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tromperait beaucoup si l’on croyait que l’esprit national américain a soudainement apparu dans toute sa force au lendemain de la déclaration d'indépendance, créé par le magique fiat des délégués révolutionnaires. Il n'avait encore que la forme d’un embryon, auquel ïe temps et l’expérience sont nécessaires pour prendre tout son développement .
Cependant, au lendemain de leur déclaration d’indépendance, les délégués des treize colonies avaient compris que, dans la crise actuelle, pour diriger les opérations militaires et mener la guerre à bonne fin, il leur fallait quelque semblant d’autorité centrale, quelque manifestation visible d’un gouvernement commun qui püût parler, recommander ei ordonner au nom des treize colonies, et qui fût en même temps le dépositaire et le représentant de leur autorité collective. Il allait falloir traiter avec des puissances étrangères, lever une armée, organiser la défense nationale, faire des emprunts à l’étranger, commander des munitions ; en un mot, remplir les fonctions que tout gouvernement est appelé à remplir dans les crises nationales. Au nom de qui les délégués allaient-ils agir, décréter et prescrire ?
Saisi de ces faits, le Congrès continental décréta la « Conférence et Union perpétuelle des Etats-Unis d’Amérique ». Un plan de gouvernement national qui servirait de charte politique à la Confédération fut mis à l’étude, mais les opérations militaires réclamaient tellement l'attention des délégués qu'il fallut plus d’un an et demi pour en rédiger les articles. Ce long délai ne fut pas entièrement dû aux exigences de la guerre. Telle était la crainte qu'un gouvernement central inspirait aux Américains, et telle était la jalousie manifestée par les Etats individuels contre toute autorité centralisée, qu'il fallut user de mille considérations pour ne pas éveiller les soupçons de ces derniers où brusquer leur susceptibilité. La plupart des délégués étaient résolus à n’accorder que la moindre autorité possible au pouvoir central
(1) Cf. A. B. Harr, State Sovereignty, dans American Nation. vol. IX, pages 175-176.
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t à réserver aux Etats individuels une entière liberté d'action avec pleine souveraineté sur leurs citoyens respectifs.
John Dickinson, l’auteur de la Lettre aux habitants de Québec, avait été choisi pour esquisser un type de constitution qui conviendrait à la Confédération. Il prit pour exemple la République des Pays-Bas, selon l’analyse qu'en faisait Montesquieu (1), quoique la ressemblance fût plutôt apparente que réelle. Les principes politiques contenus dans les articles de la Confédération se résumaient ainsi :
« Chaque Etat conservera son indépendance et sa souveraineté. »
« Les pouvoirs de la Confédération seront sous le contrôle immédiat de l’Assemblée générale, qui communiquera ses recommandations aux Etats individuels. »
« [1 sera interdit à la Confédération de lever des impôts. »
« Elle ne pourra imposer aucune sanction en cas de refus d’obéissance ou d'infraction à la loi. »
« Les règlements de commerce et d'industrie sont réservés aux Etats individueis. »
Il est facile de se rendre compte, en étudiant ce programme, que la Confédération ne possédait aucun pouvoir, mais seulement des attributions. Elle ressemblait plutôt à une société de nations représentées par des déiégœués qu'à une Confédération.
Les preuves que la majorité des colons préféraient garder leur indépendance locale et séparée que se lier à une autorité centrale sont nombreuses ; en voici quelques-unes
Les Etats de la Caroline du Nord et de la Pensylvanie avaient fait insérer dans leurs constitutions qu'ils n’enverraient de représentants au Congrès continental qu'aussi longtemps que la nécessité de la guerre les obligerait à le faire ).
(1) Voir Van Tyne, chapitre sur la « Souveraineté de l'Etat », A. B. Harr, dans The American Nation, vol. IX.
(2) Voir Poorr, le chap. x1, sur la Constitution de la Pensylvanie (1777), et le chap. xxxvu, sur la Constitution de la Caroline du Nord (1776), dans Chartes et Constitutions, Washington, 1875.
L'Etat du Connecticut, en adoptant une ancienne charte en guise de constitution, avait déclaré
« This republic is and shall forever be and remain a free sovereign and independent State » 6).
« Cette république (Connecticut) est, sera toujours et continuera d’être un Etat libre, souverain et indépendant. »
L'Etat de la Caroline du Sud se réservait le droit de déclarer la guerre et de conclure des traités comme une nation indépendante (.
