses forces, à satisfaire aux besoins de la communauté^ et il est facile, par les relevés officiels qui nous sont communiqués tous les trois mois, de se convaincre de la régularité avec laquelle rentrent les impôts directs. C'est là un progrès immense qui démontre à la fois notre richesse et notre esprit d'ordre.

Le rôle du percepteur, tout pénible qu'il soit, n'a rien de commun avec celui du collecteur d'autrefois : ce n'est plus un agent obscur, honni, méprisé. Au contraire, son honorabilité et son savoir sont une condition essentielle de ses fonctions et sa responsabilité l'élève à ses propres yeux comme aux yeux des contribuables.

SUR L'OBGANISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. 9i

C'est là, en effet, l'un des bienfaits de nos institutions modernes. En donnante chacun, à tous les degrés de la hiérarchie, une part de responsabilité dont elle lui demande compte à certaines heures, la loi a inspiré à ceux qui sont chargés des intérêts publics le sentiment du devoir et le respect de leurs fonctions même les plus modestes.

Les revenus des contributions une fois recouvrés par les divers agents de la perception, c'està-dire par les percepteurs, les receveurs particuliers et généraux, ne demeurent pas définitivenient dans la caisse de ces derniers.

Nous avons constaté, dans le cours de ce travail, qu'une partie de ces fonds ainsi recueillis était employée par les divers comptables à acquitter les dépenses publiques dont le payement était édicté et ordonnancé par l'autorité compétente. Quant aux sommes non employées, elles sont adressées au trésor public, où un fonctionnaire portant le titre de caissier-payeur centrai les reçoit et les centralise, pour leur donner ensuite, selon les formes prescrites parles règlements, la destination que leur assignent les lois ou les décrets du chef de l'État.

Toutes ces sommes, qui affluent dans les mains du caissier-payeur central, sont déposées, en partie au compte courant du Trésor à la Banque, en partie aussi dans une caisse particulière, fermée à deux clefs, dont l'une est conservée par le caissier central et l'autre remise à un contrôleur central.

9'f ^ ÉTUDE HISTORIQUE

dépense, et chargea un fonctionnaire, placé sous les ordres du ministre, de régulariser les crédits et d'assigner les fonds qui leur étaient attribués. Ce ne fut toutefois que Tordonnance royale du 17 décembre 1844, rajeunie par le décret impérial du 31 mai 1862, qui institua la direction du mouvement général des fonds au sein même de Tadministration centrale des finances, et en définit le rôle en le confiant à un directeur, secondé par un sous-directeur et par trois bureaux.

Les attributions de cet important service, moins connu, en général, que les autres, mais d*un puissant intérêt, bien que son rôle paraisse purement intérieur, sont multiples. Elles embrassent Tensemble des opérations qui touchent, de près ou de loin, à la perception, au mouvement ou à l'emploi des deniers publics, et, par la nature des intérêts qu'elles comportent, elles rayonnent, pour ainsi dire, sur toute l'étendue du territoire.

Pas un payement ne se peut efifectuer sans lui : pas un centime ne se peut distraire du montant des recettes faites au nom de l'État, qu'il ne l'ait autorisé après mûr examen. On comprend, en effet, que par suite delà multiplicité des besoins auxquels l'État doit satisfaire, tant à Paris que dans les départements, il serait dangereux, pour le bon ordre et pour la régularité des comptes, de laisser à chaque administration ministérielle ou locale le droit de disposer d'une part quelconque des recettes effectuées. Il en résulterait, assurément, des abus sans nombre qui créeraient de

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grosses difficultés au Trésor et l'exposeraient infailliblement aux périls de l'ancien système financier.

Chaque ministre affecterait aux dépenses de ses services des sommes destinées à d'autres besoins^ et il se pourrait faire que la même somme fût destinée, à l'insu des ordonnateurs, à acquitter à la fois deux ou même plusieurs dépenses différentes.

On peut se rendre ainsi compte du désarroi qu'un semblable système jetterait dans les affaires publiques. Or, la direction du mouvement des fonds a pour mission d'obvier à d'aussi graves inconvénients.

C'est elle qui établit la situation des ressources et des besoins du Trésor public et détermine l'application des recettes aux dépenses de l'Etat dans toute l'étendue du territoire ; qui donne, selon les circonstances, les directions convenables aux excédants de recettes que présentent les départements ; qui prescrit les mouvenjents de fonds destinés à assurer le service et qui enfin pourvoit aux insuffisances de certaines trésoreries générales en faisant diriger vers elles les sommes dont les autres n'ont pas besoin.

Aussi est-elle en rapport direct avec les trésoriers-payeurs généraux sur lesquels s'étendent son autorité et sa surveillance. Elle entretient avec ces comptables des comptes courants oii figurent toutes leurs opérations de trésorerie ainsi que le règlement des émoluments et des commissions qui leur sont alloués sur les recettes

et les payements. Tous les dix jours, ceux-ci doivent adresser au mouvement des fonds des états de situation et toutes les pièces ^e comptabilité nécessaires pour établir le contrôle, et ils nep euvent faire un payement ou disposer d'un denier sans une instruction précise du directeur qui les y autorise.

Pour simplifier les opérations et permettre au ministre des finances d'affecter, avec connaissance de cause, aux dépenses prévues et consenties par l'autorité législative, des sommes équivalentes, la loi a déterminé des mesures d'ordre très précieuses.

Ainsi, chaque mois; le directeur du mouvement des fonds reçoit toutes les ordonnances délivrées par les différents ministres; il en tient écriture en indiquant les chapitres auxquels ces crédits appartiennent ; puis il prépare les distributions mensuelles des fonds entre les ministères, après les avoir fait approuver par un décret du chef de l'État.

