CHAPITRE XV

Organisation gouvernementale et administrative.

§ ler. — GÉNÉRALITÉS.

1-a Commission d'enquête n'a point envisagé tous les problèmes dont la solution intéresse le présent et l'avenir du Congo. Elle n'y était point autorisée. Sa tâche avait été nettement et restrictivement définie par le décret du 23 juillet 1904.

Sa mission était de rechercher « si, dans certaines parties du territoire, des actes de mauvais traitement étaient commis à l'égard des indigènes, soit par des particuliers, soit par des agents de l'Etat, de signaler éventuellement les améliorations utiles et de formuler, au cas où l'enquête aurait constaté des abus, des propositions sur les meilleurs modes d'y mettre fin en vue du bien-être des habitants et du bon gouvernement des territoires. »

Les vices de l'organisation politique et administrative étaient laissés en dehors de la compétence des enquêteurs, quelle que fût d'ailleurs l'importance de ces vices d'organisa-

tion au point de vue de l'avenir de la colonie et de la condition des indigènes.

Telle est la conception que la Commission s'est faite de son rôle et elle s'en explique nettement (i) : « La Commission tient, en outre, à déclarer que, conformément au décret qui la nomme, elle a limité son enquête aux intérêts des populations indigènes et qu'elle a laissé et laissera, par conséquent, de côté, tout ce qui ne pourrait intéresser que les Européens résidant dans l'Etat. »

Cette formule ne me paraît pas très heureuse. La Commission a, malheureusement, dû négliger bien des questions qui touchent directement aux intérêts des populations indigènes. Nulle réforme n'intéresse plus les noirs que le recrutement et l'organisation du cadre des fonctionnaires coloniaux. La Commission ne s'y est pas arrêtée. Elle ne le pouvait point.

Je m'écarterai donc du Rapport pour traiter rapidement quelques-unes des graves questions que la Commission n'a pas envisagées.

§ 2. — L'Absolutisme.

Nulle organisation gouvernementale ne réalisa jamais, aussi complètement que l'Etat du Congo, le type du gouvernement absolu. Examiné de haut, il apparaît comme une mécanique, d'ailleurs assez simple, dont les rouages sont mis en mouvement par la volonté et par la seule volonté du Monarque. On retrouve, d'ailleurs, dans la conception et l'agencement de cette machine, l'esprit ferme et résolu de l'artisan qui en guide encore la marche.

Les projets, les intentions, les fantaisies, les caprices, les tendances du Roi-Souverain ne peuvent rencontrer dans la volonté d'un fonctionnaire, si haut placé qu'il soit dans la hiérarchie, ni obstacle, ni frein. Le secrétaire d'Etat, s'il en existe un, les secrétaires généraux, les gouverneurs ne sont, dans sa main puissante, que des instruments aveugles.

Toutes les ressources de cette organisation despotique ont été mises à profit avec rigueur. Les services les plus longs et les plus dévoués n'ont jamais fait pardonner par le Roi- Souverain la résistance momentanée à un caprice passager ou à une faute politique évidente. Les fonctionnaires les plus élevés ont dû se résoudre à obéir et à se plier, toujours, à la volonté du maître. Quelques-uns ont mieux aimé se démettre que de se soumettre.

L'essor de cette volonté despotique ne pouvait rencontrer aucune des barrières qui arrêtent d'ordinaire la réalisation des projets des monarques les plus autocrates ; la presse, l'opinion publique, le sentiment de la solidarité.

L'action gouvernementale n'a jamais eu au Congo que peu de spectateurs indépendants. La grande majorité des blancs qui l'habitent sont des fonctionnaires. Les agents commerciaux, peu nombreux, savent qu'une parole imprudente compromettrait et leur situation et l'avenir de leurs compagnies. Les missionnaires belges attendent beaucoup de la bienveillance gouvernementale. C'est ainsi que les cris de souffrance et les supplications des populations indigènes se sont perdus dans le silence de la forêt équatoriale. Aucun écho n'en arrivait en Belgique. Rentrés au pays, les fonctionnaires avaient sur les lèvres le triple verrou du secret professionnel, de l'intérêt pour ceux que l'Afrique attirait encore.

de la crainte des ressentiments pour ceux qui reprenaient service dans l'armée. Les autres, ceux qui élevèrent la voix, méritaient souvent très f>eu de crédit.

