Chapitre IV

La sonyeraineté dans l'Etat fédératif. — Différence entre l'Etat fédératif et la Confédération d'Etats.

Controverse sur la D'après tout c© qui précède, il semblerait que cette question où réside la sou- ne dût pas donner lieu à la moindre difficulté, et il est vrai que l'Etat fédéraSf. la presquc unanimité des auteurs qui ont écrit sur l'Etat fédératif se sont prononcés dans le sens de la souveraineté fédérale. Mais il y a controverse et cette controverse est très intéressante parce qu'elle sert à bien faire ressortir la différence juridique entre l'Etat fédératif et la Confédération d'Etats, en montrant combien dans les faits concrets ces deux formes politiques peuvent se rapprocher l'une de l'autre et avec quelle logique conséquente et serrée il faut les interpréter pour arriver à les séparer nettement.

Doctrine de la Lcs autcurs allemands, presque sans exception , attribuent

raie. Arguments la souvcraîncté à l'Etat fédératif et non à ses membres. ^^^ Les ^^^ sT^-oldef ^ arguments produits en faveur de cette thèse sont les suivants :

Selon notre définition de la souveraineté, le point décisif est celui de savoir si l'Etat fédératif a la faculté exclusive de détermination, en d'autres termes, s'il a le droit de fixer librement et par sa seule volonté sa compétence et par là même celle de ses membres, ou bien si c'est l'inverse qui a lieu. Cette question ne peut faire l'objet d'un doute. En Allemagne, eh Suisse et dans l'Amérique du Nord la Constitution ne peut être modifiée que par voie de révision constitutionnelle, c'est-à-dire par une

126 yqJj. igg nombreuses citations dans Bi-ie et Jellinek. Cf. aussi Gierke dans Schmoller, p. 63 et suiv.

loi de l'Etat fédératifc ^^"^ Donc l'Etat fédératif n'a pas seulement les attributions qui lui ont été données dès l'origine; sa compétence n'est pas définitivement fixée et il a le droit de l'agrandir autant que le permettent son étendue physique et sa volonté raisonnée. — Cet agrandissement de la compétence fédérale est matériellement et formellement indépendant de la volonté de& Etats. — Matériellement, car l'unanimité des Etats n'est pas requise pour une révision constitutionnelle, la simple majorité suffit. L'Etat particulier peut rester en minorité et se voir dépouiller malgré lui de toutes ses compétences: donc il est bien le sujet d'une puissance et d'une volonté supérieures. — Au point de vue formel, la révision constitutionnelle est un acte unilatéral de l'Etat fédératif, ce n'est pas un traité entre les Etats-membres,, c'est une loi sur laquelle ils sont bien appelés à voter comme organes de l'Etat collectif, mais qui-, une fois adoptée, les lie comme l'expression de la volonté d'un pouvoir supérieur.

Il en résulte que l'Etat fédératif a non seulement les attributions qui lui reviennent en vertu de sa Constitution actuelle^ mais que cette même Constitution met à sa disposition la compétence entière de ses membres en lui donnant le droit de l'absorber éventuellement, selon sa libre volonté. Cela revient à dire que, si les Etats particuliers possèdent encore 'des compétences,, ils ne les conservent que grâce à la permission expresse ou tacite, à titre de précaire, de l'Etat collectif. Il suffit de comparer ces faitsavec ce que nous avons dit plus haut sur le critère juridique de la souveraineté ^^® pour être convaincu que la souveraineté revient

*" Constitution impériale allemande, art. 78: Ver^nderungen der Verfassung erfolgen im Wege der Gesetzgebung. — Constitution fédérale suisse,. art. 119: La révision a lieu dans les formes statuées pour la législation fédérale, et art. 121 : La Constitution fédérale révisée entre en vigueur lorsqu'elle a été acceptée par la majorité des citoyens suisses prenant part à la votation et par la majorité des Etats. — Constitution fédérale des Etats-Unis, art. V : The Congress, whenever two-thirds of both houses shall deem it necessary^ shall propose amendments to this Constitution, or on the application of the Législatures of two-thirds of the several States, shall call a Convention far proposing amendments, which, in either case, shall be valid to ail intentsand purposes, as part of this Constitution, when ratified by the Législature» of three-fourths of the several States, or by Conventions in three-fourth» thereof, as the one or the other mode of ratification may be proposed by the Congress.