De la sorte, il n'est pas une seule partie des services publics qui ne soit assurée : tous les payements se font avec régularité sur des crédits prévus d'avance, et l'exactitude est à ce point poussée dans la gestion des deniers publics que chaque jour, à toute heure, le directeur du mouvement des fonds peut se rendre compte de la situation du Trésor, de l'état de ses recettes, des ressources dont il dispose et fixer à un centime près le chiffre des sommes qui lui appartiennent

et reposent soit dans la caisse centrale^ soit dans les caisses particulières des agents comptables de tout rang résidant sur la surface du pays.

Âdminfstration des contributions directes. — La taille et son origine. — Elle devient permanente. —Ordonnance des Etats généraux d^Orléans.-— Comment se faisait la répartition de la taille. — Les pays d'État. — Mémoire de Colbert. — Les élus subsistent jusqu'en 1789. — Ce que rapportait la taille. — Les élections et leurs arrêts. — Les contributions directes sont confiées au ministère des finances. — Les répartiteurs. — Défectuosité du système établi par le Directoire. — Le gouvernement consulaire supprime Vagence des contributions directes et crée la Direction générale. —Les quatre contributions. — Le revenu net est la base de Timpôt foncier. — Ce qu'il était présumé lors de rétablissement de cette contribution. — Le cadastre et les mutations cadastrales. — Comment se fait aujourd'hui la répartition de Timpôt direct. — Le rôle de l'administration. — Organisation du service des contributions directes dans les départements. — Attributions dû directeur, de Vinspecteur et des contrôleurs, — Comment se font les réclamations des contribuables.— A quelle somme s'élèvent les contributions directes, inscrites au budget de l'État.

Après avoir examiné les différentes phases historiques et administratives parcourues par l'organisation financière de la France depuis son origine jusqu'à nos jours ; après nous être rendu compte de la manière dont les revenus publics se perçoivent et quelle voie ils doivent suivre pour parvenir aux caisses du Trésor, il est intéressant d'étudier l'histoire et le mécanisme des diverses administrations qui concourent ou pré-

sident actuellement à rétablissement et à la répartition de rimpôt.

Au premier rang apparaît la direction des Contributions directes, chargée de veiller à la confection des rôles des contributions fo7iciè*e, persoiinelle et mobilière ainsi que de celles des portes et fenêtres et des patentes^ c'est-à-dire des taxes qui frappent directement le contribuable dans une proportion fixe, déterminée par la loi. Car rimpôt direct est toujours connu d'avance, et son chiffre, arrêté par l'autorité financière et législative, est réparti ensuite selon des règles bien définies sur lesquelles l'arbitraire n'a aucune prise.

Or, c'est à l'administration des contributions directes qu'est confié ce soin. L'origine de ce service date de loin; cependant son organisation régulière, telle qu'elle existe de nos jours, ne remonte qu'au commencement de notre siècle. Autrefois l'assiette et la répartition de l'impôt direct variaient suivant la forme que cet impôt . affectait ou la province dans laquelle il était levé. Pendant de longues années, la contribution directe consista dans la taille, sorte de droit fixe que le gouvernement levait sur les citoyens en proportion de leurs biens et de leurs revenus. C'était à la fois une taxe personnelle et territoriale.

L'origine de son nom, comme celle d'un grand nombre de termes de notre langue, était due h ^lie circonstance très simple. Dans les premiers siècles, en effet, le receveur des revenus royaux,

iOO ÉTUDE HISTORIQUE

ne sachant pas plus lire et chiffrer que le confribuuble, se servait, pour indiquer la recette de la taxe, de ces petits morceaux de bois fendus en deux que les boulangers emploient encore de nos jours dans les campagnes pour marquer la livraison du pain. Ces morceaux de bois se nommaient, en langue romane, taleas; le receveur y faisait des coches, d'où ils prirent le nom d'en-tailles. Le receveur gardait une des tailles, rendait l'autre au contribuable, et on réglait les comptes en rapprochant les deux morceaux de bois.

La taille était très ancienne. Les premiers vestiges de son établissement paraissent remonter à 1147 environ, époque à laquelle Louis le Jeune, à la suite d'une croisade, demanda à son peuple le vingtième de son revenu pour acquitter les dettes qu'il avait contractées dans le cours de son expédition. Mais elle n'était alors que temporaire ; les besoins de la couronne pouvaient seuls la faire revivre, et, dès que ces besoins étaient satisfaits, la taxe disparaissait. Philippe le Bel avait bien tenté, à plusieurs reprises, de l'établir d'une façon définitive, mais il s'était heurté à de vives oppositions et il ne put jamais parvenir à la rendre perpétuelle.

C'est de Charles VU que date l'organisation de la taille ou impôt direct comme impôt permanentj destiné à alimenter le trésor public. La France délivrée, après un siècle de luttes terribles, de la domination anglaise que le bras de la -vaillante Jeanne d'Arc venait de frapper au

^ cœur, était épuisée et manquait totalement de ressources. Les Etats du royaume, réunis à Orléans en 1439, accueillirent avec empressement les projets de la couronne, et, aQn de permettre ^ au roi d'entretenir une armée permanente, ils lui accordèrent le droit de percevoir une taille perpétuelle.

: Ce rapprochement est en effet à noter : rétablissement définitif de Timpôt direct en France est contemporain de la création des armées permanentes, et les termes mêmes de l'ordonnance rendue par les Etats Généraux marquent une phase nouvelle de l'histoiré^ de l'impôt, en même temps qu'ils spécialisent nettement les causes fondamentales de l'établissement de la taille.

« Et pour ce que souyentes fois, après que du consentement des trois Etats, le- roy a fait met-

' tre sus aucune taille sur son peuple, pour le fait de la guerre et lui subvenir et aider à ses nécessités, lès seigneurs, barons et autres empeschent et font empescher les deniers de la dicte taille et aussi des aides du roy en leurs terres et seigneuries, et les aucuns .les prennent soubz couleurs qu'ils ont esté assignez ou dient aucunes sommes leur esfre deûes, ou avoir esté promises par le Roy ; et aucuns autres croissent et mettent avec et pardessus la taille du roy, sur leurs sujets et autres grandes sommes de deniers qu'ils font lever avec et soubz couleurs de la taille du roy, à leur profit ; pourquoi le Roy est empesché et ne peut estre payé des deniers de la taille par son

peuple ; le Roy ordonne, mande et commande que toutes telles voyes dorénavant cessent.

