LÉGISLATION COMPARÉE

L'étude de la législation comparée des principales colonies africaines intertropicales, permettra d'examiner plus justement la valeur des suggestions faites par la Commission d'enquête pour remédier aux vices de l'organisation foncière de l'Etat du Congo.

A. — V Afrique orientale allemande.

Les bases du régime foncier de la colonie ont été établies par :

lo L'ordonnance impériale du 26 novembre 1895 (2);

2° L'Ordonnance du Chancelier de l'Empire du 27 novembre 1895 (3);

30 L'Arrêté du Gouverneur du 4 décembre 1896 (4).

Voici, dans ses rapports avec les droits des indigènes, les grands traits de cette législation : sous réserve des droits de propriété et autres droits réels que des particuliers ou des personnes juridiques, des chefs ou des communautés indigènes peuvent établir, toute terre de l'Afrique orientale allemande fut déclarée terre vacante et attribuée à la Couronne.

(2) D. K.G., II, 2<x).

(3) Id., 202.

'4)IdM II,3i7-

Le principe est simple : sont terres vacantes les terres sur lesquelles les chefs ou les communautés indigènes, sans compter les individus de couleur, n'exercent, au moment de rentrée en vigueur de l'ordonnance, ni droit de propriété^ ni autres droits réels.

Mais comment déterminer les terres réellement vacantes? L'Etat s*attribue-t-il purement et simplement par un procédé sommaire et radical toutes les terres qui ne sont ni cultivées, ni couvertes de constructions et de villages?

La législation allemande s'est gardée de procéder aussi arbitrairement. L'article 4 de l'ordonnance impériale porte que la recherche et la détermination des terres vacantes se font par des commissions foncières nommées par le Gouvernement qui leur adjoint le personnel nécessaire.

Aucune terre ne peut être déclarée terre de la Couronne sans enquête préalable. Les commissions foncières doivent s'assurer par une enquête faite sur place si c'est nécessaire et dans laquelle sont entendus non seulement les indigènes, mais aussi les personnes fixées ou résidant dans le voisinage, que les terres revendiquées par la Couronne ne sont point frappées, au profit d'indigènes, de droits de propriété ou d'autres droits réels.

Il résulte de l'article 2 de l'ordonnance du Chancelier de l'Empire du 27 novembre 1895 que les droits privés des indigènes ne sont pas les seuls qui doivent être respectés.

En principe, en effet, si des chefs des villages ou d'autres communautés indigènes font valoir des droits basés sur une prétendue souveraineté, il faut en tenir compte dans la mesure du possible. La Commission foncière s'efforce d'abord d'arriver avec les indigènes par des cadeaux et des paiements

en argent à un arrangement amiable, en vertu duquel le territoire revendique est partagé entre les indigènes et le Gouvernement. Si cet arrangement amiable ne peut être conclu, le Gouverneur décide.

Le prise de possession par le Gouvernement des territoires vacants ne se fait qu'au fur et à mesure des progrès de l'enquête, dont procès-verbal est dressé. L'étendue et la situation des terres annexées au domaine de l'Etat sont arrêtées et indiquées dans un document dressé sous la signature d'un fonctionnaire de la Commission. On y annexe autant que possible un plan indiquant la situation des terres par rapport à des points fixes et leurs limites quelles qu'elles soient.

Dans les districts où fonctionne le cadastre, l'inscription des terres au nom du Gouvernement ou de la colonie se fait dans les registres fonciers.

L'arrêté du Gouverneur du 4 décembre 1896 porte que les commissions devront observer, comme règle, de réserver à chaque village ou commune, en outre des terres cultivées par les indigènes, environ quatre fois l'étendue effectivement cultivée et cela dans une situation et dans des conditions favorables pour la culture du sol. Elles agiront très largement et tiendront compte des désirs légitimes. Une circulaire du 29 avril 1900 (i) est moins libérale à ce point de vue.

En résumé, la législation de l'Afrique orientale allemande peut se ramener aux principes suivants :

L — Tous les droits de propriété et autres droits réels des indigènes sont respectés.

IL — Il est tenu compte, en outre, des droits des indigènes basés sur une prétendue souveraineté.