L'opinion publique, qui n'existait point au Congo, ne pouvait se former en Belgique. L'Etat du Congo a toujours su tirer parti des difficultés financières de la presse belge, dont le développement est malheureusement entravé par le cercle étroit de nos frontières. Beaucoup de journaux subsidiés furent d'ailleurs de bonne foi et ne défendirent que des thèses qu'ils devaient croire justes.

L'intérêt que la Belgique a pris aux affiiires congolaises n'a jamais été excité par le sentiment de la solidarité qui nous fait ressentir, dans les coups que l'arbitraire porte à notre voisin, la menace à notre propre intérêt. Qu'importe le despotisme au Congo à ceux qui vivent sous l'empire d'une des constitutions les plus libérales du monde?

Pareil absolutisme permet d'édifier rapidement un édifice d'asp<;ct prestigieux. Il est incapable de l'établir sur des bases solides, Quand le spectateur s'en approche, il y aperçoit d'énormes lézardes. A peine construit, le beau palais s'écroule.

Tout gouvernement absolu est mauvais. Il contient les germes de sa propre dissolution. Les événements qui bouleversent aujourd'hui ce qui fut longtemps considéré comme le plus formidable empire de notre temps, sont une trop évidente répétition des leçons de l'histoire pour qu'il faille s'arrêter à démontrer cette vérité.

Quelques remèdes que l'on apporte aux détails de l'organisation congolaise, on ne fera pas œuvre définitive aussi longtenips que persistera le régime d'absolutisme qui a créé les

maux qu'on veut guérir. Le despotisme est incurable. Et c'est une des raisons pour lesquelles l'annexion du Congo à la Belgique s'impose.

C'est aussi une des raisons pour lesquelles les pouvoirs du Souverain devront, en matière coloniale, être réduits au minimum d'attributions compatibles avec les grandes lignes du droit public belge.

S 3. La Centralisation administrative.

Il est inutile de montrer que la plus grande centralisation administrative procède nécessairement de l'absolutisme gouvernemental. Les fonctionnaires sont tenus en lisière, leur initiative est paralysée par des centaines de circulaires, d'instructions publiques, semi -publiques, secrètes, confidentielles, très confidentielles. La préoccupation de tenir compte des diversités de races, de climats, de conditions géographiques et de l'inégalité des richesses naturelles n'apparaît presque nulle part. Le gouvernement a tout prévu, tout réglé. L'impression laissée par la lecture de ce monument législatif (i) est une impression d'ahurissement et de confusion.

Tous les fonctionnaires que j'ai consultés m'ont signalé la nécessité de détendre la machine gouvernementale, de décentraliser, de cesser de concentrer sur les mêmes épaules autant d'attribution souvent hétérogènes ou contradictoires. Le commissaire de district, eùt-il l'activité et la rapidité de conception d'un Napoléon, ne pounait suffire à sa tache. Il doit

(i) Voyez Lycqps et ToicHARh. Recueil usuel de la législation.

songer à tout, pourvoir à tout, est responsable de tout. Aussi est-il difficile de faire réellement peser sur lui aucune responsabilité.

J'admets aisément que cette centralisation excessive a été en quelque sorte imposée par le manque de préparation et d'expérience des fonctionnaires que le gouvernement congolais a eu le plus souvent à sa disposition. Le personnel s'est si fréquemment renouvelé qu'il a fallu maintes fois confier des missions importantes à de jeunes officiers sans expérience des choses coloniales en général, et, en particulier, des conditions spéciales au Congo, de la nature des populations, de leur psychologie et de leurs langues.

