CHAPITRE II

Les limites de notre action

Le problème marocain a eu pour nous, depuis qu’il s’est posé, des aspects : un aspect franco-marocain et un aspect international; d’une part question de nos relations avec le sultan ; d'autre part question des difficultés d’ordre international que soulevaient ces mêmes relations. Aujourd’hui encore où nous pouvons être considérés comme les maîtres de la situation, nos initiatives sont conditionnées à la fois par le traité de protectorat franco-marocain et par les accords internationaux antérieurs ou postérieurs à ce traité. C’est de cette double série de textes que nous allons essayer de dégager l’étendue et les limites de

notre action au point de vue financier.

S 1. — Le traité de protectorat

Le terme de protectorat implique tout naturellement la protection d’un pays par un autre pays, la défense contre les attaques, les tentatives de domi-

Colomb ?

= 18 — nation des puissances rivales. C’est là l’élément pri. mordial du contrat.

La contre-partie de cette sauvegarde et des charges qu’elle entraîne, c’est essentiellement la mainmise de l'Etat protecteur sur les relations extérieures de l'Etat protégé, et accessoirement le contrôle de son gouvernement intérieur. Au point de vue internatiopal, on peut dire qu’un Etat est absorbé par lautre ; les intérêts et le prestige de la nation subordonnée se confondent avec les intérêts et le prestige, désormais accrus, de la nation protectrice. Celle-ci a vu par le traité de protectorat croître son rôle politique, elle ne saurait sans déchoir laisser une puissance rivale porter atteinte à une partie quelconque de son empire. Cette absorption est une conséquence inévitable et comme l’essence d’un traité de protectorat : c’est dans le contrôle de l’exercice de la souveraineté interne que les modalités seront diverses suivant les termes de la convention ou suivant la manière dont cette convention est en fait comprise et appliquée. Cette tutelle est actuellement une question très importante. À notre époque où les questions financièses et économiques ont pris tant de place, où les nations européennes s’efforcent de trouver partout des débouchés pour leurs produits, c’est elle qui dédommage véritablement des efforts et des sacrifices faits pour s’assurer le protectorat. Il faut donc porter son

attention sur la manière dont le pays qui est entré

dans l'orbite d’une nation plus forte sera administré, comment ses finances seront dirigées, son système fiscal et commercial établi, son outillage public aménagé, d'une façon générale comment sa prospérité financière et économique sera assurée pour le plus grand bien des deux Etats.

Quelles perspectives le traité franco-marocain du 30 mars 1912 nous ouvre-t-il au point de vue financier ? Voici le texte des parties du traité quinousintéressent :

< Le gouvernement de la République française et le gouvernement de Sa Majesté le Sultan, soucieux d établir au Maroc un régime régulier fondé sur l’ordre intérieur et la sécurité générale, qui permette l'introduction des réformes et assure le développement économique du pays,sont convenus des dispositions suivantes :

« Article premier. — Le gouvernement de la République française et Sa Majesté Le Sultan sont d’accord pour instituer au Maroc un nouveau régime comportant des réformes administratives, judiciaires, scolaires, économiques, financières et militaires que le gouvernement français jugera utile d’introduire sur le territoire marocain.

« Ce régime sauvegardera la situation religieuse, le respect et le prestige traditionnel du sultan, l’exercice de la religion musulmane et des institutions religieu-

ses, notamment de celles des Habous. Il compor-

tera l’organisation d’un Maghzen chérifienr éformé.

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« Art. 7.— Le gouvernement de la République française et le gouvernement de Sa Majesté chérifienne se réservent de fixer d'un commun accord les bases d’une réorganisation financière qui, en respectant les droits conférés aux porteurs de titres des emprunts publics marocains, permette de garantir les engagements du Trésor chérifien et de percevoir régulièrement les revenus de l’empire.