« Avec ce, le Roy défend que doresnavant aucun^ de quelque estât, qualité ou condition qu'il soit, ne prenne, arreste, ni détienne les deniers des tailles et aides du roy, soit par don ou assignation à lui faicte par le roy, ou pour debte à lui due par le Roy ; mais laisse et souffre les dits deniers des tailles et aydes du Roy estre levez et cueillis par les commis à ce, par les receveurs sur ce ordonnés par le roy, sans en aucune manière les empescher, ni souffrir estre empeschés au contraire et sur peine de confiscation de corps et de biens, et expressément du lieu, seigneurie et terres où rempeschement auroit esté donné, ainsi comme dit est dessus en autres choses. »

« Et avec ce, le Roy défend à tous seigneurs, barons, capitaines et autres officiers que doresnavant, ils ne mettent aucune creûe, ne outre et par dessus la taille du roy, soubz quelque cause ou couleur que ce soit, et sous peine de confiscatiiçn de corps et de bien, et spécialement de la seigneurie où la dicte creûe et par dessus aura esté mise sur la dicte taille (1). »

Ces articles étaient formels, et au moment même où les représentants* du royaume avaient définitivement constitué l'unité de l'armée et privé les seigneurs du droit devenu dangereux de lever des troupes, ils avaient cru indispensable

(1) Articles 41, 42 et 43 de l'ordonnance d'Orléans du 9 novembre 1439. Histoire des États généraux, par Georges Picot.

de confier au roi la levée de rimpôt direct. La taille demeurée, depuis la constitution de la féodalité, le privilège des seigneurs, appartenait désormais à la royauté, et, du même coup, se trouvaient réprimés les malversations innombrables des contrôleurs et les abus cruels dont les seigneurs s'étaient rendus coupables sans scrupule comme sans punition à la faveur des désastres qui avaient signalé les premières années du règne de Charles VII. C'est ce que déclaraient nettement^ à la fin de l'ordonnance, les États assemblés lorsqu'après avoir menacé les seigneurs récalcitrants de les frapper dans leurs biens et leur personne, ils allaient jusqu'à les priver du droit de lever eux-mêmes la taille seigneuriale. « Et pour ce que plusieurs mettent tailles sus en leurs terres, sans Fauctorité et congé du Roy, pour leur volonté ou autrement, dont lé peuple est moult opprimé, le Roy prohibe et défend à tous, sur les dictes peines de confiscations de biens, que nul, de quelque estât, qualité ou condition qu'il soit, ne mette ou impose taille ou autre aide, ou tribut sur ses sujets ou autres, pour quelque cause ou couleur que ce soit, sinon que ce soit de fauctorité et congé du Roy^ et par ses lettres patentes ; et déclare le Roy, dès à présent, le lieu ou seigneurie où telles tailles ou aides seront mis sus sans ses auclorité et congé commis et confisqués envers luy. »

Fixée d'abord à 1,200,000 livres, la taille atteignait 4,500,000 livres sous Louis XI. En

1700, elle était évaluée à 34,750,000 livres dont 30,727,000 livres pour les pays d'élection et 4,023,000 livres pour les pays d'état. Quinze ans plus tard, à la mort de Louis XIV, la première de ces tailles prélevait sur la fortune des habitants 41,287,000 livres et la seconde 4,344,000 livres, soit au total 45 millions et demi pour dépasser 107 millions au moment de la Révolution (1). Le poids de la taille proprement dite était encore aggravé par des impositions extraordinaires dites militaires^ le plus souvent fixées arbitrairement et dont la quotité accroissait considérablement le chiffre total de la taxe directe. M. Clamageran a constaté, d'après des documents du dixhuitième siècle, que la seule généralité de Moulins avait payé, pour l'ustensile des troupes, de 1702 à 1714, une moyenne de 474,308 livres ; pour les fourrages, de 1706 à 1715, 88,794 livres; pour la milice, de 1709 à 1714, 49,809 livres, soit un total de 612,911 livres. Or la généralité de Moulins ne représentait guère que trois pour cent des forces contributives de la France.

La taille revêtait trois formes différentes : elle était ou personnelle, ou réelle, ou mixte. La taille était personnelle lorsqu'elle était imposée par tête d'individu ; elle prenait le nom de réelle quand elle était assise sur les biens, et cette forme de la contribution n'existait guère qu'en Languedoc et en Provence, où tous les gentilshommes, ecclésiastiques et roturiers payaient l'impôt dans la

(1) Clamageran, Histoire de l'impôt en France,

localité OÙ leurs biens étaient situés, quoique leur domicile fût ailleurs. La taille mixte était celle qui portait à la fois sur les biens et les revenus de toute nature.

Ainsi que nous venons de le dire, la taille était votée d'avance à un chiffre fixe que tous les États du royaume devaient fournir : il était donc nécessaire de la répartir ensuite entre les provinces, puis de là entre les diverses circonscriptions, généralités, intendances, communes et paroisses, et cette, opération rentrait alors dans les attributions d'une juridiction spéciale qu'on appelait VélectioTij et qui a précédé notre système administratif moderne* Voici comment se faisait cette répartition : Le roi arrêtait chaque année en conseil le taux auquel devait être portée la contribution de Tannée : le relevé des différentes sommes à percevoir formait ce qu'on appelait le brevet général des impositions, et le roi en adressait un extrait à chacun de ses officiers provinciaux. Ceux-ci faisaient alors une enquête sur les ressources des contrées qu'ils étaient chargés d'administrer, ou, dans les pays d'États, attendaient le vote des assemblées et adressaient aussitôt des rapports au conseil des finances.