L'Etat qui emploie de tels fonctionnaires doit s'efforcer de suppléer à leur ignorance par des instructions détaillées et précises. Il doit tout prévoir, tout régler. Il doit penser pour eux. C'est un grand mal et dont la cause est évidente. Mais pourquoi n'avoir pas fait disparaître cette causée

S 4. — Lk Militarisme.

La première administration d'une colonie doit souvent être militaire. L'occupation du pays nécessite des expéditions à main armée. Des insurrections se répètent quand la main de l'Etat colonisateur commence à peser sur les indigènes. Il est naturel que, pendant cette première période, qui est préparatoire à la période de colonisation proprement dite, des fonctions administratives soient confiées à des officiers.

Cette organisation doit faire place, le plus tôt possible, à une administration civile. Le soldat doit préparer l'avènement du fonctionnaire civil. Cédant arma togœ,. Les rai-

sons qui recommandent la disparition de l'administration militaire sont évidentes.

L'officier, par l'éducation qu'il a reçue et, sans doute, par le tempérament qui l'a guidé vers la carrière militaire, considère la force brutale comme le meilleur mode de gouvernement. C'est à la force qu'il demande la solution des difficultés qu'il rencontre. C'est un remède simpliste et efficace. La patience du fonctionnaire civil apparaît à l'officier comme de la faiblesse, sa prudence comme de la lâcheté. Il méprise les temporisations. Il met de la vigueur là où il faut de la souplesse, de la brutalité où la douceur serait salutaire.

L'officier est mal préparé aux fonctions gouvernementales. Les sciences morales et politiques lui sont étrangères. L'enseignement qu'il a reçu est basé, soit sur les hautes mathématiques qui prédisposent plutôt à l'abstraction, soit sur l'étude machinale des règlements. Il n'a aucune notion du droit et il a cependant pour mission de l'appliquer. Il n'a pas eu l'attention attirée sur l'histoire des civilisations, sur leur lente progression et il ne voit que barbarie dans les mœurs indigènes, là où un esprit avisé découvrirait un stade d'évolution vers la civilisation européenne. Il attend trop de la force et trop peu du temps.

Mais le plus grave défaut des officiers est qu'ils appliquent les principes rigoureux de la discipline militaire dans le

gouvvîrnement de populations primitives. Ils exigent de leurs inférieurs l'obéissance passive, et s'inclinent toujours aveuglément devant un ordre reçu. Si, par malheur, leurs supérieurs administratifs sont en même temps leurs chefs militaires, si, de plus, le chef suprême du gouvernement est le commandant de l'armée à laquelle ils appartiennent, les

conséquences du système deviennent désastreuses. Les ordres émanent d'un esprit qui ne songe qu'aux résultats et ne se préoccupe point des moyens, qui ignore les difficultés locales, qui ne pressent point les résistances que Texécution de sa volonté va rencontrer. Peut-être même la décision, opportune au moment où elle fut prise, est-elle devenue dangereuse par le changement des circonstances. Un fonctionnaire civil hésiterait, représenterait les conséquences, solliciterait des instructions nouvelles, ne tiendrait que partiellement compte de celles qu'il a reçues. Un officier obéit.

L'histoire du Congo fournit de tristes exemples des conséquences désastreuses de l'application de la discipline militaire au gouvernement d'une colonie. Les instructions constantes d'augmenter, d'augmenter sans cesse le rendement de l'impôt en caoutchouc n'ont été obéies qu'au prix de méthodes qui retarderont pendant longtemps le succès de l'action colonisatrice.