« Art. 8.— Sa Majesté chérifienne s’interdit de coniracter à l'avenir, directement ou indirectement, aucun emprunt public ou privé et d'accorder, sous une forme quelconque, aucune concession sous l’autorisation du gouvernement français. »

Il résulte de ces termes la plus grande latitude laissée au gouvernement français pour élaborer toutes les réformes, en particulier les réformes financières qu'il jugera utiles. Le gouvernement français aura l'initiative et, pour la mise en vigueur définitive, il n'aura pas à négocier avec le sultan ; chaque mesure particulière ne risquera pas de se heurter au mauvais vouloir du Maghzen ; la ratification de celui-ci est acquise d'avance et une fois pour toutes, en vertu du traité. L'article 7 semble exiger la nécessité d'un accord préalable, mais l’article 1* est suffisamment large et explicite. C’est un véritable blanc-seing donné

aux autorités françaises.

Voici maintenant les restrictions :

1° Le nouveau régime sauvegardera « l’exercice de la religion musulmane et des institutions religieuses, notamment de celle des Habous ».Il n’y a pas là pour nous une entrave bien lourde. Il est tout à fait dans les traditions de la France colonisatrice et dans les habitudes de ses fonctionnaires de respecter la religion du pays occupé. Nous avons derrière nous un passé colonisateur assez long, des rapports de domination assez lointains avec des populations musulmanes, pour que celles-ci soient assurées de trouver chez nous, même en dehors de toute stipulation,une neutralité bienveillante vis-à-vis de leur culte, de ses prêtres et de toutes ses manifestations. Ces considérations sont de mise même dans une étude du régime financier, car en pays musulman toutes les institutions sont d’origine religieuse et trouvent leur consécration plus ou moins explicite dans le Coran. Le respect des biens Labous s’impose particulièrement à nous puisqu'il s’agit là d’une source de revenus affectés à l'entretien du culte.

2° Nous devyrons laisser subsister également « la situation religieuse, le respect et le prestige traditionnel du sultan. « La dynastie actuelle, de par son origine chérifienne, jouit d’un pouvoir spirituel. Le sultan, en même temps que chef politique de l'empire, est chef religieux des croyants marocains. [l est donc

une institution religieuse. C’est plus qu’il n’en faut

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pour justifier cette deuxième restriction. Nous avons d’ailleurs tout intérèt à maintenir et même à rehausser le prestige du sultan ; dans un Maroc livré à l’anarchie, il reste une force morale, un moyen d’action sur les indigènes qu'il importe que nous utilisions.

3° Le nouveau régime « comportera l’organisation d’un Maghzen chérifien réformé ». Voici une limitation plus importante. Nous ne pouvons chasser toutes les autorités indigènes, leur substituant à côté et au-dessous du sultan des fonctionnaires français. Le Maghzen, c’est-à-dire l’ensemble de l’administration chérifienne doit subsister et avec elle ses formes, ses ressorts et ses modes d’action, sauf à nous à en modifier l’esprit et à assurer par tous les moyens en notre pouvoir le contrôle et la direction nécessaires. C’est l'exclusion de l’administration directe.

Ces restrictions sont bien de l’essence même du protectorat et, par elles-mèmes, elles sont peu importantes. On peut dire qu'à l’intérieur de ces limites nous avons toute liberté de nous mouvoir et même qu'il y a place pour un grand nombre de directions et de solutions différentes. C’est un contrat infiniment souple et qui nous permettra de créer l’organisation

adéquate aux circonstances.

$ 2. — LEs ACCORDS INTERNATIONAUX

Concurremment avec le traité de protectorat, des conventions internationales, antérieures ou postérieures à ce traité, limitent et définissent notre action au point de vue financier. Elles font leur part aux droits et aux intérêts des autres nations ; elles sont la mesure des sacrifices que nous avons dû consentir, au Maroc même, pour faire accepter par l’Europe notre prééminence. Comme de l’accord franco-marocain, nous n’allons en faire ici qu’un examen très général nous réservant d'en apprécier de façon plus approfondie l’effet au cours de l’étude de chacune des questions que soulève l’organisation financière. Nous laissons de côté pour l'instant les conventions purement commerciales ; nous les examinerons toutes ensemble au chapitre des douanes. |

Les conventions dites Capitulations confèrent aux étrangers l’immunité fiscale.