L'Etat de la Virginie ratifia un traité avec la France, envoya ses agents en Europe pour faire des emprunts, acheter des armes et munitions, comme firent aussi plusieurs autres Etats. Il entra également en négociations avec l'Espagne dans le but d’établir des forts le long de ses frontières de l’Ouest pour protéger ses intérêts contre ceux des Etats voisins (6).
En d’autres termes, chaque Etat se considérait entièrement indépendant des autres Etats et souverain absolu de ses propres citoyens. Quand il y avait conflit entre l’autorité de la Confédération et celle des Etats, c'était toujours ces derniers qui l’emportaient.
Comment arriver à former un gouvernement central et laisser aux Etats leurs prérogatives individuelles ? comment concilier l’autorité de la Confédération avec l’autorité locale ? voilà la grande question que les Américains allaient être obligés de résoudre avant peu de temps.
Le Congrès assignait-il à chaque Etat sa quote-part en hommes et en vivres à fournir et à maintenir à l’armée ? Les Etats fournissaient la quantité qu'ils jugeaient bon, sans tenir compte des recommandations officielles. Il arrivait souvent que les recrues désertaient en masse après quelques mois de service, sans qu’on pût leur appliquer
(1) Poorx, loc. cit., Constitution du Connecticut de 1776. (2) Ibid., Constitution de la Caroline du Sud de 1778. (8) H. Donwror,, Histoire de la participation de la France à l'élablis-
sement des Etats-Unis (5 vol.), Vol. IV, page 155 (1886-1900),
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‘aucune sanction militaire ©. Et Rochambeau pouvait écrire un jour à la Cour de France : « Washington commande tantôt 15.000 hommes, tantôt 3.000 seulement »().
Les recommandations du Trésor n'étaient pas mieux observées. Les sommes requises étaient souvent diminuées de moitié, ou même davantage encore, Certains Etats allèrent jusqu'à supprimer leurs contributions à la défense nationale ©). Quelques passages pris au hasard dans la correspondance du général Washington nous donneront un aperçu de la vraie situation.
Lettre du 14 février 1781, à Duane
« Our affair will not put on a different aspect unless Congress is vested with, or will assume, greater powers than they exert at present. »
« Les choses ne peuvent pas s'améliorer, à moins que le Congrès ne soit investi ou ne s’arroge de plus grands pouvoirs que ceux dont, il dispose actuellement. »
Lettre du 28 février 1781, à John Curtis :
« The fear of giving sufficient power to Congress is futile A nominal head, which at present is but another name for Congress, will no longer do. That honorable body must dictate and not recommend » W).
« C’est une crainte puérile de ne pas accorder assez d’autorité au Congrès... Un semblant de pouvoir, telle que l’est à présent le Congrès, ne peut aller plus loin. Cette honorable assemblée doit commander et non pas recommander. »
Lettre du 24 mars 1781, à Joseph Jones
« Sans le pouvoir suprême entre les mains du Congrès, 1l nous sera impossible de poursuivre les opérations militaires,
(1) Voir la correspondance de Washington dans le Journal of Congress, 1777-79. Archives de l'Etat, Washington, Bibl. nationale.
(2) Voir Pasquer, Histoire politique et sociale du peuple américain, vol. I, page 257.
(3) Voir Mac Lancuzix, chapitre « Poverty and Peril », dans The American Nation, vol. X.
(4) Voir Mémoires de Washington, édit. par W. C. For» (14 vol., 1889), vol. IV et VI.
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et nous deviendrons vite treize Etats distincts, ayant chacun ses intérêts locaux » U).
En 1785, il écrivait à Hamilton
« We are a nation to-day and thirteen to-morrow. Who will treat with us on such terms ? » ().
« Nous sommes une nation aujourd'hui et treize demain. Qui voudra traiter avec nous dans de telles conditions ? »
Dans la même année, il écrivait
« The Confederation seems to me to be a little more than a shadow without the substance, and Congress à nugatory body » (G).
« La Confédération me semble n'être que l’ombre sans ia substance et le Congrès une nullité. »
Tant que dura la guerre, le Congrès garda un semblant d'autorité. Cette unité, si nécessaire dans les crises nationales, fut préservée par la présence des chefs dirigeants des Etats, qui travaillaient tous dans un même but. L'existence et l’indépendance de la nation rendaient l’union absolument nécessaire, il fallait s'unir pour la lutte ou périr dans la division.
Mais une fois que l'objet tant désiré fut atteint et que la crainte de tout péril du dehors eut disparu, alors l’édifice du gouvernement confédéré commença à s'affaisser el à s’écrouler si rapidement, que même ceux-là qui avaient compris son importance en furent étonnés. Au lieu de commencer à jouir des bienfaits d’une vie nationale comme prix de la victoire, les Américains allaient, à la fin des hostilités, entrer dans une période de désordre, de chaos et d’anarchie.