Ce conseil entrait en délibération et, après avoir pris connaissance des rapports de tous les agents, répartissait l'impôt par généralité.

Des généralités, la répartition passait aux bailliages, puis elle était faite parles commissaires des

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bailliages entre les communes où elle était effectuée entre les habitants parles élus^ ainsi nommés à cause de leur origine. Cette répartition variait suivant les lieux. Quand la taille était prélevée sur les terres, elle était répartie d'après un rouleau ou rôle sur lequel étaient énoncées la situation, la contenance et la valeur des différentes propriétés de chaque habitant. Quand elle était en même temps établie sur les terres et sur l'industrie, on la répartissait d'après un rôle où étaient indiqués la situation, la valeur, la contenance des différentes propriétés et les revenus commerciaux et industriels ou autres revenus quelconques de chaque habitant.

De plus, dans les contrées où les Etats votaient l'impôt, les élus assistaient l'intendant (ou préfet) et prenaient part à son travail. On délivrait un mandement par paroisse. Cet acte était remis dMX collecteurs (\m dressaient aussitôt un rôle par contribuable; les élus vérifiaient de nouveau le rôle et le rendaient exécutoire. Dans les autres provinces où l'autorité du gouvernement s'exerçait directement, l'intendant assemblait les officiers subalternes, baillis ou autres, et répartissait, de concert avec eux, la somme totale entre toutes les paroisses ; puis, la taxe des diverses localités déterminée, le prévôt du bailliage (maire) procédait à la répartition par habitant.

A cette époque où l'unité manquait dans le système gouvernemental, où des préjugés séculaires maintenaient l'inégalité entre les contri-

SUR L'ORGANISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. i07

buables , la répartition de Timpôt direct était fort défectueuse et l'impôt pesait lourdement sur ceux qu'il atteignait. Les exemptions étaient, en effet, très nombreuses ; certaines fonctions spéciales accordaient le privilège de ne pas payer la taille^ et le Pouvoir, afin de récompenser les dévouements ou les services signalés rendus à l'Etat, remettait à ceux qu'il distinguait une partie de leurs charges; mais comme la somme à percevoir était fixée d'avance, il en résultait que la répartition se faisait sur un nombre plus restreint de contribuables et que ces derniers, supportant la part des exempts, étaient parfois écrasés. A ces dispenses concédée» par le gouvernement s'en joignaient d'autres que les répartiteurs prenaient sur eux d'accorder, soit pour complaire à des personnes d'un rang élevé, soit pour se faire des amis et des alliés dans l'avenir. Or, comme le contrôle faisait absolument défaut, il se commettait dans cette branche de l'administration de graves abus dont souffraient principalement les pauvres et les petits propriétaires. C'est ainsi que certaines municipalités fixaient elles-mêmes Vassiette de leurs contributions et que les bourgeois du Havre, par exemple, obtenaient de ne point payer la taille. « Cette inégalité, écrivait Colbert, ministre de Louis XIV, aux maîtres des requêtes qu'il envoyait en inspection, cause dans les provinces la pauvreté, la misère et généralement toutes sortes de maux, en sorte que les commissaires, dans les provinces, doivent tou-

jours avoir cette maxime fondamentale et cette règle certaine dans Tesprit, dont ils ne doivent jamais se départir, de bien connaître la force au vrai de tous ceux qui sont suj ets au payement des tailles, et empêcher que tous les gens puissants de tous les ordres de la province, parle moyen des élus, ne fassent soulager les communautés et les particuliers^. » 11 est vrai que quelques contrées ou communes en possession de chartes les déclarant exemptes détaille se trouvaient un jour imposées en dépit des engagements pris, et, après une résistance vaine, devaient se soumettre à la volonté du Pouvoir. Les révoltes s'en suivaient, mais, peu après, force restait au roi et les révoltés payaient par un surcroît de charge la peine de leur mutinerie. C'est ainsi qu'en 1292 le peuple de Rouen, imposé à la taille malgré une charte ancienne qui l'en dispensait, ayant détruit la maison du collecteur et assiégé dans le château de la ville les maîtres « de l'Échiquier », fut vaincu par le maire assisté des plus riches habitants de la ville, et vit condamner la plupart des mutins à être pendus ou enfermés dans les prisons du roi. L'application de la taille, faite dans des conditions aussi défectueuses, Connaît naturellement naissance à des plaintes et à des réclamations nombreuses. Dans ce cas, en l'absence d'une administration centrale, les contestations étaient portées devant les Elections qui se constituaient en tribunal et jugeaient en première instance. On donnait ce nom A' Elections à des circonscriptions financières

dont la création remoatait aux célèbres États^ gfénéraux tenus à Paris en 1355 sous le roi Jean. A la faveur de la guerre de Cent aos qui ruinait la France, des abus considérables s'étaient produits dans l'organisation financière et avaient donné naissance à des embarras sérieux dont le roi, désireux de sortir à tout prix, avait résolu de faire part à la nation. Les États de la langue ^'oîl comprenant toute la partie septentrionale de la France ' s'attribuèrent le règlement de la perception de Timpôt et désignèrent alors, après un long examen du système administratif en vigueur, w certaines personnes honnestes et solvables, sans aucun soupçon )> qui reçurent le nom de députés ou éius et eurent pour mission de lever l'aide dans les provinces.