Le traité de Madrid passé le 3 juillet 1880 entre le Maroc et un certain nombre de grandes puissances, modifient sur certains points une convention antérieure du 19 août 1863, la confirmant sur tous les autres, règle la situation au regard du fisc des étrangers et protégés étrangers. Cet accord était destiné à réagir contre l’état de choses antérieur, à abolir cer-

taines immunités considérées comme abusives. En

fait sa partie restrictive est restée lettre morte. Néanmoins l’inslitution des protégés reste debout, la convention de Madrid en vigueur et ce régime risque de causer de graves difficultés au protectorat français, C'est pourquoi l’accord franco-allemand du &k novembre 1911 en prévoit la disparition et contient l’adhésion anticipée de l’Allemagne à une révision de cette convention.

Le protocole de Paris du 20 juillet 1901 et les accords d’Alger des 20 avril et 7 mai 1902, intervenus entre la France et le Maghzen, sont relatifs aux confins algéro-marocains. Ils fixent les droits de douane et de marché qui pourront être établis, règlent l’emplacement des postes de douane et des marchés français, marocains ou mixtes et organisent pour la perception des taxes la collaboration entre les autorités des deux pays. Le Maroc conservant son autonomie et le sultan sa souveraineté nominale, ces accords restent debout en théorie avec leurs conséquences politiques, financières et économiques. En fait, le gouvernement français, maître des deux côtés de la frontière, peut en régler l'application ou en amener la modification, comme il l’entend.

L'accord franco-anglais du 8 avril 1904 consacre le désistement de l’Angleterre en notre faveur de toutes prétentions sur le Maroc. Il renferme en outre des clauses d'ordre commercial dont une a une

portée générale.

« Art.4. — Les deux gouvernements, également attachés au principe de la liberté commerciale lant en Egypte qu’au Maroc, déclarent qu’ils ne s’y prêteront à aucune inégalité, pas plus dans l'établissement des droits de douane au autres taxes que dans l’établissement des tarifs de transport par chemin de fer. »

Les rédacteurs du traité en employant l’expression : liberté commerciale, n’ont pas envisagé la suppression à plus ou moins longue échéance des barrières douanières aux frontières du Maroc, mais simplement la liberté des transactions. La liberté serait entravée si l’égalité était atteinte. Celle-ci estelle imposée, en outre des tarifs de chemins de fer, pour les tarifs de douanes et des droits similaires seulement, ou bien pour tous les impôts d’une façon générale ? Ce qui est demandé, c’est l'égalité économique et celle-ci ne peut exister sans l'égalité fiscale. Impôts, droits de douane, tarifs de chemins de fer grèveront donc également les ressortissants de toutes les nations, sans aucune différence entre les Français et les autres.

L'Acte général d’Algésiras du 7 avril 1906 a été un essai d'organisation de contrôle international. La Conférence, d’où il est issu, se proposait de réaliser un certain nombre de réformes et en même temps de fournir un appui au sultan. La méfiance réciproque qui régnait entre les quelques nations les plus