i>« V. supra p. 32 et 47.

seule et entière à l'Etat fédératif et que les Etats qui le composent ne sont plus souverains. ^^^

oiôection faite par Tout eu reconuaissaut la souveraineté de l'Etat fédératif,

*'*ment8."^'^ Rosiu ^^® uo la fonde pas sur la < compétence de la compétence >. Selon lui, cette souveraineté découle du fait que TEtat fédératif n'est jamais déterminé que par lui-même, tandis que dans le domaine qui leur appartient, il détermine les Etats particuliers. Mais la < compétence de la compétence > peut fort bien lui faire défaut, pourvu qu'elle n'appartienne pas non plus à ces derniers.

Critique de cette Nous avous déjà cu l'occasiou de réfuter cette assertion,

objection. •*

qui renferme une contradiction en elle-même. — En effet, si l'Etat fédératif se trouve restreint par des limites qu'il ne peut franchir, c'est que cette restriction repose sur une volonté vivante et supérieure ou tout au moins égale à la sienne ; et cette volonté ne peut être que celle des Etats particuliers. Cela revient à dire que ces derniers déterminent l'Etat fédératif dans une question des plus importantes, celle de sa compétence, et qu'ainsi il n'est pas souverain. Rosin cherche à éviter cette conséquence qui renverse sa propre définition par un artifice trop arbitraire pour avoir quelque valeur juridique. < L'Etat fédératif», dit-il, < n'est pas restreint par la volonté des Etats particuliers, il est restreint par son hut, par sa nature même, il est venu au monde avec ces restrictions. > — Cela est simplement impossible en théorie et ne s?est jamais présenté dans la pratique. Ainsi conçu, l'Etat fédératif serait un être incomplet, relatif, donc non souverain. La commune, elle aussi, peut avoir le droit de se déterminer librement dans les limites de ses buts et de ses attributions; mais personne ne songe à en conclure qu'elle est souveraine. ^^^ L'être incomplet est par cela même non souverain. Si la volonté des constituants de l'Etat fédératif ne subsiste plus, comme le dit JBosin, alors rien ne s'oppose à ce que ce dernier agrandisse sa

^*^ Blumer-Morel, p. 179 : „A teneur de l'art. 113 de la Constitution fédérale de 1874, les questions de compétence les plus importantes, celles de savoir si Tine loi fédérale ou un traité international dépasse ou non la compétence ■constitutionnelle de la Confédération, sont tranchées par le pouvoir législatif fédéral. lui-même d'une manière inattaquable Cela rend bien problématique la vérité entière de la souveraineté cantonale proclamée avec une certaine emphase dans l'art. 3 de la Constitution." Cf. d'Orelli, p. 97.

^^ Dans Hirtli'B Annalen, p. 272 — 274 ; cf. Gierke dans Schmoller^ p. 68, n. 1.

"1 Cf. la définition insuffisante de Dubs, I, p. 48.

compétence; s'il ne le peut pas, c'est que cette volonté existe encore. Dans ce dernier cas, les Etats déterminent l'Etat fédératif, ce dernier n'est qu'une somme d'attributions et de pouvoirs reposant sur le libre accord des Etats particuliers et réunis pour être exercés en commun. C'est là que réside la différence entre la Confédération d'Etats et TEtat fédéra tif. Le pouvoir central aura beau être doué des attributions les plus complètes; s'il est Jimité sans que cette limitation repose sur sa propre volonté, il repose lui-même sur l'accord des Etats qui l'ont constitué. En revanche, il suffit pour que l'Etat central soit souverain, qu'il ait la libre disposition de sa compétence, quelque modeste que soit l'usage qu'il fait actuellement de ce droit. ^«^

Ce trait suffit pour distinguer absolument l'Etat fédératif conséquences de de toute association d Etats dépourvue de la souveraineté. En nous fédérale, jymbasant sur cette souveraineté fédérale, nous pouvons établir une l'Etat fédératif et distinction précise et durable entre l'Etat fédératif et la Confédé- * dVat^* ^^ ration d'Etats (nous verrons plus bas ce qui sépare l'Etat fédératif de l'Etat unitaire *^^). Nous disons donc : .

1^ Les Constitutions des trois principaux Etats fédératifs -existants nous révèlent l'existence d'un pouvoir central souverain. Cela implique l'existence d'un être organique, d'un Etat auquel revient la souveraineté. L'Etat fédératif est donc un Etat souverain; donc ses membres ne le sont pas.