Cette institution dura dans sa forme primitive jusqu'en 1373 : à cette époque Charles V transforma les éhis en fonctionnaires royaux, tout en conservant leur nom, et leur confia le soin de s'ériger en tribunal .pour juger les procès que pouvait soulever la répartition des impôts. Leurs attributions, exactement déterminées par les ordonnances de 1452 et de 1460, les obligeaient à faire chaque année dans la contrée qu'ils habitaient une chevauchée ou tournée afin de recueillir les renseignements les plus exacts sur la richesse du pays. Arrivés dans chaque paroisse, ils convoquaient les habitants, et, éclairé» tant par leurs propres observations que par les rapports annuels des collecteurs et par les états

des feux, ils fixaient aussi équitablement que possible la répartition et les cotes particulières. La juridiction de ces magistrats se maintint jusqu'à la Révolulion; on comptait, à cette dernière date, cent soixante dix-neuf Elections connaissant de Tassiettè des tailles, des aides et autres impositions autres que les domaines, les droits domaniaux et les gabelles qui sortaient de leur compétence. Chaque élection était composée d'un nombre d'officiers qui variait avec l'importance de la circonscription sur laquelle elle rayonnait : à Paris, le siège de cette juridiction était placé dans la cour du palais, et le tribunal comprenait un président, un lieutenant, un assesseur, vingt conseillers élus, un avocat du roi, un procureur royal, un substitut, un greffier, un premier huissier, trois huissiers audienciers, huit huissiers des tailles et huit procureurs, en tout quarante-sept personnes.

Si l'arrêt du tribunal des élus n'était pas accepté par les réclamants,, l'appel était porté devant les cours des aides, ainsi nommées à' aides ou subsides^ qui jugeaient alors en dernier ressort tous les difi*érends relatifs aux tailles et impôts directs.

Ainsi qu'il est facile de s'en convaincre parce rapide exposé, l'administration des contributions directes était, à cette époque, presque indépendante du ministère des finances et ne s'y rattachait qu'en ce qui concernait la perception. Ce défaut de centralisation, devenu plus sensible encore par

Tabsence d'un cadastre régulier, rendait toute réforme difficile, sinon impossible. Necker, quelques jours avant Tépouvantable bouleversement qui marqua la fin du siècle dernier, le relatait en termes très vifs dans ses substantiels rapports; mais il ne put remédier au mal et il ne fallut rien moins que Tefifondrement de tout le système fiscal pour doter la France de l'organisation ré» gulière dont nous jouissons aujourd'hui.

L'Assemblée constituante, en faisant cesser la division des services financiers et en supprimant toutes les agences locales qui formaient autant d'entraves à la bonne administration des revenus publics, réunit au ministère des finances la répartition et la surveillance de l'impôt direct. Un arrêté du Directoire, en date du 20 décembre 1795, fil faire un premier pas à la centralisation des opérations en chargeant chacun des administrateurs des départements nouvellement créés (1) de surveiller le répartement de leurs circonscriptions et de faire exécuter les instructions que leur transmettait le pouvoir central.

De la sorte^ les municipalités furent informées parle département du montant des contributions directes assignées à leur arrondissement et purent eii faire le partage entre les communes de leur ressort, puis en rendre compte aux autorités compétentes en reprenant la même voie. Mais ce

W La division de la France en 83 départements, décidée en principe en 1789, a été opérée en vertu des décrets des 15 janvier, 26 févrler-4 mars 1790.

m ÉTUDE HISTORIQUE

système présentait de graves inconvénients; les rôles se faisaient lentement et les agents commis à la répartition s'en occupaient mollement; aussi s'ensuivait-il pour le Trésor des retards considérables dans la perception,

La loi du 22 brumaire an VI (12 novembre 1 797) crut y porter remède en créant, sous l'autorité du ministre des finances, une agence des contributions directes composée, pour chaque département, des commissaires du Directoire exécutif près les administrations centrales et municipales, d'un inspecteur et de commis préposés au contrôle et aux recettes des contributions. Les commissaires établis dans les administrations municipales étaient chargés d'aider les communes dans la formation ou la rectification des matrices des rôles, en un mot, de tous les travaux de préparation ou d'expédition relatifs à l'assiette, au recouvrement et au contentieux d^s contributions directes.

Comme la matrice du rôle était la base de la répartition individuelle, sa rédaction matérielle, ainsi que les calculs, états ou' tableaux qu'elle exige, étaient faits par le commissaire ; mais elle était établie par des répartiteurs choisis parmi les contribuables. Ces répartiteurs étaient au nombre de sept, savoir : l'agent municipal et son adjoint dans les communes de moins de 5,000 âmes, ou deux officiers municipaux dans lés autres communes, et cinq citoyens choisis par la municipalité parmi les contribuables

:SUR L'ORGilNISATION FINANCIÈRE DE LA FRANCE. ii3

fonciers de la commune, dont deux au moins n*y <levaient pas être domiciliés.

Le rôle de répartiteur était rarement prisé, à cette époque de reconstitution et de réparation, *car il entraînait avec lui certaines obligations onéreuses qu'on s'efforçait tout naturellement d'éviter, et la loi avait dû édicter des peines graves contre les récalcitrants. Le refus d'accepter •ces fonctions, imposées à certains contribuables, faisait encourir un blâme infamant, et, pour que ce blâme produisit une plus profonde impression ^ur le coupable, le président de Tadministration municipale le faisait comparaître devant lui et lui adressait publiquement ces paroles :

— « Citoyen, vous avez refusé de vous rendre utile à votre pays ; 4 'administration municipale va en faire mention sur ses registres et en donner connaissance à vos concitoyens. »

Si la personne désignée pour la répartition ne se présentait pas, après le refus d'accepter cette charge, l'administration en faisait mention sur ses registres, et le citoyen désobéissant était appelé devant le juge de paix qui le condamnait à une amende de trois journées de travail agricole et faisait afficher à ses frais cette condamnation motivée dans tous les lieux de la circonscription municipale.

Les conséquences du blâme et de la condamnation^ jugement, affichage, enregistrement des décisions de la municipalité, étaient si onéreuses que rarement on poussait le refus jusqu'à

ses dernières limites et qu'on cédait à la première injonction.

