REPRÉSENTATION DES PERSONNES CIVILES

§ I. — .De la représeniation en générât.

Quelque complète que soit la capacité juridique des personnes civiles, leur nature idéale leur interdit de mettre en mouvement les droits dont la loi les investit. Ce sont des êtres susceptibles de recevoir l'empreinte des droits actifs ou passifs, mais forcément inhabiles à les exercer, en un mot, capables en droit, mais incapables en fait. Puisqu'elles ont la faculté de jouir des droits qui ne leur sont pas formellement retirés, il faut, sous peine de rendre vaine cette aptitude générale,

1849, décida que les sociétés anonymes françaises n'avaient pas la qualité de personnes civiles en Belgique; mais que « les communes étrangères et les établissements qui en dépendent, tels que les fabriques d'église, les hosx)ices, les bm-eaux de bienfaisance, sont reconnus en Belgique comme des personnes civiles, capables d'y posséder et d y exercer des droits. »

qu'une personne physique exprime une volonté et exécute des actes pour elles. Cette conséquence s'impose; aussi les lois relatives aux diverses personnes civiles en règlent- elles la représentation.

Les représentants des personnes civiles ont des pouvoirs tenant à la fois de la tutelle et du mandat; ce sont eux qui passent avec les tiers les contrats intéressant Têtre moral, qui acceptent les libéralités dont il est l'objet, qui figurent en demandant ou en défendant dans les procès où il est engagé, qui agissent en un mot pour lui dans tous les actes de la vie civile (1). Ce sera presque toujours à un seul individu qu'incombera la fonction active et le soin de figurer dans les divers actes, aliénations, achats, donations, transactions, baux, actions en justice; mais il sera soumis dans les questions importantes à la délibération préalable d'un conseil ou d'une commission de plusieurs membres, tantôt nommée entièrement à Télection, tantôt composée partie de membres élus et partie de membres de droit.

On a établi un rapprochement assez heureux entre la situation des pupilles et celle des établissements publics : le maire, directeur, président, etc., jouerait le rôle d'un tuteur; et les fonctions du conseil municipal ou d'administration remplaceraient celles du conseil de famille. Enfin, la haute surveillance de l'Etat rappellerait les for-

(1) C. civil, art. 937. — Pour les départements, loi du 10 août 1871, art. 53, 54. — Pour les communes, loi du 18 juillet 1837, art. 10. — Pour les hospices, décret du 12 août 1807. — Pour les fabriques, décret du 30 décembre 1809, art. 24 et suivants.— Pour les associations syndicales, loi du 21 juin 1865, art. 20 à 24. — Pour les communautés religieuses, ordonnance du 2 avril 1817, art. 3.

malités qui se joignent parfois aux délibérations du conseil de famille.

Quoique Tobservation ne soit pas rigoureusement exacte, elle indique à merveille la sollicitude avec laquelle les lois se sont préoccupées des intérêts des établissements, publics : tout en laissant à leurs représentants une certaine initiative, elles ont cherché à protéger autant que possible les personnes morales.

Nos codes en contiennent, en plusieurs endroits, la manifestation :

L'article 481 du code de procédure, qui reproduit Tarticle 35 de l'ordonnance de 1667 accorde à l'Etat, aux communes et aux établissements publics le droit d'user de la requête civile, quand ils n'auront pas été défendus, ou ne l'auront pas été valablement par leurs représentants.

L'article 175 du Gode pénal, qui n'est que le développement et la sanction de l'article 1596 du Code civil, interdit à tout administrateur des communes et des établissements publics (1), fonctionnaire ou agent du gouvernement, de prendre ou recevoir « quelque intérêt que ce soit dans les actes, adjudications, entreprises ou régies dont il avait, au temps de l'acte en tout ou on partie, l'administration ou la surveillance. » Il est, en effet, de la plus haute importance de ne pas placer ces administrateurs entre leur intérêt et leur devoir. En cas de contravention, ils seront punis d'un emprisonnement de six mois à deux ans, et condamnés à une amende variant entre le quart et le douzième des restitutions et indemnités. Quant aux ventes passées en violation de

(i) Voir le décret du 30 décembre 1809. art. 6\ .

cette interdiction, elles seront nulles, mais d'une nullité relative, ne pouvant être invoquée que par la personne civile dont les intérêts sont protégés par la loi contre son mandataire (1).

