CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES SUR LA TUTELLE ADMINISTRATIVE

Depuis le jour où la célèbre loi du 28 pluviôse an VIII posa le principe de l'unité administrative en France, et

(1) Sirey, 1854, I, 302. — Les mouts-de-piété plaident sans autorisation du Conseil de préfecture; il suffit que le directeur soit muni d'un avis du Conseil de surveillance. Ch. civ., 18 décembre 1 866.

(2) Communes et sections de commune, L. 18 juillet 1837, art. 49. — Hospices, L. 7 août 1851, art. 9, 10. — Fabriques, décr. 30 novembre 1809, art. 77. — Menses curiales, décr. 6 novembre 1813, art. 14. — Chapitres, ibid., art. 53. — Séminaii-es diocésains, ibid., art. 70. — Consistoires protestants et Israélites, ordonn.23 mai 1834; ordonn. 25 mai 1844, art. 64.

(3) Décr 21 août 1872, art. 6.

jeta les bases des pouvoirs publics qui nous régissent encore aujourd'hui, deux courants bien distincts entraînèrent les idées sur le perfectionnement à donner au système nouveau.

Les uns, partisans zélés de la théorie récente qui substituait la simplicité aux complications des systèmes antérieurs, exagéraient la concentration des pouvoirs dont ce principe servait de fondement à la nouvelle organisation. Les autres, luttant contre cet excès d'unité et de centralisation, réclamaient pour les administrations locales une plus large concession de liberté et la possibilité de se mouvoir avec une certaine latitude dans le cercle de leurs attributions (1).

C'est entre ces deux systèmes que le législateur devait se maintenir, empruntant à l'un et à l'autre dans une juste mesure, se tenant éloigné des abus extrêmes que suivent les retours soudains et les réactions inévitables. Une centralisation excessive eût absorbé dans l'Etat, au détriment des pouvoirs locaux, toute la force et toute la vie administrative; une décentralisation irréfléchie aurait créé de petits Etats au sein de la nation, comme au temps de la féodalité. D'unie part c'eût été T apoplexie au centre et la paralysie aux extrémités; de l'autre c'était la dispersion générale d'un pouvoir qui s'affaiblit à mesure qu'il se divise.

Les lois françaises n'ont jamais admis que la commune pût, comme en Amérique, agir, plaider, emprunter, contracter sans être autorisée par un pouvoir supérieur (2). Elles ont cru que le gouvernement ne devait

(i) Fiévée. Correspondance politique et administrative, lettre I'*. (2) M. Laboulaye. Histoire politique des Etats-Unis*

pas se désintéresser de ce qui touchait aux administrations locales, ni souffrir que les personnes morales publiques pussent se ruiner à leur gré. De là cette sorte de contrôle et de surveillance qu'on appelle la tutelle administrative^ et à laquelle sQnt en principe soumis les établissements qui, par un point quelconque, touchent à l'organisation générale des pouvoirs publics.

Nous avons vu cette surveillance s'exercer sur les actes les plus importants delà vie civile des êtres collectifs: tantôt c'est le conseil de préfecture qui autorise la commune, la fabrique, à ester en justice; tantôt c'est le chef de l'Etat qui autorise un établissement religieux à accepter une donation, etc. Or, rapprocher le plus possible des justiciables l'autorité chargée d'exercer la tutelle administrative, tout en maintenant le contrôle d'une autorité supérieure, tel est le résultat cherché par notre législation, dans un but de promptitude et de simplicité évidentes.

Les lois du 21 mars 1831 et du 22 juin 1833 ont commencé les innovations dans cet ordre d'idées, en rétablissant, pour les conseils municipaux, conseils d'arrondissement et conseils généraux, le principe de l'élection que la loi de l'an VIII avait supprimé. Les lois du 18 juillet 1837 et du 10 mai 1838 entrèrent dans la même voie, en conférant à ces conseils un certain pouvoir d'initiative.

Les décrets dits de décentralisation^ du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861, servent de transition entre les documents de la période parlementaire que nous venons de citer, et les lois importantes du second empire. Ils ont eu pour but de transporter du chef de l'Etat aux préfets, et même aux sous-préfets, la solution de nombreuses ques^tions administratives; le préambule du décret de

1852 indique bien le motif qui a inspiré le législateur de cette époque : a Considérant, dit-il, qu'on peut gouverner de loin, mais qu'on n'administre bien que de près; qu'en conséquence, autant il importe de centraliser l'action gouvernementale de l'Etat, autant il est nécessaire de décentraliser l'action purement administrative, etc. »

La route était nettement tracée : les lois du 18 juillet 1866 et du 24 juillet 1867 y pénétrèrent plus avant, en donnant dans un. grand nombre de cas aux conseils électifs un pouvoir de décision propre.

Enfin, la loi du 10 août 1871 a singulièrement élargi le pouvoir des conseils généraux, et il est à remarquer que le département, reconnu si tard comme être juridique, a conquis bien plus rapidement que la commune la situation libérale à laquelle celle-ci aspire depuis si longtemps. La création de la commission départementale, la plus importante innovation de la loi de 1871, est venue apporter au département un nouvel élément décisif de décentralisation administrative (1). Elle n'a pas eu cependant toute la portée qu'eussent désiré lui donner les rédacteurs du projet de loi; selon eux, elle aurait dû prendre en main la tutelle administrative des communes et des établissements publics^ les autoriser dans la plupart des actes de leur vie civile et remplacer même le conseil de préfecture en ce qui touche les actions à intenter par ces personnes civiles publiques. Le gouvernement n'a pas cru devoir souscrire à cette proposition, et

(1) L'art. 36 de la loi du 10 mai 1838 autorisait le préfet, en cas d'urgence, à intenter toute action ou à y défendre sans délibération du Conseil général ; mais il devait se faire autoriser dans la plus prochaine session. La loi de 1871 (art. 46, § 15) a transporté ce pouvoir à la Gommisaion départementale.

sur sa demande, la commission de l'Assemblée nationale consentit à la retirer, en réservant toutefois la question.

En somme, les lois qui reflètent toujours les tendances et Kesprit du moment où elles sont votées, attestent aujourd'hui le désir de liberté que manifestent les administrations locales. Sa légitimité est incontestable, et la loi lui a fréquemment donné satisfaction; mais non moins évident est le devoir du législateur, gardien des intérêts généraux : s'il est juste que le département et la commune administrent eux-mêmes leurs affaires, ils ne saurcdent légitimement pas se passer, dans les circonstances capitales, de la surveillance d'une autorité supérieure, intéressée au fonctionnement régulier et intelligent de ces unités dont l'ensemble constitue la grande unité nationale. L'Etat, auquel appartient le droit de vie et de mort sur les personnes civiles publiques, doit diriger leurs actions et veiller à leur prospérité.

Que les cités s'élèvent progressivement à cette situation sagement libérale que les meilleurs esprits appellent de leurs vœux persistants, rien de plus équitable. Mais que l'Etat sache aussi par un contrôle ferme et bien réglé, maintenir dans toute sa force cette unité administrative qui coûta à la royauté un effort de plusieurs siècles et à la France les déchirements d'une révolution.