Ce système était uu acheminement vers l'ordre de choses actuel, mais le mécanisme laissait beaucoup à désirer. Les administrations locales ayant le soin de s'imposer en quelque sorte en dressant elles-mêmes les rôles apportaient à celte opération une négligence sans cesse croissante ; au lieu de préfets, de sous-préfets et de maires , il existait, ainsi que nous Tenons de le dire, à la tête des administrations départementales et municipales, des commissaires du gouvernement ayant \oix consultative et chargés de provoquer, de solliciter l'accélération des travaux administratifs, mais non de les exécuter eux-mêmes : or, leurs occupations étant diverses, ils ne donnaient que peu d'attention à l'œuvre ini portante de la confection des rôles et, par cette négligence, laissaient se produire, dans l'administration des contributions directes, un arriéré considérable. C'est ainsi que dans le cours de l'an VlU (1799), malgré les observations constantes du ministère des finances, les rôles pour l'an VI n'étaient pas même achevés, que, pour l'an VU, il en restait encore un tiers à terminer, et que ceux de l'année courante étaient à peine commencés. Ce retard causait un préjudice sérieux au Trésor, et l'accumulation des contributions arriérées obligeant les agents compta-blés à réclamer des contribuables l'acquittement de plusieurs années à la fois, faisait naître des

difficultés de perceptioa souvent inextricables.

Cette situation attira vivement l'attention du gouvernement consulaire et provoqua des études consciencieuses qui aboutirent à la réforme du système jusque-là adopté. Gandin, que nous avons maintes fois cité dans le cours de ce travail, comme Tun des auteurs de notre organisation financière, ne craignit pas de revenir à certaines pratiques améliorées de Tancien régime, que Texpérience avait démontrées bonnes et utiles, et il proposa au premier consul d'enlever aux administrations locales le soin de s'imposer elles-mêmes et de confier la répartition et la surveillance de l'impôt direct à un service nouveau placé sous les ordres du ministre des finances.

Ce projet rencontra une sérieuse opposition dans le pays. Les intérêts privés, qui se sentaient atteints par la réforme, résistèrent de tout leur pouvoir et firent naître des obstacles sans nombre à la réalisation des vœux de Gaudin. Heureusement -le général Bonaparte n'était pas homme à s'arrêter devant des préventions, et, assuré que les résultats du nouveau système seraient avantageux pour la nation, il le proposa à l'assentiment des commissions législatives qui le discutèrent à huis clos et l'adoptèrent après de courtes observations.

La loi du 3 frimaire an VIII (24 novembre 1 799) , en efifet, supprima les agences et créa une direction générale sur le modèle de l'ancienne direc-

tion des vingtièmes. Chaque département devint le centre d'une direction composée d'un directeur assisté d'un inspecteur destiné à le seconder et au besoin à le suppléer; 840 contrôleurs furent répandus, en plus ou moins grand nombre^ dans les arrondissements pour faire confectionner, sous leur responsabilité, les rôles des contributions directes après avoir recueilli les renseignements nécessaires sur les mutations de propriétés ou de domiciles, et pour vérifier les réclamations des contribuables, afin de mettre l'administration locale en mesure de leur rendre justice.

Les directeurs durent correspondre sans intermédiaire .avec le ministre et lui rendre un compte périodique et fréquent de la situation et des résultats de leurs opérations.

C'était là un immense travail ; mais Gaudin se trouvait dans son élément et son zèle était d'ailleurs à la hauteur de son expérience. Chargé, dans les dernières années du règne de Louis XVI, de l'administration des contributions directes, il avait pu se rendre un compte exact des points défectueux et, plus que personne, il était en état de proposer des améliorations efficaces. En moins de six semaines, malgré des difficultés de toute sorte, grâce au zèle rare avec lequel il fut secondé, il parvint à établir sa nouvelle organisation dans toute la France : au lieu des cinq mille commissaires cantonaux, réduits à solliciter auprès des communes la confection des rôles, on eut 99 directeurs, 99 inspecteurs et 840 contrô-

leurs, exécutant eux-mêmes le travail et n'exi- . géant qu'une dépense de 3 millions à peine, au lieu de 5 que coûtait à l'État l'ancien système. . Les résultats du nouveau régime ne se firent :pas attendre, et Gaudin, dans ses intéressants mémoires, constate que^ dans le cours de ^i'an VIII^ les 35,000 rôles qui restaient à faire de l'an VII, les rôles de l'an VIII et ceux de l'année suivante purent entrer en recouvrement dès le premier jour de l'an IX. « On conçoit, ajoute-t-il, qu'un travail aussi considérable ne put être exécuté dans un si court intervalle avec le soin que cette opération exige dans un temps •ordinaire; mais /aire vite dut être le mot d'ordre de cette première année où il n'y avait de moyen de salut que dans la célérité des mesures •et dans la rapidité de leur exécution. »

La base de toute contribution régulière se trouva ainsi rétablie. Les noms de tailles, de vingtièmes, qui avaient traversé les âges^ chargés de la malédiction publique, furent remplacés par des noms nouveaux plus en rapport avec la forme des impositions, et aux anciens impôts eux-mêmes on substitua quatre autres catégories de contributions dont l'assiette restait la même que celle des anciennes taxes, mais qui étaient réparties aussi également que possible sur tous les contribuables et reposaient, non sur des données purement arbitraires, mais sur des calculs positifs. Les exemptions, si nombreuses autrefois et dont les cahiers des Etats

iiH ÉTUDE HISTORIQUE

généraux avaient unanimement fait ressortir, au début de la Révolution, le danger et Tinjustice, disparaissaient de la nouvelle législation fiscale ; Timpôt direct, divisé en impôts foncier, personnel et mobilier, ainsi qu'en contributions des portes et fenêtres et des patentes, atteignait indistinctement tous les citoyens appartenant à Tune de ces quatre classes, sauf les cas d'indigence prévus par la loi : et, à tous les degrés de la hiérarchie administrative, grâce à Tordre nouveau qui venait d'y être introduit, on vit renaître une activité à laquelle on n'était plus accoutumé.