(i) D. K. G., IV, p. 68.

III. — La prise de possession est précédée d'une enquête contradictoire et écrite .

IV. — Enfin, les communautés indigènes conservent le droit absolu et illimité de propriété sur tous les produits végétaux du sol qui leur est réservé.

B. — Kamerun,

Le régime foncier de la colonie allemande du Kamerun a été établi parles dispositions législatives suivantes :

lo Ordonnance imf>ériale du i5 juin 1896 (1) ;

20 Ordonnance du chancelier de l'Empire du 17 octobre 1896 (2);

3° Ordonnance du Gouverneur du 10 octobre 1904 (3).

La législation de la colonie est modelée sur celle de la colonie de l'Est africain.

L'ordonnance du 10 octobre 1904 et la circulaire de la même date (4) méritent pourtant un examen spécial.

Une commission foncière est nommée dans chaque district. Elle est composée du chef de district et d'au moins deux assesseurs qui sont des planteurs, des marchands ou, de préférence, des missionnaires.

Les chefs indigènes des districts intéressés sont convoqués aux réunions. Le président nomme, dans chaque cas où c'est possible, un défenseur des intérêts des natifs. Chaque assesseur peut exiger cette désignation.

{i)D.K. G., II, p. 232 (2) ïbid p. 291.

(3)/*/Vi., VIII, p. 240.

(4) Ibid.^ p. 241 .

Les séances de la commission sont publiques. Les décisions sont prises à la majorité des voix.

Les indigènes ont droit, en outre des terres bâties, à une superficie d'au moins six hectares par hutte. Si cette superficie paraît insuffisante à raison de la nature du sol ou de la productivité économique restreinte des indigènes, ou s'il n'est pas possible de donner aux terres des limites naturelles, on leur accorde les suppléments qui paraissent nécessaires.

Si les terres assignées aux noirs ne sont pas circonscrites par des limites naturelles, les contours généraux doivent en être marqués sur le terrain d'une manière durable. L'attention de la population doit être attirée sur la signification des bornes.

Un procès- verbal des travaux et des délibérations de la commission est dressé et signé. Une carte y est jointe. Ces documents sont publics.

Les rapports officiels sur le Kamerun contiennent des indications précieuses au sujet des résultats de l'activité des commissions foncières (i).

Lorsque la Société du Sud- Kamerun fut fondée, l'acte de concession du 28 novembre 1898 lui concéda la propriété de toutes les terres vacantes et le droit exclusif d'acheter aux indigènes les terres non vacantes dans un territoire dont la superficie était de 81,000 kilomètres carrés.

Bientôt des difficultés de toutes espèces surgirent tant à raison de la nécessité de protéger les droits des indigènes que des réclamations des sociétés concurrentes. Ces difficultés

(I I Année 1902-1903, p. 47.

furent résolues le 19 août igoS par une convention entre le Gouverneur et la Société du Sud-Kamerun (i).

La Société a accepté, en échange de ses 81,000 kilomètres carrés, la propriété d'une zone inhabitée et réellement vacante qui ne couvre plus que i5,ooo kilomètres carrés. Elle a dû renoncer à ses droits sur les 5/6 du restant de la concession. Encore a-t-elle été contrainte d'accepter une clause vStipulant que si, contrairement à toute expectative, des indigènes habitent la zone concédée en pleine propriété, il sera établi pour ces indigènes, et aux frais de la Société, des réserves dont la superficie et les limites seront fixées par l'Administration. La Société est tenue de permettre aux indigènes de chasser dans ses forêts, de permettre la pèche dans ses cours d'eau et d'accorder aux noirs le droit gratuit de couper le bois nécessaire pour le chauffage et pour la construction des huttes et des canots.

A la Nouvelle-Guinée, des instructions du 10 août 1887 (2) portent que la prise de possession doit être précédée d'une enquête destinée à vérifier si la terre est cultivée ou utilisée d'une autre manière par les indigènes.

G. — Congo français.

Un décret du 28 mars 1889 stipule que les terres vacantes et sans maître dans le Gongo français font partie du domaine de l'Etat.