Quant à Thypothèque légale de Tarticle 2121 du Gode civil, elle ne portera sur les biens des représentants de la personne civile, qu'autant qu'ils en auraient le maniement des deniers : elle ne s'applique, en effet, qu'aux o receveurs et administrateurs comptables. »

§ II. — Représentation des principales personnes civiles.

Après cet exposé du rôle général des représentants ordinaire, abordons l'énumération des divers modes de représentation, respectivement applicables aux êtres fictifs les plus importants.

La personnalité civile de l'Etat, dont le champ d'application est si vaste et les conséquences si considérables, appelle la création d'un grand nombre de représentants, capables par l'étendue restreinte du territoire où ils fonctionnent, ou par la spécialité des questions qui leur sont confiées, de défendre plus efficacement et plus promptement les intérêts de l'Etat.

Considéré en tant que personne civile, et en ce qui touche notamment à ses propriétés privées, il a pour représentant le ministre des finances ; c'est lui qui exerce les actions devant le Conseil d'Etat. Mais, dans l'impossibilité où il se trouve de se multiplier sur toute la surface du territoire, c'est aux préfets que revient,

(1) M. Duranton. XVI, 139. — M. Déniante. VII, n. 23 bis. — MM. Aubryet Uau, III, §351. — Code forestier, art. 21, iOi.

dans la circonscription qu'ils administrent, le soin de figurer pour l'Etat dans les divers actes de la vie civile : ainsi c'est aux préfets qu'il appartient d'exercer ses actions domaniales, ou d'y défendre, devant les tribunaux judiciaires ou administratifs (1), et ils n*ont besoin d'obtenir pour plaider ni l'avis, ni l'autorisation du conseil de préfecture (2). C'est encore le préfet qui préside aux baux administratifs et aux adjudications.

Outre ses représentants dans l'ordre du droit privé , l'Etat a des régisseurs dont l'ensemble compose l'administration de l'enregistrement et des domaines. C'est elle qui exerce la gestion matérielle des biens domaniaux, qui prépare les éléments pour la confection des baux et ventes immobilières, et en recouvre les prix et loyers^ qui fait procéder aux ventes mobilières, et perçoit le montant des créances, capitaux et intérêts. Elle a le droit d'agir par voie de contrainte, et d'exercer par elle-même les actions qui tendent simplement au recouvrement d'un revenu (3). Enfin, une circulaire du grand juge, du 8 juillet 1806, indique avec précision les formalités à remplir par la régie des domaines, en cas de dévolution à l'Etat d'une succession par suite de déshérence'.

Les forêts domaniales sont, en raison de leur nature, soumises à un régime particulier : l'administration des eaux et forêts, qui comprend trente-deux conservations forestières, placées sous la dépendance du ministre des finances, a la gestion des bois soumis au régime fores-

(1) C. proc, art. 69. — Arr. du Conseil d'Etat, 23 décembre 183ri. La compétence judiciaire est de droit commun.

(2) Arrêt du Conseil d'Etat du 28 août 1823.

(3) L. 19août-12 septembre 1791, art 4.

tier ; elle a reçu en outre la mission de poursuivre la réparation des délits commis dans ces bois et ces forêts (1).

Il est à peine besoin d'ajouter que tous ces fonctionnaires, représentants ou régisseurs de TEtat dans les actes juridiques, sont nommés par le Gouvernement.