directement intéressées, le désir des autres de tenir

la balance à peu près égale entre les premières ont fait que toutes les puissances représentées à la Conférence ont été mêlées à l’exercice du contrôle et qu'aucune n’a été investie de droits exceptionnels; la France cependant a été chargée, concurrement avec l'Espagne, de la police ; dans la région frontière de l’Algérie, l'intérêt spécial qu’elle a au maintien de l’ordre a été reconnu et lui a valu le droit de fixer, seule avecle Maghzen, l'application du règlement sur la contrebande des armes, de celui sur les douanes et l’emploi des fonds provenant de la taxe spéciale (articles 30, 103 et 66 de l’Acte). Par leur caractère international, les organes créés étaient voués à l’impuissance ; leur action a été lente, peu active et énergique, paralysée d’ailleurs par la défiance que chaque nation éprouvait vis-à-vis des nations rivales et par la crainte qu’elle avait en même temps de se mettre en avant et d'éveiller des susceptibilités. D'autre part, le sultan Abd el Aziz avait traité au nom du Maroc ; sa souveraineté était affirmée par l’Acte d’Algésiras ; en fait il était impuissant à contenir les éléments si divers et si turbulents de l’empire et à y exercer une autorité effective. Ajoutons que sa bonne volonté était sujette à caution. En fin de compte ce régime n’a pas réussi à donner au Maroc le minimum d’ordre et de prospérité qu’on en espérait.

Quelles réformes financières sont sorties de la Con-

férence d’Algésiras ? L’Acte général dans son préam-

bule pose entre plusieurs principes celui de la « liberté économique sans aucune inégalité ». Ses dispositions d’ordre financier sont l’acte de concession d’une banque d’État, une déclaration concernant un meilleur rendement des impôts et la création de nouveaux revenus, enfin un règlement sur les douanes de l’empire et la répression de la fraude et de la contrebande. L’Acte déléguait au Corps diplomatique de Tanger le soin d'établir, d'accord avec le Maghzen, les mesures de détail ; de cette collaboration sont sortis entre autres des règlements relatifs aux douanes, aux droits de magasinage dans les ports, à la taxe sur les consiructions urbaines, aux adjudications effectuées sur les fonds de la Caisse spéciale de travaux publics, au budget de la même Caisse, enfin le cahier des charges du monopole des tabacs.

Que reste-t-il de cet édifice après les accords francoallemand du 4 novembre 1911, franco-marocain du 30 mars 1912 etfranco-espagnol du 27 novembre 1912, après que la France et l'Espagne ont, par des traités communiqués aux puissances signataires de l’Acte d’Algésiras et acceptés par elles, reçu la tutelle de l'empire chérifien ? L'article 13 de la convention franco-allemande déclare : « Toutes clauses d'accord, convention, traité ou règlement, qni seraient contraires aux présentes stipulations, sont et demeurent abrogées. » Cette disposition n’était pas indispensa-

ble pour établir la caducité des parties de l’Acte d'Al

SRE gésiras incompatibles avec la susdite convention et avec celles postérieures qui en sont le corollaire ; elle la confirme néanmoins. Disparaissent natureilement les stipulations quiadmettentl'immixtion d’autorités françaises ou espagnoles dans les régions actuellement non comprises dans les zones d'influence respectives de ces deux nations. Il en est de mème de celles qui poursuivent l'intervention des légations ou d’organes internationaux ; ces derniers sont quelquefois indispensables au fonctionnement d’un service ; il suffira alors d’en modifier la composition, de l’adapter à la notion du Protectorat français en tenant compte cependant des réserves faites par le traité franco-allemand relativement à la Banque d'Etat (article 1) à la Commission des valeurs douanières et au Comité permanent des Douanes (article 4) à la Commission générale des adjudications et marchés et au Comité spécial des travaux publics (article 6).

Bien des parties restent en vigueur qu'il sera peutètre nécessaire de modifier. L'accord du #4 novembre 1911 précise que nous avons toute liberté pour réaliser des réformes, ainsi que « pour tous les règlements nouveaux et les modifications aux règlements existants que ces réformes comportent »{article 1S$1). Auparavant, sur certains points prévus par l’Acte d’Algésiras, l'œuvre législative devait pour être par-