(1) Denkschrift Qber die regelung der Landfrage in Konzessionsgebiete der Gesellschaft Sûd-Kamerun-Beilage ziim deutschen Kolonialblatt vom i5 Dezember igoS.

La législation ne définit point les terres vacantes. La signification juridique de ces mots doit être recherchée dans les actes qui règlent la situation des grandes compagnies concessionnaires.

Les concessions accordées au Congo français (i) comportent le droit de s'établir dans les territoires qui font l'abjet de la concession pendant une durée de 3o ans et d'y exercer, conformément aux clauses et conditions d'un cahier des charges rédigé par le législateur, les droits de jouissance et d'exploitation. Toutefois, les mines demeurent soumises à la législation spéciale en vigueur dans la colonie.

L'article lo du décret de concession-type porte que la société concessionnaire ne peut exercer les droits de jouissance et d'exploitation qui lui sont accordés qu'en dehors des villages occupés par les indigènes et des tefvains de cultures ou de pâturages ou forestiers qui leur sont réservés. Le périmètre de ces terrains, s'il s'agit d'indigènes à habitat fixe ou les périmètres suffisants à occuper ou réserver, s'il s'agit d'indigènes à habitat variable, sont fixés par des arrêtés du Gouverneur de la Colonie, qui détermine, en outre, les terrains sur lesquels les indigènes conservent les droits de chasse et de pêche. Les terrains et droits ainsi réservés ne peuvent être cédé« par les indigènes, soit au concessionnaire lui-même, soit à des tiers, qu'avec l'autorisation du Gouverneur de la Colonie.

Le décret a pris soin de stipuler que si, au cours de la durée de la concession, des modifications aux périmètres dont

(il Bibliothèque Coloniale Internationale, Réi^ime foncier, vol. VI, p. 71.

il est question plus haut sont reconnues nécessaires par le Gouverneur en raison soit d'un intérêt collectif des indigènes, soit d'un intérêt public de la colonie, il pourra être procédé à ces modifications sous les réserves prévues à l'article 8 du décret type de concession, c'est-à-dire gratuitement si les terrains ne sont pas encore devenus propriété privée de la compagnie et, dans le cas contraire, moyennant une indemnité représentative de la valeur du sol et fixée à forfait à 5 francs par hectare.

Enfin, il est ordonné que les mœurs, coutumes, religions et organisations indigènes devront être rigoureusement respectées.

Quant aux conflits ou litiges qui peuvent survenir entre les représentants de la société concessionnaire et les indigènes, ils sont soumis à la décision de l'administrateur sous l'autorité duquel sont placés ces derniers. Cette décision sera immédiatement exécutoire, sauf appel devant le Gouverneur, qui statue en dernier ressort.

Le texte du cahier des charges (i) porte, à l'article 3, que dans le cas où des contestations s'élèvent entre le concessionnaire et les chefs indigènes ou l'administration au sujet de l'exécution de l'un des arrêtés de délimitation pris par le Gouverneur en vertu de l'article lo du décret de concession, il est procédé contradictoirement à la détermination, sur le terrain, des périmètres réservés aux indigènes en vertu dudit arrêté.

Enfin, il est stipulé que la déchéance du concessionnaire sera prononcée, après mise en demeure, si la société conces-

1) Bibliothèque Coloniale Internationale, Régime français, VI, p. 8o.

sionnaire ne se conforme pas aux conditions du décret de concession ou du cahier des charges, et notamment si elle a recours, pour l'exploitation de sa concession et notamment pour se procurer de Ti voire ou du caoutchouc, à des moyens de nature à troubler Tordre public.

D'après un arrêté du i®»" octobre 1902 (i), le commissaire spécial du Gouvernement auprès des sociétés concessionnaires a pour mission, entre autres, de se mettre d'accord avec les représentants de chaque société pour la détermination des réserves indigènes et de fixer celles-ci de façon à éviter toutes contestations possibles dans les conditions prévues à l'article 10 du décret de concession.