Les réformes de Gaudin avaient porté des fruits immédiats, et Ton peut affirmer que c'est de cette époque que date l'organisation du service des contributions directes. Admirablement étudiée et établie, elle a été l'objet, à différentes époques, de l'attention des financiers éminents de la Restauration, du gouvernement de Juillet et de l'Empire, et elle marche aujourd'hui avec une régularité et un ordre qui laissent peu à désirer.

Les attributions de cette grande administration sont cependant multiples^ et le progrès des connaissances économiques lui crée chaque jour des devoirs plus étendus et plus rigoureux. Que de soins, en effet, que d'études consciencieuses sont nécessaires pour établir l'impôt avec équité et le répartir sur tous ceux que la loi désigne, dans les proportions voulues par cette loi même! Car l'assiette de la contribution n'est pas ar-

bitraire, et le contribuable est appelé à acquitter sa quote-part dans des conditions déterminées par la valeur de ses propriétés et par les modifications qu'elles subissent.

Un bois ne paie pas comme une terre à blé et celle-ci comme un immeuble. Parmi ces derniers, il y a une- distinction à établir entre les maisons d'habitation , les usines^ les manufactures, les forges ou les moulins; de plus, le revenu net étant la base de l'impôt foncier, les biens immeubles qui ne sont pas productifs de revenus sont, par cela même, affranchis de la contribution ,

Pour découvrir ce revenu net qui sert de point de départ à la répartition du contingent communal, il est donc nécessaire de constater l'étendue et. la nature des propriétés, et le gouvernement possède comme point de repère le cadastre. Lors de l'établissement de la contribution directe par l'Assemblée constituante, en vertu des décrets des 23 novembre et i" décembre 1790, les bases d'opérations manquaient absolument à ses auteurs, et ce n'est qu'à l'aide de présomptions qu'on parvint à en fixer l'importance. L'Assemblée avait l'intention de la substituer aux impôts multiples qui jusque-là avaient frappé les immeubles, et, désireuse de la faire porter sur le revenu foncier, c'està-dire sur les sommes encaissées par les propriétaires à titre de fermage ou de loyer, elle dut se livrer à des évaluations dont le point de départ était problématique, etle contrôle impossible. Ce-

pendant la commission chargée du travail préparatoire estima les revenus fonciers à un milliard quatre cent quarante millions de francs et fixa . au sixième de ce revenu l'impôt nouveau. Le produit en fut alors déterminé à 240 millions auxquels on ajouta 5 sols additionnels par livre pour les dépenses des départements, ce qui releva au chiffre total de 300 millions de livres. 11 comprenait alors deux taxes différentes qui existent encore de nos jours, mais désormais séparées: la taxe sur les propriétés agricoles et la taxe sur les constructions. Tel qu'il était établi, l'impôt voté par la Constituante était assurément très lourd relativement à l'état de la richesse publique, mais, comparé au revenu des taxes similaires de ranc\,en régime qu'il remplaçait, il constituait une sensible amélioration, si Ton se reporte aux calculs de Necker et de quelques écrivains du temps qui évaluaient à 283 millions le revenu de l'impôt foncier dont le poids n'était alors supporté que par les deux tiers seulement de la nation.

11 n'est personne qui ne sache ce qu'on entend par le cadastre et quelle en est l'origine (1). En

(1) Si Ton s'en rapporte à Tétymologie du mot cadastre et si Ton remonte à Tepoque où les actes publics et les écrits des légistes et des historiens en font pour la première fois mention, on acquiert la quasi certitude que rétablissement du cadastre date des premiers siècles de notre ère. En effet, il existait sous le nom de cens et de capistratum dans les derniers jours de Tempipe romain, et le tableau qui en avait été relevé fut employé par les rois visigoths, bourguignons et francs, après la

SUR l'organisation financière de la FRANCE. 121

France la première idée du cadastre semble remonter à la fin du sixième siècle, car Grégoire de Tours, dans son Histoire des Francs, parle d'une tentative de ce genre ordonnée pour son royaume par Childebert. Plus tard, sous Charles VII , on la voit poindre en Provence, et, de là, s'étendre à plusieurs autres provinces parmi lesquelles la Guyane où l'on trouve le cadastre révisé en 1664.

Nous avons vu que, dans les pays d'Etats, la taille était imposée approximativement d'après l'étendue et le revenu présumé des terres; c'était ce qu'on appelait alors la taille réelle et son établissement était assurément le moins arbitraire. Mais, partout ailleurs, les t^xes frappaient sans discernement et sans mesure les classes d'imposables ;

conquête des Gaules, pour faire le partage des terres et percevoir les tributs. Dans la suite, les seigneurs féodaux firent exécuter des descriptions particulières de leurs domaines et ces recueils conservés avec soin dans les archives féodales prirent le nom de terriers. L'un de ces documents, le plus curieux par le soin et par l'ordre méthodique qui ont concouru à sa création, est, paralt-il, celai qu'ordonna Guillaume le Bâtard, lors de la conquête de FAngleterre.

Dans la première moitié du quinzième siècle, plusieurs contrées de Vttalle en étaient dotées. On lit dans Machiavel que, en 1427, les citoyens florentins, fatigués du poids des impôts qu'ils avaient supportés jusqu'alors, convinrent de les remplacer par des taxes financières basées sur le revenu territorial. Sous l'impulsion de Jean de Médicis, il fut procédé au plan des terres et des immeubles, et comme, dans Tassiette de Timpôt, on formait une masse de tous les biens de chacun, ce que, dit Machiavel, les Florentins appelaient encadastrer^ ce travail reçut le nom de cadastre. On le retrouve ensuite en Autriche, exécuté en 1817 parles ordres de l'empereur Joseph II sur le modèle de l'ancien cadastre de Milan connu sous le nom de censimento miianese.

et le défaut de point de comparaison et de contrôle favorisait de nombreuses injustices et causait, dans la répartition des tailles, des inégalités qui soulevaient de vives réclamations.