Tous les esprits justes aperçoivent ces vérités. Rien ne m'est plus agréable que de citer un passage d'une étude (i) d'un officier, le major Léon Roget, ancien professeur à l'Ecole de guerre, qui a jadis exercé au Congo des fonctions importantes : « Pour rendre la justice aux colonies, à quelque degré que ce soit, il faut du courage, car on doit, avec impartialité, trancher entre le conquérant et le conquis. Celui qui vient de vaincre, de conquérir ou qui s'appuie simplement sur un système de domination, conserve une secrète tendresse pour les moyens coercitifs ou violents. Il est donc malaisé de demander à celui de conquérir d'user de moyens pacifiques... Il faut à un moment donné, sans froissement,

(i; Ï.KON Roi;i:r, Rapport au Congrès mimdial du Mons.

remplacer le système militaire par un système plus souple. Comme le disait lord Dufferin : « Le soldat n'est que le pionnier de Tordre, le gardien permanent de la tranquillité publique; c'est Thommc de police. Dans deux circonstances, le maréchal Roberts de Candahar a, lui aussi, chef de l'armée, exprimé la même opinion. »

S 3. — Lk Cadre dks Fonctionnairks.

Les auteurs, guidés par l'expérience des entreprises coloniales de tous les peuples et cherchant à déterminer les causes qui font les colonies prospères ou malhei^euses, proclament ce principe absolu que la valeur des fonrfionnaires coloniaux est le facteur le plus important de la réussite ou de l'échec des entreprises coloniales. Ils (i) enseignent avec raison que de bonnes lois appliquées par des fonctionnaires mauvais ou médiocres ne produisent pas le bien qu'elles devraient produire, et que, au contraire, de mauvaises lois peuvent, dans l'application, être corrigées par de bons fonctionnaires.

Comment créer ce cadre de fonctionnaires (2)? Mettant à part tout ce qui est contesté ou simplement discuté, on peut ramener à quelques règles essentielles les principes sur lesquels reposent le bon recrutement et la bonne organisation du cadre des fonctionnaires coloniaux.

|0 II faut, pour gouverner et administrer utilement des colonies, un personnel d'élite. Cette tâche est si difficile, si

( Il Institut Int. (^ol., session de 1881. p. 271. Rapport de M. ('hailley- Bert.

(2) \'()y. (^ATTiKR. Droit et administration du Congo^ p. 240.

délicate, si complexe, que seuls des hommes de haute culture morale et intellectuelle peuvent utilement l'entreprendre. En tous cas, les fonctionnaires coloniaux ne doivent pas être recrutés au hasard, ils doivent être choisis avec soin et doivent posséder, avant de se rendre dans les possessions d'outremer, des connaissances techniques qui les mettront à même, non seulement de devenir de bons administrateurs, mais aussi de le devenir le plus tôt possible;

2^ Un bon fonctionnaire ne se forme que lentement. L'expérience ne s'improvise point. Les colonies veulent leur homme tout entier. L'administration coloniale doit constituer une carrière. Ce ne doit pas être un pis aller, qu'on accepte parce qu'on ne trouve point mieux dans sa patrie; ce ne doit pas être une position provisoire dont on court les risques, soit pour amasser un pécule, soit pour se créer des titres à l'avancement dans d'autres carrières; Préparé spécialement pour devenir fonctionnaire colonial, le jeune homme doit le rester toute sa vie, gravissant un à un, d'après sa valeur personnelle et ses services, les degrés de la hiérarchie des honneurs et des responsabilités. Ceux qui ne passent que quelques années dans les colonies ne commencent à pouvoir y être utiles qu'au moment où ils les quittent ;

3'' Le fonctionnaire colonial doit être largement rémunéré. Une solde élevée peut seule lui donner l'indépendance qui le mette au dessus de tous les besoins, de toutes les tentatives de corruption et de tous les soupçons. L'obtention d'une pension suffisante doit lui apparaître comme le couronnement et la récompense d'une longue carrière. Les règles organiques des traitements doivent être fixes, stables, publiques. 11 faut que chacun sache ce qu'il peut espérer. Il faut éviter

surtout de faire dépendre la hauteur de la solde coloniale de circonstances quelconques qui puissent amener les fonctionnaires à user de rigueur ou de sévérité dans l'application des lois et des règlements. L'intérêt public seul, à l'exclusion de tout intérêt personnel, doit être le ressort de l'activité des fonctionnaires ;