Le 9 octobre 1908 (2), M. Emile Gentil, Commissaire Général par intérim, du Gouvernement dans le Congo français, a pris un arrêté portant constitution provisoire des réserves indigènes. Cet arrêté est précédé des considérants suivants :

La détermination précise sur les terrains des réserves indigènes, ordonnée par l'article 10 du décret de concession relatif à l'institution des réserves indigènes, est une œuvre de longue haleine qu'il convient d'entreprendre immédiatement, mais dont l'accomplissement exigera des efforts durables et persistants. Il importe, d'autre part, dans un but de haute équité, de ne pas frustrer les indigènes, premiers possesseurs du sol, de la libre disposition des terrains de culture, des terrains de pâturages et des terrains forestiers que, dans un esprit de sage prévoyance, le décret de concession a entendu leur réserver.

(i) Bibliothèque Coloniale Internationale, Réi»ime français, VI, p. 166. (2) Id., p. 168.

Enfin, s*il est indispensable d'adopter un « modus vivendi » provisoire qui permette aux populations autochtones l'exercice immédiat des droits imprescriptibles qui leur ont été reconnus, il convient également de protéger dans la plus large mesure les intérêts des sociétés concessionnaires.

M. Gentil estime, dans ces conditions, qu'il est logique et juste d'admettre que, si l'exploitation des terrains des indigènes doit représenter une part des produits du sol, cette part, tout en étant proportionnée à leurs besoins et à leurs droits, ne peut être qu'un minimum dont l'attribution ne lèse pas les sociétés concessionnaires. Celles-ci doivent, d'ailleurs, pouvoir les acquérir au même titre que tous les autres. C'est dans cet esprit que l'arrêté ordonne, en attendant qu'une carte définitive de la colonie soit dressée et que la densité de la population et l'évaluation des richesses naturelles puissent être déterminées exactement, les réserves indigènes s'étendront, en principe, sur la dixième partie des territoires concédés. Ces réserves indigènes comprendront par définition :

1° Un périmètre nécessaire à l'édification des villages dont la superficie sera à évaluer au dixième de la réserve;

2° Les terrains destinés aux cultures vivrières et aux pâturages représenteront trois dixièmes de la réserve;

3° Les portions de forêts que les habitants peuvent défricher et exploiter et dont l'étendue sera des six dixièmes restants.

Les indigènes conservent la libre jouissance de tous les produits des réserves ainsi définies. Ils ont, par conséquent, le droit d'en disposer et de les vendre comme ils l'entendent, sous certaines réserves.

L'ensemble des dispositions qui viennent d'être indiquées

est loin d*être à Tabri de toute critique. Rien n'est plus injuste que de fixer arbitrairement l'étendue des réserves indigènes. C'est ce qui est fait au Congo français, puisque les réserves sont évaluées, dans tous les cas et sans tenir compte des circonstances spéciales de chaque espèce, à la dixième partie des territoires concédés. Cette disposition est appliquée sans distinguer si le territoire concédé est très densément habité ou ne l'est pas du tout. C'est là une disposition arbitraire qui va directement à rencontre de l'esprit même du décret, qui n'attribue à l'Etat que la propriété des terres vacantes. Il saute d'ailleurs aux yeux que le but poursuivi par M . Gentil n'est nullement de protéger les droits des indigènes. Il a légiféré en faveur des compagnies concessionnaires.

Le règlement du 9 octobre 1903 édicté des mesures infiniment plus libérales que le régime du Congo belge. Il ne constitue toutefois qu'un expédient condamné par l'esprit des dispositions législatives qu'il vise à réaliser.

Il n'est pas douteux qu'il sera condamné par la commission qui a été formée pour examiner la situation du Congo français.

D. — Mozambique,

La question des terres vacantes n'a qu'une importance minime dans les territoires de la Compagnie du Mozambique où la population est fort clairsemée. Toutefois, les autorités prennent de grandes précautions pour ne jamais léser ni même mécontenter les indigènes, lorsque la Compagnie, c'est-à-dire l'Etat souverain, a besoin de terres pour les services publics ou lorsqu'elle accorde des concessions à des particuliers.

Les demandes de concessions sont adressées au Gouverneur. Il n'y est donné suite qu'après une enquête minutieuse dirigée par le chef de la circonscription. Celui-ci se préoccupe, entre autres choses, de déterminer les droits des indigènes sur les terrains visés dans la demande. Jamais il n'est passé outre à leurs protestations.