faite réunir l’assentiment du Maghzen et des puissan-

== pe

ces ; sur tous les autres, elle émanait tout naturellement du Maghzen seul. Maintenant pour toutes les questions prévues où non par l’Acte d’Algésiras, visées ou non par l’un des règlements faits en exécution de cet Acte, l’accord du gouvernement chérifien et de la France suffit. Depuis la signature du traité de protectorat, on peut même dire que la volonté de la France suffit, le sultan ayant donné par avance son consentement à toutes les réformes que nous voudrons introduire. Nous pouvons donc librement abroger ou transformer tout ou partie de l’œuvre législative de la Conférence d’Algésiras, exception faite pour les institutions indiquées ci-dessus que l’Allemagne a tenu à sauvegarder. La lettre explicative jointe au traité franco-ailemand confirme que « l’adhésion de l'Allemagne s’applique naturellement à toutes les questions donnant matière à réglementation et visées dans l'acte d’Algésiras ». C’est ainsi qu’un arrêté viziriel du 23 juillet 1913 à organisé dans les ports le service du magasinage et modifié l’article 71 de l’Acte ; et la France et l’Espagne, agissant seules, ont fait un règlement minier (Dalir du 28 janvier 1914) prévu par l'article 112 du même Acte.

L’arrangement franco-chérifien du # mars 1910 traite du régime de la Chaouïa, de celui des confins algéro-marocains et de la situation financière de l’empire. Les deux premières parties n’ont plus d'intérêt,

puisqu’à la situation transitoire née de notre occupa-

tion des régions de Casablanca et d'Oudjda a succédé notre installation définitive fondée sur un contrat et munie de pouvoirs nouveaux. Les clauses financières ont aujourd'hui encore une réperceussion sur le budget chérifien ; elles reconnaissent la créance de la France pour dépenses militaires et navales et acceptent le principe d’un emprunt gagé sur un certain nombre de revenus.

Un nouvel accord financier franco-marocain du 21 mars 1910 est relatif aux mesures d’exécution du précédent. Il fixe définitivement le montant de la créance du gouvernement français pour dépenses militaires, le total des sommes à emprunter, la nature des revenus engagés et l'application des fonds provenant de l’emprunt.

Le traité Hispano-marocain du 17 novembre 1910 met à la charge de l'empire chérifien le remboursement des dépenses militaires et navales faites par l'Espagne.

Le traité franco-allemand du #4 novembre 1911 nous a enfin fait place nette au Maroc. Ayant reçu l’adhésion de toutes les puissances signataires de l’Acte d’Algésiras y compris le gouvernement chérifien luimême, il a consacré par avance notre protectorat au regard de toutes ces nations. La possibilité d'établir notre protectorat et Les droits qui en résulteront pour nous, sont établis par les articles 1,2 et 3 de l'accord

et par les paragraphes 1 et 2 de la lettre explicative

te qui y est jointe. Au point de vue spécial qui nous occupe, la France est libre « de prêter son assistance au gouvernement marocain pour l'introduction de toutes les réformes financières dont il a besoin pour le bon gouvernement de l’empire ». Et on répète cela sous une autre forme. « Le gouvernement impérial allemand donne son adhésion aux mesures de réorganisation, de contrôle et de garantie financière que, après accord avec le gouvernement marocain, le gouvernement français croira devoir prendre. » Le droit de réformer a pour corollaire celui d'établir des règlements nouveaux et de modifier les règlements existants, dont nous avons déjà étudié les conséquences, à propos de l’Acte d’Algésiras ; le pouvoir légiférant est dans son intégralité, et sauf les restrictions contenues dans l’accord même et que nous allons indiquer, confié à l’action concertée du Maghzen et de la France. Rappelons enfin que Particle 13 frappe de caducité toutes les dispositions d’actes internationaux antérieurs qui seraient en opposition avec le traité ; les servitudes contraires à l'esprit du protectorat comme à la lettre de la convention disparaissent.