4" La carrière du fonctionnaire doit être sûre. Il ne faut pas qu'elle puisse être entravée par des caprices ou brisée par des injustices; i) faut que des règles fixes, équitables, égales pour tous, lui servent de protection et de garantie contre l'arbitraire des autorités supérieures. Un fonctionnaire dont la position, l'avenir sont à la merci de ceux qui l'emploient, ne saurait point, dans l'exercice de ses fonctions, faire preuve de cette indépendance, compatible avec la discipline, que commandent les lois de la conscience.

La législation de l'Etat Indépendant est insuffisante à tous les points de vue qui viennent d'être indiqués. Certes, il y aurait injustice à reprocher au gouvernement de n'avoir pas, en si peu d'années, réalisé tous les progrès. Son attention a été sollicitée par des nécessités plus urgentes et plus impérieuses. Un auteur qui se place au point de vue théorique doit néanmoins signaler tous les desiderata sur lesquels l'intérêt bien entendu de l'Etat recommande de conserver les yeux fixés.

lo Aucune règle ne détermine les principes à suivre dans le recrutement du personnel. L'admission dans l'administration congolaise n'est subordonnée à la possession d'aucune connaissance ou d'aucun diplôme. Les agents admis au service de l'Etat ne reçoivent en Europe aucun enseignement préparatoire sérieux. Le personnel de l'administration territoriale, qui est la plus importante de toutes, et celui de la force

publique, se recrutent en majeure partie dans Tarméc belge. Les officiers beli^es employés au Congo continuent à faire partie de l'armée où ils conservent et leur traitement et tous leurs droits à Tavancement Les sous-officiers, au contraire, cessent généralement de faire partie de l'armée active pour entrer dans l'administration coloniale ;

2° La carrière de fonctionnaire colonial n'existe pas. La plupart des agents quittent définitivement l'administration après un terme ou deux termes de service. Chez les officiers, le dégoût de la vie de garnison, l'amour des aventures et de l'inconnu, le dévouement à la patrie et à l'idée coloniale, souvent aussi le désir d'amasser un pécule ou de se créer des titres à l'avancement dans l'armée belge, sont les motifs qui les amènent à entrer dans le personnel de l'Etat Indépendant. La plupart des autres agents y sont poussés par la difficulté de se créer une situation en Belgique. Pour beaucoup, c'est une position d'attente. Quel que soit d'ailleurs le mobile qui fasse entrer les fonctionnaires dans l'administration du Congo, et quelles que soient à l'origine leurs intentions, le personnel colonial est instable et changeant. Or. ce n'est qu'après plusieurs termes de service que les agents acquièrent l'expérience, l'accoutumance au pays et à la population, qui seules permettent de faire œuvre utile. C'est là un vice radical de toute l'organisation congolaise;

3" Les traitements alloués aux fonctionnaires sont peu considérables. Il n'existe pas à ce sujet de règles tixes. Le secrétaire d'Etat détermine arbitrairement les traitements.

La législation sur les pensions est insuffisante et établie sur une base fausse et dangereuse ;

40 Le fonctionnaire congolais n'est jamais sur du lende-

main. Tandis que ses collègues anglais, français, hollandais sont protégés contre l'arbitraire gouvernemental; qu'ils ne peuvent perdre leur situation; que même leur carrière ne peut être entravée que pour les fautes les plus graves, tout agent de l'Etat du Congo est non seulement exposé à ne pas voir son engagement renouvelé, mais il n'est même pas sûr de pouvoir achever son terme de service. Le gouverneur général a la faculté de le renvoyer en Europe en le déclarant impropre aux fonctions d'Afrique, et cette décision échappe à tout recours de l'intéressé! Une série d'autres dispositions placent le fonctionnaire dans la dépendance la plus absolue de ses chefs. Or, il est permis de croire que le principe de l'obéissance passive, s'il fait la force des armées, ne convient pas au gouvernement des colonies. Le fonctionnaire colonial doit jouir d'une grande liberté dans l'accomplissement* de ses fonctions. Il doit pouvoir, dans la plus large mesure, tenir compte des circonstances et de l'opportunité. Les règles générales rigides et uniformes sont moins applicables encore aux sociétés primitives qu'aux populations de haute civilisation. Le fonctionnaire congolais devrait posséder plus d'indépendance.