La loi interdit de déposséder le noir de ses terres cultivées: si une demande de concession porte sur un terrain occupé par des huttes, l'indigène a le droit de conserver sa propriété enclavée dans la concession en se faisant attribuer un hectare de terrain dont il désigne lui-même les limites ou de choisir une terre de même superficie en dehors de la concession.

L'indigène est libre de se déplacer comme il l'entend. Il peut planter sa hutte sur toute terre qui n'est pas effectivement occupée par la Compagnie. Il conserve le droit de mettre en culture toute portion du sol qui n*est ni utilisée par d'autres indigènes ni accordée à un concessionnaire. Le droit de s'approprier les terres vacantes appartient donc à la population noire aussi bien qu'au Gouvernement.

E. — Province d'Angola,

L'indigène est habile à acquérir et à exercer les droits de propriété dans les mêmes conditions que l'Européen (i).

La loi métropolitaine du 21 août 1 856, qui règle les concessions de terrains dans les colonies, garantit aux indigènes,

tp Kxtrait du rapport rédigé par M. Joaquim d'Alméida da Cunha, secrétaire général du gouvernement général de la province d'Angola. — Conférés iulernational de Sociologie coloniale de tçoo, t JI, p. 222.

dans les articles i et 32, les terrains nécessaires à leurs cultures.

Cette loi contient d'autres dispositions destinées à sauvegarder les droits des noirs.

F. - Colonies anglaises de l* Est africain (British East Africa

Protectorates).

C'est par des contrats avec les indigènes que les Anglais se sont efforcés de résoudre la question foncière dans leurs possessions de l'Afrique orientale.

Dans l'Uganda, les négociations entre le représentant delà Reine d'Angleterre et les régents et chefs principaux durèrent deux mois et demi. Il fut finalement convenu que les indigènes ne pourraient être astreints qu'au paiement d'une hut tax et d'une taxe sur les fusils, chacune de ces taxes ne pouvant dépasser 3 roupies, c'est-à-dire 4 shellings environ par an.

Un peu moins do la superficie totale du royaume fut réservée aux indigènes et répartie entre le Roi, les princes, les princesses, les chefs et un grand nombre de propriétaires (environ 2,000). Le reste, y compris les forêts, fut placé à la disposition du Gouvernement anglais. Cette convention eut pour base le principe que les indigènes avaient droit non seulement au sol bâti et au sol cultivé, mais aussi aux terres de pacage. Les terres vacantes et les forêts furent transférées au gouvernement pour être soumises au régime ordinaire du domaine (crown lands).

Aussitôt que cet arrangement eut été approuvé par le Gouvernement Britannique et fut connu de la partie la plus intelli-

gente de la population, on n'éprouva aucune difficulté à amener les indigènes des autres points du territoire, excepté là où les Européens n'avaient jamais pénétré, à accepter la même solution de la question foncière. Sir Harry Johnston ajoute : a Peut-être cet arrangement du problème des terres fit-il plus que tout le reste pour assurer au Gouvernement le concours des tribus et des chefs indigènes et obtenir leur adhésion amicale à la théorie de l'impôt. Convaincus qu'ils ne seraient pas privés du sol qu'ils cultivaient et occupaient, les indigènes furent très raisonnables dans la question de leurs contributions aux finances du protectorat. »

Dans les autres possessions britanniques de l'Est Africain, la question foncière a généralement été résolue d'après les mêmes règles (i). On s'y est aussi efforcé de constituer aux indigènes des réserves appelées native settlements ou reserves. Ces réserves possèdent autant que possible des limites naturelles (2).

Le marquis de Lansdowne, en autorisant le chef de l'administration de la colonie à accorder une concession, a pris soin de prescrire (3) d'introduire dans l'acte toutes les clauses nécessaires pour assurer le respect le plus complet de tous les droits acquis des indigènes en matière de pacage, de cultures et autres et de permettre à l'Administration d'intervenir en leur faveur chaque fois que ce serait nécessaire.

(2) /(rf., 1904, no i5, p. 20.

(3) /rf., 1904, no 8, p. 9.