Tous les efforts de la part du congrès pour obtenir les fonds nécessaires restèrent infructueux. Hamilton écrivait, en 1787, que durant les cinq dernières années,
(1) Voir Mémoires de Washinglon, édit. par W. C. For», 14 vol., 1889, vol. IV et VI.
(2) Id., ibid.
(8) Id., ibid,
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“quatre Etats avaient refusé de contribuer aux dépenses nationales, deux avaient versé le 30 % de leur quote-part, les autres la moitié. L'Etat de New-York était le seul dont les versements en espèces étaient au complet.
La détresse économique est souvent le précurseur des troubles nationaux. « Il y à des matières combustibles dans tous les Etats, qu’une étincelle peut transformer en un incendie » U), écrivait le général Washington au général Knox. Cet incendie éclata dans le Massachusetts; il mit l'existence de la nation à deux doigts de sa perte. Mais, en révélant le vrai danger, il fut aussi la cause du salut de la jeune république. En présence d’un commun péril de leur existence nationale, les patriotes virent qu’une action rapide était nécessaire pour sauver la situation ils résolurent d’agir sans retard.
Nous avons déjà parlé des plaidoyers de Washington en faveur d’une constitution qui fut dotée de pleins pouvoirs. Ce grand chef n’était pas le seul à émettre ce raisonnement. On retrouve les mêmes idées dans les manuscrits de Madison, dans ceux de Hamilton, de Franklin et d’autres éminents Américains. Avant même que la guerre fût finie, Hamilton avait déjà proposé de se réunir en convention pour reviser les articles de la Confédération. Cette proposition de Hamilton gagna peu à peu en importance ; elle fut renouvelée deux ans plus tard, sans aucun succès. En 1785, ce fut le tour de l’Etat de Massachusetts à renouveler la proposition, mais telle était la crainte qu'un gouvernement central inspirait aux Américains que personne n'osait agir.
La convention d’Annapolis, réunie dans le but de voter des lois réglementaires sur le commerce entre les Etats, venait de commencer ses séances, quand éclata la rebellion de Shay, dans le Massachusetts. Du coup, cette convention attira les regards et l’attention de tous les Etats. Les délégués à cette convention, considérant les difficultés sans nombre qui empêchaient la solution des lois réglementaires pour le commerce, considérant le
(1) Voir Writings of Washington, édit. par For», vol. XI, pages 103- 104 (14 vol.), New-York, 1889,
chaos et la démoralisation du gouvernement, qui menaçaient de dissoudre l’Union, proposèrent une convention de délégués de tous les Etats, qui se réunirait à Philadelphie le deuxième lundi de mai 1787, dans le but formel de réviser les articles de la Confédération.
Le 14 mai 1787, s’assemblèrent, à Philadelphie, les délégués qui allaient décider de la destinée de la nation. La Confédération allait-elle se morceler, selon le désir. d’un certain nombre, ou resterait-elle unie ? Du résultat des débats dépendrait le sort des Etats-Unis.
Parmi les délégués à la Convention figuraient des hommes remarquables, comme Washington, Madison, Hamilton, Dickinson, Randolph, Franklin, etc. ; ils étaient, pour la plupart, imprégnés des doctrines de Montesquieu. Il fut décidé de tenir les séances à huis clos et les membres prirent l’engagement de s’astreindre au secret le plus absolu. Cet engagement fut si bien observé que nous serions aujourd’hui dans une ignorance complète des débats, si le délégué Madison n'avait pas pris des notes des discussions.
Les délégués de la Virginie, Madison, Randolph, Mason, Lee et Washington, élaborèrent un plan de constitution qu'ils présentèrent à l’assemblée, et ce fut ce plan qu’on suivit dans les discussions.
On sait que Washington s'était familiarisé avec l'Esprit des Lois. On a retrouvé parmi ses papiers un plan des systèmes de gouvernements républicains, parmi lesquels figurait la république de Lycie. Les annotations qu'il avait faites témoignent d’une connaissance profonde de l'Esprit des Lois.