Colbert, frappé de cette situation, avait résolu d'y porter remède ; mais la réforme était difficile. Les classes privilégiées auxquelles rirrégularité de Tassiette de Timpôt profitait et dontrinfluence auprès du roi, des princes, des ministres, était grande, paralysaient toute tentative d'amélioration dans l'administration fiscale et s'opposaient à la révision des terriers. Toutefois, le grand ministre, ne se laissant pas arrêter par le mauvais vouloir des intéressés, fit commencer l'opération du cadastre dans la généralité de JMontauban, et, en trois ans, de 1666 à 1669, la conduisit à bonne fin.

Les résultats satisfaisants qu'elle produisit encouragèrent le contrôleur général à faire appliquer cette mesure à tout le royaume, et la confection des travaux de mesurage et de répartition fut confiée au chancelier d'Aguesseau. Les grands propriétaires se liguèrent alors contre la décision ministérielle, et leur opposition devint si puissante que Colbert dut renoncer à son œuvre et la laisser inachevée. Law essaya de la reprendre sous la minorité de Louis XV, mais le démembrement des Finances n'en permit pas la continuation. Plusieurs contrées cependant opérèrent séparément la division de leur territoire et créèrent une sorte de cadastre qu'on retrouva, en 1789, dans le Languedoc, la Provence,

SUR L'organisation financière de la frange. 123

le Dauphiné^ la Bourgogne,!' Alsace, la Flandre, TArlois et le Quercy.

Il était réservé à rAsseiAblée constituante qui en reconnaissait la nécessité de reprendre Vœuvre de Colbert et d'ordonner l'application du cadastre à toute la France. La répartition des impôts que le gouvernement révolutionnaire avait créés pour remplacer les tailles de l'ancien régime était impossible, et la commission des finances, après de vains efforts, avait déclaré qu'un cadastre pourrait seul lever ces difficultés considérées comme insolubles. « Lorsqu'il aura constaté et' déterminé les revenus de tous les propriétaires, et, par suite, le revenu total de la France, le gouvernement, disait-elle, pourraient à la fois déterminer la quotité de ce revenu à pa^er pour chacun, et connaître d'avance avec certitude le produit total qifi en résultera. » Une loi de 1791 décréta en conséquence la confection d'un cadastre ; mais les désordres de la Révolution et le mauvais état du Trésor ne permettant pas d'y procéder, on se contenta d'un essai de division par masses de culture tout à fait insuffisant et n'offrant aucune garantie d'exactitude.

Ce n'est qu'en 1807, en exécution de la loi du 13 septembre, qu'on procéda à la confection d'un cadastre parcellaire. La refonte générale des matrices des rôles fut ordonnée, elles agents chargés du travail durent, pour se conformer à la lettre de la loi, mesurer chaque propriété séparément, confectionner pour chaque commune un

plan en feuilles d'atlas où tes parcelles étaient rapportées et classées toutes d'après le degré de fertilité du sol, puis évaluer le produit imposable de chacune d'elles, réunir sous les noms de chaque propriétaire les parcelles éparses lui appartenant, de la sorte déterminer, par la réunion de leur produit, son revenu total, et fixer ainsi le taux de son imposition.

Ce programme poursuivait assurément un but louable : la péréquation de Fimpôty et répondait à la pensée de l'Assemblée constituante ; mais il fut mal exécuté. L'inexpérience des arpenteurs et la négligence ou le manque d'unité des diverses administrations qui en furent chargées l'empêchèrent de présenter l'uniformité et l'homogénéité nécessaires pour Sjprvir de base à une péréquation complète et sérieuse de l'impôt dans toute la France. Au lieu d'effectuer l'opération avec ensemble sur la surface entière du pays, dans le même espace de temps, on la fit durer quarantetrois ans, en l'appliquant par canton, par arrondissement, puis par département. La conséquence en a été d'abord une dépense considérable, évaluée à 150 millions, puis une inégalité dans le§ données obtenues; aussi depuis 1850, époque à laquelle il a été achevé, le cadastre a subi de nombreuses modifications ; les données n'en sont plus exactes et ne répondent plus au vœu du législateur primitif. En effet, dans les trois quarts de siècle qui se sont écoulés depuis la loi qui en ordonna l'établissement, il s'est produit de pro-

fonds changements dans ramodiation des terres et dans le rapport des cultures ; les parcelles précédemment classées dans une des catégories indiquées par le plan cadastral ne sont pas toutes restées invariables; parmi elles, certaines ont diminué de valeur, tandis que d'autres, au contraire, sont devenues des terres de choix et par conséquent de grand rapport. C'est ce que constatait déjà, en 1862, le rédacteur de la Commission d'enquête agricole, lorsque, comparant le revenu net imposable déterminé par le cadastre sur les propriétés foncières avec ce revenu établi par une nouvelle évaluation de l'administration des contributions directes en 1851, il arrivait à ces chiffres éloquents de 816 millions de revenu net imposable à l'époque où fut terminé le cadastre, Bi de 1906 millions en 1851.

Les mêmes constatations ont été faites depuis par les divers ministres qui se sont succédé au département des finances, et M. Léon Say, dans un projet de loi sur le cadastre présenté en 1876^ faisait ressortir les différences produites, par les nombreuses transformations de la propriété fonçieve, dans le rapport entre l'impôt et le revenu net.

Voici, d'après le travail qu'il avait annexé à sa proposition de loi, le mouvement du revenu foncier en France et le rapport de l'impôt à ce revenu depuis 1791, date de l'établissement de l'impôt foncier, jusqu'en 1874 :

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