Le représentant des intérêts départementaux est le préfet, dont la situation, vis-à-vis du Conseil général, est beaucoup plus dépendante depuis la loi du 40 août 187i (2). Signalons Tart. 53 de cette loi (3), qui lui remet la mission d'accepter ou refuser les dons ou legs offerts au département, en vertu de la décision du Conseil général, ou du Gouvernement selon les cas. — Organe du pouvoir central, et représentant du département, le préfet sera dans T impossibilité de figurer pour Tun et pour l'autre, au cas où ils seraient engagés dans un débat comme adversaires ; l'art. 54 de la loi de 1871 prévoit ce conflit et tranche la difficulté en ces termes : « En cas de litige entre l'Etat et le département, l'action est intentée ou soutenue, au nom du département, par un membre de la commission départementale désigné par elle (4). «

La délibération sur les affaires de la commune est confiée au Conseil municipal : au maire appartient l'exécution ; c'est lui qui figure pour la commune dans les

( 1) Code forestier, art. 169.

(2) La commission départementale contrôle ses actes au moins une fois par mois (art. 73).

(3) Et l'art. 31 de la loi du 10 mai 1838.

(4) Ce système nous paraît préférable à celui de la loi de 18^8, qui, dans l'espèce, donnait au plus ancien conseiller de préfecture la mission de représenter le département (art. 36).

actes où ses droits privés sont en relation avec ceux des tiers, qui stipule, qui plaide pour elle, etc. (1). Nous n'avons pas l'intention de recherchei' en détail, si, dans une bonne législation, le maire devrait tenir directement son mandat des électeurs ou du Conseil municipal, ou s'il devrait être choisi par le Gouvernement, au sein ou bien en dehors de ce Conseil. Notre législation administrative a subi sur ce point de nombreuses fluctuations (2) ; la loi qui nous régit actuellement (20-22 janvier i874), consacre, dans le sens le plus large, la prérogative gouvernementale.

L'exercice des actions de la commune ofire une particularité remarquable sous forme de dérogation aux règles de la représentation normale ; un contribuable peut de son chef se constituer représentant de la commune dans Tespèce prévue à Tart. 49 de la loi du 18 juillet 1837 : c< Tout contribuable inscrit au rôle de la commune, a le droit d'exercer, à ses frais et risques, avec rautorisation du Conseil de préfecture, les actions qu'il croirait appartenir à la commune ou section, et que la comipune ou section, préalablement appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé d'exercer. La commune ou section sera mise en cause, et la décision qui interviendra aura efifet à son égard. »

Les sections de commune sont, pour assurer l'unité de direction et de gestion, représentées par le maire de la commune à laquelle elles sont réunies. Toutefois, quand une section est dans le cas de plaider contre la commune

(l)Loidu 18 juillet 1837, art. 10 à i6;47et suivants.

(2) Voir les lois suivantes : 28 pluviôse an VIII; 21 mars 1831, art. 3; 3 juillet 1848; 5 mai 1855, art. 2; 22 juillet 1870; 14 avril 1871, art. 9 ; 20 janvier 1874, art. 2.

elle-même, il est formé ponr cette section une commission syndicale de trois ou cinq membres, que le préfet choisit (1).

Les actes de la vie civile des hospices et hôpitaux communaux, sont remplis par leur Commission administrative, composée de cinq membres nommés par le préfet,, du plus ancien curé de la commune, et du maire auquel la présidence appartient (2). Une loi récente, du 21 mai 1873, a combiné le principe de la nomination préfectorale avec le droit de présentation des commissions. — Un décret du 17 juin 1852 a rendu applicable aux bureaux de bienfaisance les dispositions du décret du 23 mars de la même année : c'est la loi du 21 mai 1873 qui les régit actuellement.