Quant à Madison, il s'était mis à l’étude de divers plans de gouvernements démocratiques, depuis qu'il avait compris que les jours de la Confédération étaient limités. Ses Notes sur les Confédéralions anciennes et modernes sont une étude minutieuse qu'il avait faite sur tous les différents modèles de républiques européennes, depuis celles de l’ancienne Grèce jusqu'aux républiques modernes des Pays-Bas. Parmi les 189 citations d'auteurs divers qu'il fit dans cette étude, on est lout surpris de voir que 152 sont tirées des auteurs français, en tête desquels figurent
Le LME
“Montesquieu, Rousseau et Necker. Déjà, lors de la rédaction du Bill of Rights de la Virginie, il avait fait insérer dans cette charte un certain nombre des principes de Montesquieu. Ce sera lui qui citera le juriste français le plus souvent. Ce n’est pas sans raison qu’on le qualifia
plus tard du nom de « Père de la Constitution ».
La convention constitulionnelle. — La convention constitutionnelle qui devait réviser les articles de la Confédération se réunit à Philadelphie, le 14 mai 1787; mais, faute de quorum, les séances ne commencèrent que le 25 du même mois. Le général Washington en fut élu président, il était un des délégués de la Virginie, Quoiqu'il ne fut pas orateur et qu’il se contentât de diriger les délibérations, sa présence à la tribune donnait aux séances ce caractère de solennité et de gravité que l’occasion réclamait. C'était à son initiative, indirectement tout au moins, que la convention se réunissait, puisque c'était chez lui, à Mont-Vernon, qu'on avait formulé les plans pour la conférence d’Annapolis , et que de celle-ci était sortie la convention constitutionnelle. Pendant plus de quatre ans, il avait élevé la voix en faveur d’une nouvelle constitution ; aussi son discours d’ouverture produisit-il l’effet désiré :
« Mon désir serait que la Convention n’adoptât aucun accommodement, mais qu'elle examinât à fond les défauts de la constitution actuelle et qu’elle y remédiât d’une façon efficace. Un tel procédé, plein de dignité et de sagesse, ne manquera pas d’avoir un effet salutaire » (2).
Les délégués élus par les assemblées législatives des Etats étaient au nombre de 65, mais 55 seulement assistèrent à la convention. Un Etat, celui de Rhode-Island, n’envoya aucun délégué. Ces 55 délégués représentaient à peu près tous les hommes politiques de marque des
(1) Voir G. T. Curtis, History of the Constilulion of the United Stales (2 vol.). Vol. I, page 347 (New-York).
(2) Voir Sparks, Mémoires de Washington (14 vol.). Vol. IX, page 290 (New-York).
Etats-Unis. C’est de cette assemblée que l’envoyé français, Otto, disait :
« Si tous les délégués choisis à cette convention de Philadelphie sont présents, l’Europe n'aura jamais vu une telle assemblée plus respectable que celle-ci pour ses talents, pour ses connaissances, et pour son patriotisme » U).
L'ordre de procédure établi, la délégation de RME ginie proposa son plan d’amendement aux articles de la Confédération. Ce fut le délégué Randolph qui proposa les amendements, mais la rédaction du plan était en réalité l’œuvre de Madison. La Convention avait été convoquée dans le but de réviser les articles de la Confédération, mais les délégués ne tardèrent pas à découvrir qu'il leur serait impossible d'accomplir cette révision et en même temps-d'’établir un gouvernement central, muni de pouvoirs dirigeants. Washington lui-même l'avait bien compris quand il écrivait
« Les amis de notre nation voient et souhaitent depuis longtemps que les pouvoirs de faire la guerre et la paix, de signer les traités, de régler le commerce, soient complètement et entièrement investis, dans le gouvernement fédéral de l’Union, avec les autorités exécutives et judiciaires qui leur correspondent. Mais il est évident qu'il est impossible de conférer des pouvoirs aussi grands à une seule assemblée, de là vient la nécessité d’une organisation politique tout à fait différente de ceile que nous possédons actuellement » (@).
Pour mieux comprendre la grande tâche qui s’imposait aux délégués, il suffit de jeter un regard sur les défauts que présentaient les articles de la Confédération, tels que Pelatial Webster les a énumérés dans un pamphlet :
1. — « Cette constitution unit les pouvoirs législatif et exécutif dans une seule et même assemblée. »
2. — «Cette assemblée, à savoir le congrès, n’a qu'une seule chambre et par conséquent, aucun frein ne peut être exercé sur ses résolutions. »
(1) Voir J. A. Kasson, Evolution of the United States Constitution, page 93 (Boston, 1904).
(2) Voir Mémoires de Washington, ouvrage cité, vol. XI, page 89.
# 3. — « Les pouvoirs du congrès sont limités, il n’a pas de
mandat et, par conséquent, il ne peut que conseiller. »