Telles sont les principales, les plus graves critiques que soulèvent le recrutement et l'organisation du cadre des fonctionnaires de l'Etat Indépendant.

Le jour où l'augmentation du nombre de fonctionnaires et l'abandon de l'esprit fiscal actuel permettront d'entreprendre une œuvre véritable de civilisation, qui nécessitera une intervention progressive dans la vie politique, juridique, sociale des tribus, ce jour-là seulement se poseront les problèmes et se dresseront les difficultés réelles de la colonisation. Ce

jour-là aussi les défectuosités du recrutement des fonctionnaires congolais apparaîtront évidentes, indiscutables.

La Commission d'enquête a peut-ctre aperçu la vérité des principes qui viennent d'être exposés. Il est regrettable qu'elle ne leur ait point prêté le poids de son autorité. Cette réforme est plus urgente que toutes les autres. Elles seront toutes vaines si celle-ci n'est pas réalisée.

L'Etat du Congo n'a jamais contesté la nécessité de réorganiser son cadre de fonctionnaires. Il a simplement plaidé les circonstances atténuantes pour s'excuser de ne l'avoir point fait. Le lecteur qui a parcouru le chapitre de ce livre qui est relatif au domaine de la Couronne et celui qui traite des finances, sait ce que vaut ce système de défense.

M. le major Léon Roget a, dans un travail excellent (i), discuté et défini les voies et moyens de l'organisation du cadre de fonctionnaires coloniaux dont le Congo a besoin.

55 6. — Lks Rapports et Renseignements.

Ceux qui, par profession ou par goût, parcourent ou étudient régulièrement les admirables rapports coloniaux que publient les gouvernements allemand, anglais et hollandais sont péniblement impressionnés par la nature et le ton de ceux qui émanent de l'Etat du Congo.

C'est que le but visé par l'Etat est tout différent de celui que poursuivent les pays étrangers. Ailleurs, on s'attache à exposer des faits, dans leur vérité objective, qu'ils soient favorables ou défavorables; ces faits sont exposés d'une façon concrète, qui

(i) Vov. supra, p. 33o.

permet et appelle le contrôle et la critique. Des statistiques nombreuses accusent les progrès réalisés, les reculs passagers, dénoncent les difficultés rencontrées, signalent les moyens employés pour les surmonter. En un mot, les rapports coloniaux sont complets, concrets, exacts.

Le gouvernement du Congo n'a ni le même souci de l'objectivité, ni le désir d'exposer Tétat réel de la situation de la colonie, ni le besoin de provoquer le contrôle de son activité. Ses rapports sont des plaidoyers; ils contiennent des affirmations et non des faits. J*ai même eu l'occasion d'attirer l'attention (i) sur certaines inexactitudes graves dont les constatations de la Commission d'enquête démontrent l'existence dans les documents les plus récents.

Rien n'est plus instructif que de comparer les rapports de l'Etat du Congo avec ceux des puissances étrangères, avec ceux des colonies allemandes, par exemple, qui se rapprochent de la perfection. Pour permettre au lecteur de se faire une conviction par la comparaison, voici le schéma d'un rapport sur l'Est-Africain allemand pour l'exercice 1903-1904.

I. — Généralités. — Territoire, tranquillité publique, administration, question de l'esclavage, activité législative, animaux de proie.

II. — Population. — Population blanche, population de couleur

III. — Climat et santé publique. - Observations météorologiques, mouvement sanitaire.