Par exception, les hospices et hôpitaux de Paris sont administrés sous le contrôle d'un conseil de surveillance, par un directeur g'énéral de l'assistance publique, qui les représente en plaidant et en contractant : le directeur est nommé par le ministre de l'intérieur, sur la proposition du préfet de la Seine (3), Un décret du 29 septembre 1870 supprima la direction générale de l'assistance publique, pour la confier à l'autorité municipale, en ce qui touche les secours à domicile. Quant aux hospices et hôpitaux, un conseil général des hospices fut chargé de veiller à leur administration. Ce décret et celui du 18 février 1871, qui complétait la réforme, ont été rapportés par la loi du 21 mai 1873 : elle remet en vigueur la loi du 10 janvier 1849, qui, a malgré son ori-

(1) Loi du 18 juillet 1837, art. 56, 87.

(2) Décret du 23 mars 1852. ~ Loi du 7 août 4851, art. 6 à 11 .— Loi du 21 mai 1873.

(3) L.10jauvierl849.

gine républicaine, n'avait pas été respectée par le gouvernement de la défense nationale. » (1).

Les séminaires diocésains, les menses épiscopales, les diocèses sont représentés par les évêques (2). — Les fabriques chargées de gérer les biens des paroisses catholiques sont représentées par le bureau des marguilliers composé du curé ou desservant, et de trois personnes choisies parmi les membres du conseil de fabrique dans leur sein (3).

Pour les sociétés commerciales, une distinction est nécessaire.

La société en nom collectif peut être représentée par un associé quelconque ; mais les statuts sociaux modifieront toujours ce principe, soit que la gestion des affaires sociales soit confiée à une seule personne avec une entière plénitude, soit qu'il lui soit interdit d'engager la société au delà d'un certain taux (4).

Dans les compagnies anonymes, c'est de l'assemblée générale des associés qu'émanent les pouvoirs : mais elle déléguera à un ou à quelques associés le soin de diriger les opérations et de défendre les intérêts communs: ces personnes , investies de la confiance des actionnaires, forment le comeil (f administra tio7i^ qui choisit dans son sein un petit nombre de personnes constituant un comité de direction ou d*ea;écution^ dont le nom indique le rôle. Parfois le gouvernement place à la tête de ce conseil un gouverneur^ comme cela arrive pour la Banque de

(1) Rapport à l'Assemblée nationale du 24 février J872.

(2) Décret du 6 novembre i813. — Avis du Conseil d'Etat des 29 avril, 13'mai 1874.

(3) Décret du 30 novembre 1809, art. 13,

(4) Loi du 24 juillet 1867, art. 57.

France et le Crédit foncier; d'autres fois il est nommé par le conseil, avec l'agrément du ministre des finances : il en est ainsi au Comptoir d'escompte et au Crédit mobilier (1).

Enfin, nous citerons les associations syndicales pour l'exécution de travaux d'amélioration agricole. Qu'elles soient libres ou autorisées^ selon les termes de la loi du 21 juin 1865, «elles peuvent ester en justice par leurs syndics , acquérir , vendre, échanger, transiger , emprunter ou hypothéquer. » Ces syndics sont élus par rassemblée générale, parmi les intéressés, et l'acte constitutif de chaque association fixe le minimum d'intérêt qui donne droit à chaque propriétaire de faire partie de l'assemblée générale (2).

Cette excursion un peu longue à travers les textes administratifs n'a pas été inutile, puisqu'elle nous a fourni l'occasion d'analyser chemin faisant quelques dispositions de lois importantes. De plus , elle permet de constater que cette partie du sujet ne peut pas être ramenée à une théorie générale : sans doute toute personne civile a un représentant ; mais les règles de détail varient à l'infini, chaque être moral ayant un système spécial et exclusif de représentation .

(i) « Lés administrateurs, simples mandataires librement choisis, soit parmiles associés, soit en dehors d'eux, ne sont responsables que de rexécution du mandat qu'ils ont reçu, et non des engagements sociaux. Le pouvoir est aux actionnaires, soumis eux-mêmes aux statuts ; c'est dans toute l'acception du mot une agrégation de capitaux érigée en personne civile, figurant dans le monde des affaires par des mandataires ; elle n'a pas de raison sociale; elle signe, à vrai dire, du chiffre de ses millions. » — M. Boudant, Revue critique, année 1867.