Dans la Confédération d'Etats, par contre, nous rencontrons les faits suivants:

La compétence centrale est déterminée par les membres; ceux-ci ^ont donc gardé leur souveraineté. Il n'y a pas de sou- ,

veraineté fédérale, donc il n'y a pas d'être central, car il est inconcevable que des Etats souverains puissent être réunis en un être collectif qui leur serait inférieur. La Confédération n'est donc pas une personne juridique. Elle n'est pas non plus une personne de droit international, car la personnalité internationale n'est qu'une face de la personnalité interne. C'est pourquoi Haenel a tort d'admettre la personnalité internationale de la Confédération d'Etats, tout en reconnaissant quelle n'est qu'un vincuUmi juris entre les Etats souverains. Elle est simplement une raison col-

*'* Eoêin reconnaît lui-même, du reste, que le nombre d'attributions jemises au pouvoir central n'exerce aucune influence sur la nature juridique .de ce pouvoir, p. 273.

133 V. infra 2* partie, chap. Vil, A.

lective de droit international, comme la raison sociale de la société en nom collectif du droit commercial. La fixation de la compétence collective se fait par voie d'entente contractuelle et requiert l'assentiment de tous les Etats confédérés. Ce sont ces Etats qui déterminent les attributions qu'ils mettent en commun, ce sont eux qui restent maîtres de la compétence fédérale. ^^*

2® Une conséquence de la souveraineté résultant de la < compétence de la compétence > est le fait que la loi fédérale abroge le droit des Etats particuliers dans toutes ses dispositions qui lui sont contraires. Cette conséquence principale est mentionnée en termes exprès dans les Constitutions fédérales. ^^^

Rosin considère ce point comme le signe décisif de la souveraineté fédérale. C'est une erreur. Il n'y a ici qu'une conséquence toute naturelle du principe qui remet à l'Etat fédératif le droit de fixer librement sa propre compétence. Dans la Confédération d'Etats, par contre, il ne peut pas y avoir d'autorité supérieure à celle de la loi des Etats particuliers. Les lois appelées fédérales ne sont autre chose que des lois des Etats particuliers qui concordent entr' elles. C'est la ratification par les Etats qui donne aux travaux de la Diète une vigueur légale, en en faisant des lois de ces Etats. On trouve un exemple de ce fait dans les Concordats intercantonaux conclus en Suisse avant 1848.

3° Enfin l'Etat fédératif comme être juridique a, pour former sa volonté et réaliser ses buts, des organes propres, qui difi*èrent complètement d'une réunion des organes analogues des Etats particuliers ou d'organes communs créés par ces derniers. Ainsi une décision du Conseil des Etats suisse ne peut pas plus être remplacée par une entente collective des gouvernements cantonaux, que la volonté des Cantons unanimes ne pourrait, à elle seule, renverser une loi fédérale. Il en est de même du Conseil fédéral allemand et du Sénat américain. Les autorités fédérales ne sont

"* Nous trouvons un exemple frappant d'une pareille Confédération dans les articles de Confédération qui ont été en vigueur aux Etats-Unis de 1778 à 1789.

^^^ Constitution allemande, art. 2. — Constitution américaine, art. VI, § 2. — Constitution fédérale suisse, art. 113, et dispositions transitoires, art. 2. En application de ce dernier article, le Conseil fédéral a refusé d'admettre que de pîireilles dispositions cantonales ne cessent d'être en vigueur que lorsqu'elles ont été révisées régulièrement par l'autorité compétente des Cabtons. Cf. Blumer-Morel I, p. 287. Ullmer , Droit public suisse. 2 vol. Neuchâtel 1864 — 67, I, n° 36, II, n°« 715 et 716. Brunner, Antrag betreffend Revision des Gemeindestimmregisters der Stadt Bern. 1886.

donc pas de simples appareils mécaniques destinés à rassembler les volontés des Etats-membres ; ce sont des organes indépendants d'eux et appartenant à un organisme supérieur, organes chargés de vouloir et d'agir pour cet être organique ; organes pouvant, au besoin, se mettre en opposition avec la volonté des gouvernements particuliers et la primer.

Cette doctrine est maintenant reconnue par la grande majorité Doctrine qui nie

la souveraineté

des auteurs de droit public. Mais nous ne serions pas complets, fédérale. Argm-