La restriction essentielle que l'Allemagne impose à notre activité résulte du principe de liberté commerciale et d'égalité économique. L'accord francoanglais et l’Acte d’Algésiras sont sur ce point confir-

més. La règle ne comporte aucune limitation de durée,

to et Le traité formule expressément quelques-unes des applications :

1° Egalité dans l’établissement des droits de douane impôts et autres taxes, dans l’établissement des tarifs de transport par voie ferrée, voie de navigation fluviale ou toute autre voie el notamment dans toutes les questions de transit (article 4).

C’est là une conséquence toute naturelle.En nature d'impôt, particulièrement l’assiette ni la quotité ne doivent dépendre de la nationalité de celui qui y est assujetti. Remarquons que ceci implique pour le gouvernement marocain le droit d'établir des taxes applicables aux étrangers sous la seule condition que l'égalité de traitement soit respectée.

2° « Le gouvernement français s’opposera notamment à toute mesure,par exemple à la promulgation d'ordonnances administratives sur les poids et mesures, le jaugeage, le poinçonnage, etc..…., qui pourraient mettre en état d’infériorité les marchandises d’une puissance » (article 4).

3° Les travaux et fournitures nécessités par l’exécution des travaux publics seront octroyés suivant les règles de l’adjudication internationale (article 6).

4° Il ne sera pas fait de distinction de nationalité dans les autorisations de construction de chemin de fer d'intérêt privé (article 7).

ÿ Les ressortissants étrangers continueront à jouir

en — du droit de pèche dans les eaux et ports marocains (article 10).

6° De nouveaux ports seront ouverts au commerce étranger au fur et à mesure des besoins de ce commerce (article 11).

Il faut convenir que le régime de la porte ouverte est poussé jusqu'à ses plus extrêmes conséquences et que quelques-unes de celles que nous venons d’indiquer n'auraient pas été admises par le gouvernement français si elles n’avaient pas été formellement stipulées.

Il y a d’autres entraves qui ne dérivent pas du principe d’égalité économique ; interdiction de tout droit d'exportation sur le minerai de fer et limitation des redevances à payer par les exploitations de ce minerai (article 5) ; respect du statut de la Banque d'Etat, tel qu’il a été défini par l’Acte d’Algésiras ; maintien du caractère international de la composition d’un certain nombre de commissions créées par le même Acte.

Enfin l'établissement de notre protectorat semblait devoir entraîner l’abolition de l'institution des tribunaux consulaires et du régime des protégés. Cette réforme est différée et sa réalisation future subordonnée au succès de négociations diplomatiques préalables. L'Allemagne s’engage seulement à poursuivre la suppression des tribunaux consulaires le jour « où aura été institué un régime judiciaire inspiré des

Colomb 3

= règles générales de législation des puissances intéressées » (article 9) et à provoquer, Le moment venu, la disparition du régime des protégés (article 12 et Lettre explicative).

Le Maroc qui nous est livré n’est pas le Maroc tout entier. Il est diminué de la zone d'influence espagnole et de la zone internationale de Tanger. Le traité franco-espagnol du 27 novembre 1912 a donc délimité géographiquement les zones d'influence respectives des deux nations et déduit les conséquences administratives et financières de ce fractionnement de l’empire ; il a en particulier réparti entre les deux régions les charges et les ressources com-

munes.

L'acte international relatif au régime de Tanger devra également traiter de ces points. Il est encore en période d'élaboration et c’est là un élément notable d’imprécision dans l'établissement de la situation financière exacte de notre protectorat. Il est probable que Tanger sera dotée d’une organisation internationale où l’Espagne et la France se partageront la prééminence et que les questions financières seront résolues dans le sens où elles l'ont été par le traité

franco-espagnol.

Telles sont, définies par le traité de Fez de 1912 et par les accords internationaux antérieurs et posté-

rieurs, les bases juridiques de notre action, les limi=

en — tes qu’elle ne peut dépasser. Dans ces frontières, comment va-t-elle se mouvoir ? Quel esprit va l’animer ? Peut-on dès maintenant dégager les grandes

lignes de notre programme ?