(2) Loi du 21 juin 1865, art. 20-24.

Il n'est pas sans intérêt de rechercher cependant si sous cette diversité réelle, ne se cache pas quelque principe de raison motivant la variété des institutions qu'on vient de passer en revue. Il semble que les législateurs qui se sont succédé ont, dans Tordre d'idées qui nous occupe, obéi à ce principe que la représentation doit être confiée à rinitiative et à l'activité des particuliers avec une libéralité d'autant plus grande que la personne civile touche moins directement à Torganisation des pouvoirs publics.

Si la nomination des représentants d'une association amicale, ou d'une société d'archéologie ou d'horticulture intéresse médiocrement TÉtat, il est au contraire d'une importance capitale que la main de l'Etat se fasse sentir dans la nomination des représentants des personnes civiles publiques. Il est de toute nécessité que les membres actuels d'une commune ou d'un département ne nuisent pas, par l'exercice d'une indépendance absolue qui peut être irréfléchie, aux intérêts du territoire qui ne change pas, et par contre-coup aux générations à venir. La participation de l'Etat et des citoyens à la composition du pouvoir représentatif a cet avantage de tempérer l'une par l'autre deux influences rivales, et d'éviter les excès que la domination exclusive de Tune amènerait comme inévitables résultats.

Voici deux exemples à l'appui de ce principe :

Les sociétés commerciales dont le but est privé, organisent leur représentation avec une liberté de mouvement que l'État ne cherche pas à entraver : les membres d'une société en nom collectif sont ses représentants naturels, et l'Etat ne contrôle ni leur capacité ni leur moralité individuelle, pourvu que les conditions

légales de constitution et de fonctionnement soient remplies par la société.

Les départements au contraire se lient trop intimement à des intérêts d'un ordre politique élevé, pour que le souverain ne se réserve pas d'intervenir dans la nomination de leurs représentants. On comprend bien, du reste, qu'on sentira dans le système adopté les tendances plus ou moins décentr^ilisatrices du moment : ainsi le préfet, depuis la loi du 28 pluviôse an viii, est nommé par le gouvernement; la Constituante avait laissé au contraire une grande part à l'initiative des citoyens, puisque c'est de leur seul vote que sortaient le procureur général syndic, et le conseil de département chargé de désigner les membres du directoire de département.

Même dans les cas où la plus grande somme de liberté est laissée aux intéressés au point de vue de la représentation, le gouvernement se réserve d'y pourvoir directement en cas de négligence des particuliers. Ainsi les syndics d'une association syndicale seront nommés par le préfet dans le cas où l'assemblée générale, après deux convocations, ne se serait pas réunie, on n'aurait pas procédé à l'élection (1).

En somme, il paraît naturel que TEtat, maître absolu de créer les personnes civiles, puise aussi dans son pouvoir souverain d'appréciation, le droit de laisser la corporation s'administrer elle-même, ou de lui imposer tel mode de représentation. Là, comme partout, le législateur devra prendre conseil de l'intérêt général et de la sécurité publique : à cette condition seulement sa souveraineté est légitime; sinon elle devient despotisme*

(1) Loi du 21 juin 1865, art. 22.

D'ailleurs, qu'on admr-tte ou qu'on repousse en théorie et en législation le point de vue que nous venons d'envisager, force sera bien de laisser quand même le dernier mot à rÉtat. Donne-t-on à toute personne civile la faculté de réglementera sa guise son système de représentation, l'État, s'il désapprouve la décision prise et la trouve en opposition avec l'utilité publique qu'il doit toujours prendre pour guide, aura pour la Sauvegarder le moyen énergique de la dissolution devant lequel il faudra bon gré mal gré s'incliner.